| 标题 | 整合民生档案资源体系 深化利用服务模式探析 |
| 范文 | 肖雅芸 摘 要：系統阐述了民生档案资源体系的种类、构成建设的实践现状，在国内外研究综述的基础上，从民生档案资源体系实践现状、资源体系的整合与共享、深化利用服务模式与新思路等维度探索了深化民生档案利用服务模式的建设。 关键词：民生档案；整合资源；利用服务 1 问题的提出 1980年，国际档案理事会在英国举行了第九届国际档案大会。大会以“档案利用”为中心议题，从理论上全面总结了档案利用的类型，并阐述了每一种利用类型的含义和特点。这些阐述为外国档案利用理论的主要内容。2007年12月29日，国家档案局印发了《关于加强民生档案工作的意见》。2008年7月30日，国家档案局局长杨冬权在第16届国际档案大会上演讲，标题为“服务民生：中国档案服务方向的新选择”，他提出了让全世界知晓的“民生档案”概念。这一概念的提出，不仅仅是对档案工作的革新，更是对档案工作理念的变革。2014年5月5日，《中国档案报》刊登了中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，这是1994年以来两办印发的第一个档案工作的文件。在党的十九大“关注民生、改善民生、保障民生”的新形势下，笔者就民生档案如何融入国家档案信息资源体系，自觉服务民生，民生档案的资源整合，深化利用服务模式，在理论与实践上作了浅显的探索与思考。 2 民生档案资源体系实践现状综述 2014年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称“两办”意见）中提到：建立健全覆盖人民群众的档案资源体系，其中第八点：重视做好民生档案工作。县级以上各级档案行政管理部门要研究制定民生档案归档范围、管理办法，监督指导民生档案的收集归档。各单位档案机构要把与人民群众切身利益密切相关的各类文件材料收集归档，并按有关规定管理、提供利用和移交。各级国家档案馆要积极接收各类民生档案，把民生档案纳入国家档案资源体系。 民生档案是包括各类与民生有关的专门档案，是机关、社会组织和个人在活动中直接形成的，交由档案馆（室）保存的，对民生工作有价值的档案。 2.1 民生档案的特点 2.1.1 民生档案的范围广、种类多 民生档案与人民生活息息相关，它涉及的人员和单位相当广泛。首先，所有公民都是民生档案服务的主体；其次，民生档案涉及各个领域，大量工作单位海外人员。从医疗、教育道保险，婚姻等等，这些部门都会产生大量民生档案。因此产生了民生档案种类多样性的特点。不仅如此，每一种民生档案也包含了大量不同种类的文件。 2.1.2 民生档案具有动态性 民生档案形成以后并不是一成不变的，而是处于动态变化之中的，这就是民生档案的动态性。由于工作需要，部分民生档案需要增加新记录、新材料，以保证档案的齐全完整。比如，由于个人的工作经历、工资标准、退休事项等不断变化，根据相应认识政策要求，其人事档案中也要增加相应记录和材料。 2.1.3 民生档案有较强的隐私性 民生档案的内容往往大量涉及道公民的个人信息，具有较强的隐私性。例如，医疗档案中记录公民个人病史，涉及道个人身体隐私和心理隐私，一旦公开会给当事人带来一种心理伤害。 2.1.4 民生档案具有以人为本的人本性 民生档案的人本性是指，民生档案的形成和管理都是以人霍沪魏基本对象来处理的，个体的公民是民生档案最基本的形成单位，也是民生档案的维护对象。不如，社会救助档案就是保证公民基本生活，由各级民政机构在开展社会救助工作中形成的，以每户居民为单位独立管理的一类档案。它的形成和管理都体现了民生档案的人本性。以人为本，记录一生，服务一生。 2.1.5 民生档案的利用率高、效应性强 民生档案密切关系道公民个人的权益，是民生工作中不可缺少的一部分。保障民生优势每个公民每天要面对的问题，也需要维护自己权益时民生档案就是最有利的武器。因此，民生档案在众多档案之中利用率相当高。高利用率的特点也说明了民生档案的现实效应性特点。 2.1.6 民生档案具有强大的生命力 档案工作的宗旨是利用，档案工作的生命力在于服务。民生档案与人民生活息息相关，魏解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题而存在。也是档案工作的人点、亮点和生命力所在，责任重大，任重道远。 2.2 民生档案的资源体系结构 2.2.1 公共档案机构的民生档案资源 这里的公共档案机构主要是指各级各类政府档案馆、中央级国家档案馆以及各类团体组织、事业单位对外开放的综合档案馆。 2.2.2 内部档案机构的民生档案资源 主要是指事业机关和团体组织的内部档案机构，如银行、学校、医院、企业、事业单位等个只能够机构和团体的内部档案，包括认识、住房、工资、福利、保险等等方面。这些资源既为公民个人所用，也为企业、单位、机构等本身所用。 2.2.3 乡村、街道的民生档案资源 乡村、街道的民生档案主要由政府主导，收藏对象以反映民生状况为主并以公民魏首要利用对象，大致包括农民档案、农民工档案、居民医疗档案等等。这类档案是在国家“三农”问题、民生问题的关注度日益加大的背景下才组建凸显出其重要性。 2017年11月23日，《村级档案管理办法》以国家档案局、民政部、农业部委联合规章的形式出台（国家档案局第12号令），2018年1月1日开始实施。《办法》的出台对于做好村级档案工作，维护档案的齐全、完整、真实、有效，确保农村基层工作质量，巩固农村改革发展成果起到了重要的保证作用；对于拥护现有农村经营体制、保障农民合法权益、推动农业产业现代化、强化农村基层社会管理具有重要意义。这是我国“三农”档案工作的新成果，为加强农村基层民主提供了强大的档案支撑。 2.2.4 家庭的民生檔案资源 是以家庭和个人自身的民生档案为主，主要反映公民个人的工作、生活、兴趣爱好等，具有较强的隐私性。在家庭档案建设中，相关部门应加强宣传引导，以提高家庭出院建党的积极性与自觉性。 2.3 纳入民生档案资源体系的民生档案种类 上海市档案局为了贯彻落实国家档案局《关于加强民生档案工作的意见》，实现“两个转变”，建立“两个体系”的有关要求，制订了《上海市民生档案建党指导目录》（以下简称《目录》），通过这种方法界定了民生档案范围、确保民生档案的归档、管理和利用，以规范民生档案利用。该目录详细列出了64种民生档案及其形成单位、保管单位、专业主管部门和主要文件材料。在国家档案局印发的《关于加强民生档案工作的意见》中并没有明确指出民生档案包括哪些具体档案。以上列举的闵行区民生档案索引表也只是全国民生档案工作成果中的九牛一毛，只具有地方代表性。结合各地目前民生档案资源研究成果，笔者将纳入民生档案资源体系的民生档案种类归纳为以下几种： 2.3.1 教育管理类民生档案 此类民生档案主要包括各地各类教育机构的档案和各地区的教育规划档案，其中特殊教育机构的档案、贫困地区和民族地区教育档案、助学档案、外来务工人员子女教育档案等具有对弱势群体帮扶作用的档案应当受到特别关注。 2.3.2 劳动就业与培训类民生档案 这类民生档案主要包括学生分配就业档案、大中专毕业生档案、农村劳动力档案、城镇失业和下岗人员档案、家庭就业情况调查档案、各类就业培训档案等。 2.3.3 收入分配类民生档案 这类民生档案主要包括个体劳动者的收入档案、各机关、企事业单位和组织的工资、奖金、津贴、补贴档案、政府的财政计划、规划中有关分配的档案、低收入者档案等。其中，个人工资挑战、认定、津贴类档案由于直接关系道居民深入，近年来查阅频率较高。 2.3.4 医疗卫生类民生档案 这一类档案主要包括公民健康档案、医保档案、病历档案、新农村合作医疗档案、城镇困难人员医疗档案、老年人常见病研究档案、妇幼保健档案、育龄妇女档案等。 2.3.5 养老救助类民生档案 这类民生档案主要有老龄日常档案、高龄审批档案、专项救助档案、临时救助档案、残疾人审批档案、残疾人康复救助档案。 2.3.6 房屋居住类民生档案 这类民生档案主要包括保障性住房档案、拆迁工程档案、房改拆迁售房档案、经营售房档案、挤占腾退档案、房屋权属档案、产权抵押档案、宅基地档案、私房管理档案、土地登记档案、房屋鉴定档案等。 2.3.7 农业类民生档案 此类档案主要有土地征用档案、土地承包档案、农路村道修理档案、林权档案等。 2.3.8 城市发展与环保类民生档案 这类档案主要包括城市规划档案、基本设施档案、环境检测档案等。 2.3.9 社会管理类民生档案 此类民生档案主要包括户籍档案、独生子女管理档案、流动人口档案、刑事侦查档案、民事调解档案、矫正帮教人员档案、婚姻档案、身份认定档案、信访档案等等。 以上列举的民生档案种类或许不能涵盖所有民生档案，但也是民生档案资源建设和民生档案工作开展中占比较大比例的内容，也是关注民生、改善民生的重点建设对象。 3 民生档案资源的信息整合与共享 根据“两办”意见精神：建立健全方便人民群众的档案利用体系，其中提到：促进资源共享。各级党委和政府要以实现档案信息资源社会共享为目标，统筹协调，充分利用已有的信息传输网络和平台，积极推进城乡档案信息资源共享，支持档案馆（室）把可公开的各类档案、信息上传网络，开展远程利用。国家档案行政管理部门要搭建全国开放档案平台，并与政府公开信息系统对接，实现资源共享，逐步把各级国家综合档案馆已开放的档案以及各级政府的公开信息上传到平台上，真正建立起方便人民群众的档案利用体系，使档案公共服务惠及广大人民群众。要建立健全档案信息公开发布保密审查制度，严格档案信息公开保密审查，确保公开的档案信息不涉及国家秘密和个人隐私。 档案馆馆藏档案日益丰富，馆藏结构日趋合理，馆藏逐渐亲民化，已极大地改善了国家与人民群众的关系。可以说，只有通过不断优化馆藏档案结构和非馆藏民生档案专题数据库，有效整合所有涉及民生的档案信息资源，以及不断优化利用环境（包括服务设施、制度保障和基础工作），有效扩大老百姓查档的范围，简化老百姓查档手续，才能在实现最广大人民群众的共享目标中获得自身又好又快发展。 3.1 整合馆藏民生档案资源，建立馆藏民生档案信息专题数据库 档案资源整合是的重要基础之一就是构建字段设计合理、覆盖内容全面、查全、查准率高、方便实用的档案数据库。由于民生档案信息其形成主体多元、来源分散、种类和形式多样，因此，整合共享性档案信息资源的前提必须建立专题档案数据库，为资源整合奠定坚实的基础。 3.2 整合区县、乡镇、村三级档案信息资源，建立覆盖全区域内农业、农村和农民的档案资源体系 积极整合档案资源，把农村政治、经济、文化、社会建设中形成的档案资料收集齐全。要特别注意做好农村基础设施建设、发展现代农业、建立农业主导产业、村庄规划、人居环境治理、农村社会保障、合作医疗、国家支农补贴等方面形成的档案材料的收集管理工作。 3.3 整合区域内涉民单位档案信息资源，建立区域性民生档案资源体系 以区综合档案馆为“航母”来承载区域地区全部档案资源，积极调整区级民生档案资源的布局与结构，将各类民生档案资源全部整合进区综合档案馆，做大做强区综合档案馆，使其成为既是档案实体中心，又是档案信息中心与政务信息中心，以区级档案馆为主，采取各种先进手段，利用各种媒体和网络，实现资源共享。 從一定意义上说，档案信息资源整合是为了更好地实现档案信息资源共享，档案信息资源共享则是档案信息资源的基本出发点和根本归宿。 4 深化民生档案利用服务模式和新思路 根据“两办”意见精神：建立健全方便人民群众的档案利用体系，其中提到：强化服务功能。在服务对象上，既为有关部门和单位服务，又为广大人民群众服务；既为城市发展和市民服务，又为新农村建设和农民服务。在服务内容上，既做好帮助有关单位建立和管理档案的服务，又做好为社会各方面提供档案利用及政府公开信息、其他信息的服务，特别要积极把涉及民生的各类档案、信息及时整理、鉴定出来，优先提供利用，更好为维护人民群众合法权益提供支持。 4.1 民生档案用户类别 档案利用服务，是指档案人员按照利用者的要求以其所藏档案提供的各种利用服务。是保存档案的根本目的。美国档案学者谢伦伯格指出，把有价值的文件保存下来，就是为了满足官方和学者的需要。档案利用服务是以档案人员为主题，一档案为客体的服务活动。为人民的生活提供便利，提高社会文化水平。利用服务的主要形式有：借阅服务、信息服务、复制服务、展览服务、网络服务。 档案利用服务的对象也可以称作档案用户，档案用户一般包括以下几个类别： 一是研究型服务对象。主要包括专家、学者，编史修志机构的工作人员，以及从事有关专题研究的大学生等。利用需求具有全面性和系统性的特点。他们要求档案馆提供完整、系统、齐全的档案资料。 二是事务型服务对象。事务性服务对象分为两类：一类是公共机构型的服务对象。它们对查准率的要求很高，另外要求档案馆能及时提供利用服务。另一类是私立机构型服务对象，主要是一些企业部门，它们对档案的需求主要体现在系统性和具体性方面。 三是大众型服务对象。这种用户虽然暂时还不是档案馆的主要服务对象，单其数量在逐渐增长。他们的利用需求所涉及的档案内容范围较窄，主要是与维护公民的合法权益相关的那些档案信息；其利用需求具有偶发性，他们并不经常光顾档案馆，他们往往不能准确地表达自己的利用需求，无法有效地实施检索，需要档案人员提供相应的指导与帮助。 关注民生、保障民生、服务民生，离不开档案利用服务工作。要深入分析民众档案需求的变化，客观把握民众的当前需求和潜在需求，不断拓展面向民众的档案服务领域，不断提高公共档案馆的档案利用率和社会关注度。 4.2 公共档案馆深化民生档案利用服务建设的路径 4.2.1 创新利用服务机制 公共档案馆的利用服务必须注重利用服务机制的创新。 其一，建立档案依法开放与当事人申请提供利用结合的互补机制。有必要在加大馆藏档案鉴定开放力度的同时，积极探索推行馆藏未开放档案依当事人申请提供利用的新机制。 其二，建立档案利用服务馆际、馆社、馆校合作的共赢机制。公共档案馆的利用服务机制创新，还包括建立完善多方合作共赢机制。实践表明，只有实行多方有效合作，才能实现国家档案局提出的“逐级实现区域内档案部门的信息共享并共同向社会提供远程服务，最大限度地为人民群众利用档案提供方便”的目标。 4.2.2 搭建利用服务平台 公共档案馆为实施“以人为本”和 “服务先行”战略，满足公众利用档案的多种需求，推出人性化服务项目，有必要搭建各种方便人民群众的档案利用服务平台。包括：树立“用户之上”的档案查阅窗口、创办面向社会大众的档案信息网站、搭建“社会教育基地”平台，满足公众文化休闲场所的需要。 4.2.3 深化民生档案远程利用服务 推行“就近查阅、就地出证、馆际联网、全市（省）通办”。在遵循档案信息资源共建共享的系列标准基础上，公共档案馆可通过建设民生档案目录中心、档案信息网站、开展馆际档案目录、文献以及文献复制件的交换、联合选题编研等合作。 自2012年以来，上海市档案局牵头组织各区档案局（馆）围绕市民群众档案利用需求，利用信息化手段，将部分与市民切身利益密切相关、利用率较高的民生档案查询、出证服务下沉到社区实物受理服务中心集中受理，在全国省级范围内率先开展了民生档案“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”远程服务。到目前为止，已有10种民生档案基本实现全市通办，通办点覆盖全市所有社区事务受理服务中心和是、区两级综合档案馆利用窗口，为12万人次的市民提供服务，其中去年一年就超过6万人次。多措施并举，全力做好“全市通办”工作，“让信息多跑路、让市民少奔波”。 4.3 新时代推进民生档案工作发展的新思路 4.3.1 扩大民生档案的内涵及辐射范围 民生档案是国家民生工作的衍生物，它的内涵、特征会随着国家民生工作重点一方向的转移而发生变化。党的十九大报告指出：“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新发展。”将“幼”“弱”两个群体纳入保障和改善民生的范畴，从而更精准、全面地补齐了民生“短板”，丰富了民生的内涵。国家档案局在2011年10月和11月先后两批《国家基本专业档案目录》，将“城乡居民最低生活保障档案”“城乡居民健康档案”等14种与人民群众基本需求相关的专业档案纳入民生档案范畴。 4.3.2 增强民生档案资源平台的整合能力 民生档案工作成败的关键在于民生档案资源整合质量的高低。民生档案资源整合工作可以纳入国家信息惠民工程体系当中。2014年1月，国家发改委、财政部等十二部委联合发布了《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》，要求推动各民生服务领域的跨层次、跨部门信息共享和业务协同，基础信息集中采集、多方利用，切实推进资源整合。民生档案资源体系应当纳入国家大数据发展战略当中。大数据既是推动经济社会发展的重要力量，也是解决民生问题的重要支撑。 4.3.3 三是提升民生檔案服务能力 民生档案资源整合的最终目的是为人民群众提供方便的民生服务。信息传播媒介的快速发展催生了民生档案信息服务方式的多元化发展。 据了解，上海、江苏、浙江、安徽三省一市档案局将实现异地查档，今后在长三角区域范围内任何一家国家综合档案馆，都可以跨地域、跨馆际查阅利用与自身利益密切相关的馆藏民生档案。三省一市目前已建立了工作协调小组，细化工作节点。上海市档案局与浙江省档案局已先行启动实施，在统一的信息化工作平台尚未建立的情况下，采用传统传递手段开展上海与浙江之间民生档案跨馆查阅服务。江苏、安徽两省也将适时推进。上海市档案局相关负责人表示，三省一市“异地查询、便民服务”工作合作将开启长三角区域档案工作协同发展新格局，游离于进一步发挥各省市自身档案工作优势特色，提高档案工作服务质量；有利于进一步打破省市地档案馆信息资源利用界限，建设便民共建、资源共享的档案资源体系，发挥国家档案资源的总体效应。 5 结语 民生档案内涵与辐射范围的扩大，是中国特色社会主义新时代民生工作深化发展的要求，民生档案资源的深度整合有助于国家档案资源体系与国家电子政务系统的融合发展，民生档案服务能力的提升则将重塑档案行业的社会形象。尽管当前的民生档案工作还存在不少问题，但我们不难发现，各地档案部门均在利用各种机遇与资源，积极探索民生档案工作的新模式，努力挖掘民生档案建设的新领域，不断开创民生档案服务的新方式，从而使民生档案事业不断呈现新气象。 参考文献 [1]刘耿生，李珍，李用贞.《档案开发与利用教程》（第二版）.中国人民大学出版社，2010年版； [2]黄霄羽.《外国档案管理学》.中国人民大学出版社，2008年版； [3]陈清，罗文军等.《“互联网+”背景下公证档案价值利用的档案》.《中国档案》，2018（3）P40-41； [4]周林兴.《公共档案馆管理研究》.世界图书出版社，2012版； [5]肖妍.《<村级档案管理办法>解读》.《中国档案》，2018（2）P26； [6]杨冬权.《在全国档案局馆长会议上的讲话》（2013年12月27日）.《中国档案报》，2014.1.6； [7]张国华.《“最多跑一次”提升档案公共服务新高度》.《中国档案》，2018（2）P28-29； [8]丁红勇.《民生档案馆跨省联动实现新跨越》.《上海档案》，2018（1）P14-15； [9]袁晓川.《把握新时代 开启民生档案工作新思路》.《上海档案》，2018（2）P7-10； [10]张卫东，孙振嘉.《馆际合作视阈下我国档案文化资源整合路径研究》.《档案学研究》，2017（4）P63-67。 [11]孙兆伟.《档案信息资源整合策略初探》.上海档案信息网，2009-04-03； [12]张晶晶.《民有所呼，我有所应——上海民生档案工作远程服务创新纪实》.上海档案信息网，2015-04-01； [13]戴志强.《公共档案馆深化利用服务建设的思考》.上海档案信息网，2014-01-17。 |
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