| 标题 | 中国新闻立法的可行性研究 |
| 范文 | 王向楠+周小洁 摘 要：新闻自由作为言论自由的延伸，是基础性的宪法权利，世界各国法律及国际公约均对其有所规定，那么通过立法对其进行保护就成为我国新闻事业发展的必经之路。本文通过对新闻立法的必要性进行分析，基于民主法制建设的要求、宪法可操作性的增强、对新闻业行政干预及恶意侵害的避免、新闻市场秩序的规范以及对“媒介审判”的预防等原因，论证了我国在社会主义法治国家建设的背景下对一部专门的《新闻法》的需求。我国历史上的民主进程发展缓慢，导致了在新闻方面的法制建设相对滞后，但是经过几十年法律法规有关新闻规定的经验的积累，我国在现阶段已具备专门立法的基本条件。因此接下来就应在我国具体国情的基础上借鉴国外成功的经验使《新闻法》的出台成为现实。 关键词：新闻自由；宪法渊源；立法原则 改革开放这三十年来，中国的公共传媒正发生着天翻地覆的变化。到目前为止，已经基本形成了一个多元化的丰富体系，报纸、期刊以及电台、电视台数量剧增，规模逐步扩大并走向成熟，他们越来越在舆论监督方面发挥作用。然而，在新闻媒体繁荣发展的同时，媒体及其记者的人身自由与合法权益也经常遭到侵犯，记者采访时遭到殴打、因新闻报道而被封杀等一系列不良事件随之发生，但记者们对此却诉求无门，寻求不到法律上的保护，这也引发了各界人士的关注，因此如何对其进行有效的保护成为亟需探讨的问题，那么新闻立法便呼之欲出了。其实对于一部系统、独立的《新闻法》的出台的呼声在这三十年间从未间断，人们做出了积极的行动，可即使存在着现实需要却至今未出台，到底面临着怎样的困难？是否有实现的可能性？ 1 中国新闻立法的必要性及其法治意义 1.1 对言论自由的保护是民主法制建设的表现 新闻媒体作为舆论监督的主要载体，他们的采访权、报道权等权利就应当得到保护，这也正是一国民主政治的应有之义。 “宪法之父”麦迪逊的名言道：“是人民，而不是政府，拥有绝对主权”，还有人民享有“自由检视公众人物和公共事务的权利”都表明言论、出版自由是天赋人权，是人民所拥有的毫无争议的权利。就我国目前的现实而言，我们处于社会主义经济建设的转型期，民主建设是主流但各种社会问题也相对突出，新闻媒体此时作为各方利益的代表者就承担起意志表达、舆论监督的责任，那么在这个意义上，本着对权利的保护，新闻立法的重要性不言而喻。而事实上，正是由于现在新闻法的缺位，我国新闻工作者的权益根本得不到保障，义务性规范很多而权力性规范却明显较少。 “依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略在宪法修正案中确定了下来，新闻传播毫无疑问是法制建设的宣传工具，促进信息的流通。而新闻工作也需要法制系统的保障，通过立法保护新闻自由是法制建设的必要组成，也是其自身体系完善的必然要求。所以，在我国建设社会主义法治国家的大氛围中，一部《新闻法》也就成为新闻系统充分发挥其宣传、监督等作用的基础性工具了。 1.2 专门立法可以增强宪法的可操作性 在社会主义法治国家，“依法治国”、“有法可依”是最基本的原则，我们需要依靠法律去治理国家，新闻立法便也成为新闻业自身发展的需要。然而，纵观上述宪法条文，我们会发现“新闻自由作为宪法权利的虚化”这一现实，即我国宪法只是对公民新闻自由的权利进行了原则性的规定，对新闻自由的含义、保护的范围、标准等等都没有明确界定，使得在真正的司法实践中如何对案件进行认定都依靠法官的判断，太大的自由裁量会使其可操作性不强。所以仅仅依靠宪法几个条文笼统的规定，是无法达到对新闻自由的保护的，法律一级的规范性文件在现实生活中才具有一般意义。其次，按照我国一贯的司法实践，宪法并不能直接成为法官判案的依据，所以在一定程度上，有关新闻自由的诉讼案件面临着“有法不能依”的困境。这一现实迫切要求通过一般性法律文件的制定实现宪法司法化，从而将宪法中的规定落到实处。 1.3 形成独立体系以避免行政干预及恶意侵害 一个完整成熟的法律体系可以有条不紊的治理一个社会、国家，其存在就是为了平衡政府的权力，这也是我们建设社会主义法治国家所追求的目标。我国的实践却是行政干预成为新闻媒体运行的一大特色，甚至有些时候更像是党政机关的意识形态部门。行政管理代替法律管理，法律无法真正成为新闻关系的调整者。首先，新闻媒体的自主性减弱，对于一些与政府宣传、主张的主流观点相抵触的报道经常会遭到主管部门的禁止，从而不得不迫于压力而放弃或改变观点，新闻媒体的价值取向受到了政府宣传部门不容忽视的控制，没有了独立思考的条件，监督权作为其存在的基础也毫无意义了。我国的历史发展中，就曾多次出现统治者对新闻传媒任意性的管制，造成媒体沦为政府下达命令的工具。当然，这并不是否定政府对新闻报道的监管，对于失实、会产生不利影响的内容进行限制，引导与民众息息相关的资讯的全面如实的报道，反而是宣传部门的责任与义务。其次，一些新聞媒体附属于某些党政机关，它的产生就是作为其宣传工具而不是聚集言论的平台，因此也不可能正确行使其监督、批评的权利。另外，正如本文开头所提到的由于利益的驱使，对记者的采访、报道采取不正当的手段进行阻碍，并使记者们遭到身体侵害等。那么，一部《新闻法》的出现，即使不能避免此类情况的发生，至少在制度层面上有了保证，可以缓解类似的恶意侵害的进一步扩展。 1.4 利用法律对新闻活动进行规范 建立社会主义法治国家的根本目的就是利用系统的法律制度规范社会秩序，以保证其顺利运行，当然也就包括愈加繁荣的新闻市场。鉴于言论这一概念随意性与不易管理性，新闻言论相对于其他的社会产品较难确定判断其正误、优劣的标准，从而导致相关规范的缺失。加之处于现代化建设这样的大环境中，对个人利益的保护达到了有史以来的最高水平，对意志表达的宽松政策又使得自由权利的滥用，新闻市场时而发生虚假、诽谤新闻等不和谐因素，这就急切需要一部法律对利益受害方的维护。而专门性的新闻立法就有助于调整相互冲突的利益关系：“新闻传播活动同公民、法人个体权利的关系；新闻传播活动同国家和社会的公共权力的关系”，从而保证各方利益协调发展。 除此之外，有相当一部分新闻从业者并未担负起其所承担的社会责任，无可辩驳这是记者们道德方面的缺陷，却也更是从新闻业存在起便始终在发挥根本影响作用的道德因素。比如，2008年9月陕西霍宝干河煤矿发生矿难，矿方为瞒报该起事故向记者发放“封口费”，在社会上造成极为恶劣的影响，相关责任人也受到了处理。从法理上看，法律具有一定的威慑作用和强制功能，那么，除了新闻从业人员的自我约束外，通过法律的威慑力以及事后的强制惩罚净化混乱的新闻市场意义重大。 2 新闻立法的基本原则：保障与限制并重 新闻立法势在必行，但是我们应当坚持保障与限制并重的原则，这是法律价值的基本体现。除了利用制度的建设切实保障新闻自由，更应该将此项权利限制在法律允许的范围内，将对其的保护范围明确，制约其对个体自由的侵犯，这其实才是新闻立法工作具体操作中的重头戏。综合各国新闻立法的实际情况，均以此为原则。 2.1 以对新闻自由的保障为中心 新闻立法的提出就是基于我国目前对新闻媒体没有明确定位、无法切实保障其权利等现状，因此，毫无疑问这一过程就应当将重点放在如何对新闻自由进行保障从而确保这部单行立法的价值与意义。 首先，应当在法律、法规等规范性文件中明确公众，尤其是新闻工作者的相关权利，保证其表达的独立自主性。新闻从业者的采访权、报道权以及公众的知情权等概念都应当在具体条文中有所体现，使其权利的行使有法可依。在实践中，这也有利于新闻媒体在进行报道时，不用将更多精力放在担心其行为是否会轻易的被提起诉讼，从而无法自由的站在各自的立场上发表看法。 其次，除了积极的正面授权外，产生纠纷后的救济性规定也必不可少。相较于新闻媒体的监督对象，尤其是影响范围较广的社会事件，新闻媒体一般处于弱势地位，受制于一定的行政监管，其合法权益也经常遭到侵害。那么在这种情况下法律应当提供有关规定使新闻媒体能够寻求救济进行自我保护，避免因诉讼造成的负担而丧失了自由表达的权利。 最后，鉴于我国现在实行社会主义市场经济制度，新闻业作为其中的一个产业，也理应被划入这一范畴内，按照市场规律进行运作，以市场的选择为主，避免过多的行政干预以及意识控制。那么，不论是政府还是新闻业，都应当积极的营造一个能够使新闻媒体根据市场需求及价值选择而自主“发声”的环境。 2.2 对新闻自由的限制亦须得到重视 1.新闻侵权的出现 正如辩证法的观点：任何自由都不是绝对的。现在对新闻出版的审查逐渐放松，更多的是在事后进行惩罚，虽然保证了新闻工作者自由发言的权利，却也在一定程度上无法控制虚假、诽谤言论的产生；另外，信息传播高度发达的环境使得每个人获取资讯的途径并将其扩散更加容易，同样的就会或多或少牵扯到其他人的隐私。这就造成了现在越来越多的新闻侵权案件，并逐步成为目前新闻纠纷的主体。所谓的新闻侵权是指，通过新闻手段，对公民、法人和其他组织的名誉权、荣誉权、姓名权、名称权及其他合法权益造成不法侵害。出现频率最高也最引人注意的就是对公众人物肖像权、名誉权等的侵害。例如，某报曾整版刊登范冰冰与王学圻欲私奔的报道，被范冰冰以侵犯其名誉权告上法庭，要求停止侵害、赔礼道歉并赔偿，最后法庭以该报不确定报道的真实性的情况下便登载文章存在过错判定范冰冰胜诉。这一典型案例就证明了如果一味盲目的保护新闻工作者的报道自由而不加限制，势必会侵犯其他人的利益，而造成这一现象与新闻法的缺失不无关系。那么，我们在保护新闻工作者的合法权利的前提下所进行的新闻立法，应该同时致力于防止新闻侵权的出现。 2.如何对新闻自由进行限制 我们都清楚这样一个道理：自由不是随心所欲，而应当建立在不侵害他人利益的基础上，新闻自由亦是。所以新闻立法更应注意如何对其进行限制才能保证各利益方自由的实现。这是立法过程中的一大难点，也是我國迟迟没有出台《新闻法》的主要原因。 第一，在新闻法中确立“新闻自由限制原则”，首先在整体上明确限制的概念。我国已有的各部门相关规范监管性很强，且经常存在互相冲突的现象，那么在这一原则性规定的指导下，能够在一定程度上避免对类似案件裁判的不统一性。 第二，划分新闻自由与其他合法权利的范围以化解二者的冲突与矛盾，保证二者的平衡，具有至关重要的意义，也即界限是关键，其中国家利益、社会公共利益和私人利益都应当得到尊重。“法无明文禁止即自由”就是只要法律没有以明确的条文禁止某些行为，那么人们就被允许实行。因此，立法中列名一个确定的标准使人们能够预知其言论的后果，为人们明确一个合理的预期是重中之重，那么如何把握限制的程度，不至使该规定沦为“权力”对“权利”的控制，仍然需要不断探索。目前我国宪法对言论自由进行了以下基本限制：不得用言论进行反革命宣传、反革命煽动；不得用言论进行诬告、陷害其他公民的活动；不得用言论侮辱、诽谤、诋毁其他公民的人格尊严。这一规定使新闻从业人员在拥有更加开放的表达环境的情况下，同样也肩负起一定的社会责任。笔者认为，确定一个判定标准既有利于法官准确对案件进行审理，也可以避免因法官的自由裁量而使得类似案件无法获得公平、平等的裁判。美国最高法院的霍姆斯大法官在“申克案”的判决意见中有关判定标准的说法对言论自由的发展起到重要作用，他写道：“每起案件的关键，在于当事人的言词是否在特定情形下，有可能带来一种明显而即刻的危险，使得国会有权阻止实质危害的发生。这是一个关于限度和程度的问题。”我国不妨也以此为参考，以法条的形式确定一个限度。 第三，纵观历史进程及世界各国的实践，事前预防和事后追偿是对新闻自由限制的主要方式，目前，为避免言论表达因事前审查而受到限制，造成单一模式、同一角度的评论，事后追偿成为主流。我国一直以来对于新闻自由的限制就过于严格，事前审查在一定程度上阻碍了媒体记者们自由意识的表达，容易将思想限定在狭窄的轨道中，很多触及社会热点的言论也会被扼杀，不利于其监督功能的体现。与此同时，事后惩罚的方式也可以加强新闻媒体自己的责任意识，在具体工作中时时督促自己，防止随意性言论的出现，避免新闻侵权的发生。 3 我国新闻立法的步骤 基于对我国新闻立法现状的理解，一部单行法的出台在当下有一定难度，需要综合考虑各方面因素，并保证各种利益关系的平衡。我们应充分考虑我国的现实情况，逐步完善新闻法律体系，在条件成熟时自然而然的产生。我们知道即使是言论自由高度发达的美国，也经过了一个漫长、艰辛的斗争过程，因此我国也应该一步一步循序渐进的达到立法目的。 首先，毫无疑问应当加强新闻法学理论的研究，以取得相当丰富的学术成果为支撑新闻法产生的条件，继而通过宪法解释确定新闻自由、新闻保护的概念与原则作为单行立法的基础。这样，以根本法的具体条文为前提，继而通过实践逐步丰富这一原则的内涵，为条件成熟后制定专门的《新闻法》提供一个方向与依据。其次，我们知道目前我国最多的还是以发布针对某一方面的行政性法律文件为主，那么在宪法中明确了新闻保护原则的基础上应该继续推动相关法规的合理制定以完善新闻保护的法律体系，并同时注意适应现实情况的变化避免冲突而不是一味的仅仅表达制定者的意愿与研究成果。其中法规能够得到有效遵循更为重要，这亦是在立法的道路上需要不断探索的问题。以《政府信息公开条例》为例，这是民众与记者的知情权和采访权、报道权得以保证的有力条件。虽然自2008年5月1日起已经正式施行，但在具体操作过程中政府封锁掩饰某些信息或不及时公开，只会造成群众的胡乱猜测从而纠纷不断。这样即使法律制定了出来也毫无意义。除了国家从以上两方面努力，行业内统一规范的制定也应同时进行，因为对新闻权利的保护既不是单纯的法律问题，也不是新闻行业自己的事，只有双管齐下才能效果明显。在这一点上我国可以借鉴其他国家的成功做法。例如，一些西方国家虽然也没有专门的《新闻法》，但行业内部的规章制度对新闻从业人员的管制却极为严格，这就在一定程度上保证了新闻自查，避免了出现新闻市场混乱的局面。而与制定法律相对应、不能放松的一点就是新闻自律，也即“通过新闻从业人员出于良知、道义、社会责任以及对社会公共利益关注”，对于推动新闻事业的发展，这种内在性的动力甚至会产生更大、更基础的影响。而行业内部的规范制定与从业人员的自律要求，能够为最终法律的制定创造有利的环境，也可以提供经验教训。 当上述过程发展的较为完善的时候新闻单行立法自然就水到渠成，因为无论是理论、实践或是现实需要都有所依据。当然，《新闻法》的出台也不应过晚，否则会在相当长的一段时间内因没有法律对侵害新闻自由的案件进行调整而产生严重的后果。 4 结语 近几十年，我國的新闻传媒业发展迅速，不仅形成了丰富多元的庞大体系，而且越来越发挥其舆论监督的社会作用。但是，新闻界、政府机关及大众并未对其具备较为成熟的认识，因此一系列问题接踵而来，新闻从业者的权利也无法得到保障。 新闻自由作为言论自由的延伸，是基础性的宪法权利，是衡量社会民主与否的标准，世界各国法律及国际公约均对其有所规定。新闻立法是中国走向法治国家的必由之路，由于历史及现实原因造成《新闻法》的滞后性，然而，我们可以清楚的看到，不管是来自于我国的新闻行业还是国际上的外部压力，新闻立法的必要性与紧迫性都更为突出。《新闻法》存在的意义不仅在于对新闻自由的保护，还要将其范围控制在法律最低要求的限度之上，避免对其他权利的侵害，这也正是我国进行立法的难点所在。因此，借着我国现在以建设社会主义法治国家为重点的东风，在新闻事业繁荣发展的前提下，我国已具备了在合适的时机出台一部《新闻法》的土壤。依靠一整套的法律体系管理新闻行业不仅可行，更是众望所归。 参考文献 [1]杨龙，刘必华.新闻自由权在新闻立法中的地位及其保障[J].西南政法大学学报，2007（5）：109-114. [2]黄婧.新闻自由的限制与实现[J].法制与社会，2011（9）：268，273. [3][美]安东尼·刘易斯.批评官员的尺度[M]，何帆译，北京大学出版社，2011：87. |
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