| 标题 | 基于公共获取的政府信息著作权立法问题探析 |
| 范文 | 邵风云 关键词：政府信息；著作权；立法 摘 要：政府信息具有让渡著作权财产权利、有偿化提供受到限制、无障碍性使用著作权等特性。我国对政府信息著作权的立法存在相关规定不明、垄断政府信息、收费政策不完善、市场开发机制不健全等问题，今后的立法应明确界定享有著作权的政府信息范围、制定详尽的政府信息公开收费准则、建立合理的政府信息著作权再利用模式、健全与政府信息著作权相关的法律法规。 中图分类号： G350 文献标识码：A 文章编号：1003-1588（2014）03-0092-03 “权利”的范畴包括公民权利、政治权利、社会权利三个方面，这些权利的实现都与“信息权利”密不可分[1]。在现代文明社会中，加强对政府履行法定义务过程中生产、接收和使用的各种数据、记录等信息的供给是政府理应提供的一项重要的公共服务，这既是由政府的经济职能所决定的，也是政府信息的公共产品属性所决定的[2]。与政府信息提供关联最大的是经济学上所谓的“公益性”（public good），即这些信息不仅使用不尽，而且不可排外[3]。这种特性要求采用不同于私有信息供给的著作权管理制度对政府信息提供予以规范，而不同的理解和做法派生出不同的政策体系，产生出不同的政府信息服务与开发利用效果。 1 公共获取视角下政府信息的著作权特性 1.1 让渡著作权财产权利 政府信息主体上的政府属性与对象上的公益性，使其著作权中的财产权利的归属具有特殊性。比如，基于美国《宪法》中“公共信息属于公民财产”的规定，“公共信息为全民所有”成为美国政府信息著作权的立法导向。早在1895年，美国就在《印刷法》中规定，联邦政府作品不是著作权客体，1909年、1976年美国修订后的《著作权法》都明确“美国政府工作成果”不享有著作权。1976年，美国众议院在关于美国《著作权法》的一份报告中指出，之所以把政府作品排除在著作权力及的范畴之外，就是为了将其置于公有领域，便于公众的接近与获取。但是，美国联邦政府对于政府信息著作权规定的法律效力并不自然延伸到地方层面，地方可以通过立法使政府享有政府信息的著作权。在欧洲，绝大多数欧盟成员国按照《公共部门信息绿皮书》第一百零六条的规定，排除了立法、行政或者是法律性质的正式文本以及其正式译文的著作权。然而，英国却是个例外。按照英国法律的规定，大多数政府信息受到著作权法保护。但是，由于政府信息的公益性、外在经济性和自然垄断性和市场失灵的特点，使得英国对政府信息的著作权保护制度降低了公共获取的可能性，所以许多人要求废除政府著作权，改革著作权政策，挖掘政府信息的公共价值。 1.2 有偿化提供受到限制 政府信息是政府为了管理的便利而收集或整理的社会公益性资源，是公民或民众为了公共需要而与政府达成协议，无偿让渡给政府的信息资源，其本质是服务于社会大众的。这些信息资源基本上是一次原始信息，其中也不乏政府独自开发的某些信息资源，但这仍然或基本上是在社会公益性资源基础上开发的，政府不能作为商业性利用的工具，服务收费受到制约[4]。按照美国《信息自由法》的规定，虽然允许政府对响应请求收取一定的费用，但只能补偿信息处理成本，对于新闻媒体、教育或非商业性科研机构，费用只能限于复制成本，其他目的使用仅支付搜索与复制费用。按照美国《公共信息准则》的规定，政府在提供信息中不能随意收费。美国《文书削减法》也规定，政府部门的收费不能超过传播信息的成本。在许多国家，还采取开放存取政策，允许公众免费使用由政府资助产生的科技信息。需要指出的是，免费或者低收费一般只适用于原始政府信息的服务，而不适用于政府信息的增值性开发利用。对于政府信息的增值性开发利用，可以按照市场机制来规定收费的原则、标准与办法。 1.3 无障碍性使用著作权 政府信息具有高度的自然垄断性。为了保障政府信息的有效供给，许多国家都制定了反政府信息垄断政策。比如，美国《公共信息准则》规定：公众有权获得政府信息；政府应确保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存环境；政府应确保公共信息的传播、再生产和再分配；无论信息利用者居住在何地及在何地工作，政府都应保证他们通过全国信息网络和像出借政府出版物的图书馆那样的程序获取公共信息。美国《文书削减法》规定，禁止政府部门建立排外的、严格限制的或其他妨碍公众及时和公平地获取信息的制度安排；禁止政府部门限制或管理公众利用、转售或再传播公共信息[5]。在英国，由于存在关于政府享有政府信息著作权的诸多规定，所以政府垄断著作权的问题比较严重。于是在舆论的呼吁下，英国政府在《皇家著作权的未来管理》等报告中，规定了一系列应放弃著作权的政府信息类型，有限度地消除政府信息垄断。2006年，英国公共部门政府信息办公室在调查研究的基础上发布了《信息小组的权力报告》《信息权力：一份独立调查》等报告，极大地促进了政府信息的无障碍公共获取。 2 我国对政府信息著作权立法存在的缺陷 2.1 相关问题规定不明 政府信息著作权立法应对政府信息的主体、客体、权利归属、行使和限制、法律救济等进行完善的规定，这样可以提高法律的执行力与可操作性，减小法律的不确定性。但是，我国《著作权法》及其配套制度对许多问题的规定或者阙如，或者模糊不清，使公众往往在利用政府信息时没有可资凭助的依据。比如，《著作权法》第五条规定，著作权的效力不及于法律法规，国家机关的决议、决定、命令，以及具有立法、行政、司法性质的文件和官方译文等。但是，并没有规定在此范围之外的政府信息类型是否享有著作权。虽然，《政府信息公开条例》第九条、第十一条至第十二条都明确规定了政府公开信息的范围，但是并不意味着这些类型的政府信息不享有著作权，只是以政府信息公开的形式限制了著作权。由于《著作权法》及其配套制度没有对《著作权法》第五条之外的政府信息的可著作权保护问题明确规定，公众在利用政府信息时就可能会受到著作权问题的困扰。这种立法状况，不仅使公众在获取和利用政府信息时心有余悸，担心造成侵权。另一方面，由于《政府信息公开条例》在立法层次上低于《著作权法》，而相关法律也未规定立法冲突时的处理办法，这就给政府部门垄断政府信息的著作权，并以著作权保护为由拒绝向公众公开政府信息提供了理由。实际情况也是如此。比如，2010年2月有学者对我国中央政府直属单位的87家官方网站作了调查，其中72家首页标明“版权所有”，或者“All Right Reserved”等字样[6]。 2.2 存在垄断信息问题 在《政府信息公开条例》的指导下，我国政府部门出台了相应的政策，推动了政府信息公开。比如，《气象资料共享管理办法》第七条规定，气象部门应免费向从事气象工作的机构、事业单位开展的公益服务、非营利性科研和教育机构从事的非商业性活动提供所需的气象资料。《地震科学数据共享管理办法》第七条规定，鼓励社会各界积极参与地震科学数据共享工作。但是，也存在着对利用政府信息设置壁垒，垄断政府信息的问题。比如，《测绘科学数据共享实施办法》第二十三条规定，各级测绘行政主管部门确定的测绘成果保管单位负责提供测绘科学数据共享服务，其他单位和个人不得从事或变相从事测绘科学数据共享服务工作。《气象资料共享管理办法》第十四条规定，用户不得直接将其从各级气象主管机构获得的气象资料，用作向外分发或供外部使用的数据库、产品或服务的一部分，也不得间接用作生成它们的基础。类似的规定还见于《水文资源资料共享管理办法实施细则》《农业科学数据共享管理办法》等部门规章。此外，公众利用我国政府信息往往程序繁琐，颇费周折，效率较低。 2.3 收费政策尚不完善 政府信息公共获取需要付出成本。其一，显性成本。包括：信息收集成本、信息处理和加工成本、信息传递成本、信息存储成本、提供信息服务的成本等。其二，隐性成本。包括：行政诉讼成本和政治成本[7]。所以，政府信息服务收费具有合理性，但是属于准公共服务的政府信息提供的收费政策具有特殊性，需要形成完整的体系架构。比如，英国政府信息利用的收费政策就包括：《费用和收费指南》《信息收费：时间和方式》《拓展市场销售：公共机构政策文件》《贸易基金的建立和运作指南》等。按照美国《信息自由法》的规定，政府信息公开以边际成本为标准收费，只能收取成本，其中商业用途的申请收费包括查找费、复制费、评审费，教育或非营利的、出于学术研究的请求、媒体请求只收取复制费，上述主体和目的范围之外的请求收取查找费和复制费。为了贯彻《信息自由法》确立的收费精神，美国《公共信息准则》《文书削减法》等法律法规还制定了详细的收费办法和标准。我国政府信息公开的收费制度存在的主要问题包括：政府信息机构的开发能力不能完全适应“用者付费”的要求；定价缺乏科学合理依据，收费政策不统一，收费标准差异较大；收费缺乏必要的法律法规监督[8]。 2.4 市场机制有待健全 公共部门远离市场机制，使我们很难评估公共行政运作的效率和价值，如果某个政府机构生产的产品不能在开放市场上自由地出售，那么，便难以确定其价值[9]。政府信息资源是一种非常特殊的经济资源，具有公共商品的巨大价值和广阔的市场开发前景，尤其是二次利用和深加工蕴涵了巨大的经济效益，所以市场配置政府信息具有必要性和合理性[10]。据统计，仅欧盟政府部门掌握的信息价值就大概是欧盟整个GDP的0.25%左右。就政府信息资源的市场化开发，在国际上已经形成了以英国为代表的“公私竞争模式”和以美国为代表的“公私分明模式”。早在2004年，中共中央、国务院在《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号）中，就专门对政府信息资源的市场开发提出了原则性导向。但是，迄今为止我国政府信息的开发利用仍然缺乏市场化的竞争机制，虽然在交通信息、人口信息等方面有所尝试，然而涉及的政府信息范围过窄，相关政策也不健全，造成除政府之外的主体难以介入。 3 完善我国政府信息著作权立法的建议 3.1 清晰划定享有著作权的政府信息范围 由于《著作权法》第五条只是将有限的政府信息类型排除在了著作权法力及的范畴之外，所以可以认为，在我国大部分政府信息类型都是受到著作权保护的。但是，这种认识只是理论上的推定，并无相应的法律依据，从而给政府信息获取和开发利用实践造成了障碍。解决此问题，可以采取美国的做法，即由法律明确规定“放弃政府信息著作权”，或者“有限放弃政府信息著作权”。也可以采取英国的做法，一方面明确政府信息享有著作权，另一方面又通过立法对政府信息著作权进行限制，强制政府放弃部分政府信息的著作权。结合我国实际，政府信息著作权立法既要满足公共的信息需求，又要解决政府信息公开的成本投入问题，所以可以在规定部分满足大众需求的政府信息不享有著作权的基础上，规定另外的针对个性化信息需求的、具有增值利用价值的政府信息享有著作权，并分门别类地制定著作权保护政策。 3.2 制定详尽的政府信息公开的收费准则 美国对非商性的政府信息利用只按边际成本收费，而对于以赢利为目的信息利用，则通过税收来获取收益。在英国主要是通过较高的许可费用，并建立了“贸易基金部门”，按照与财政部的协议，向市场（包括其他政府机构）提供服务并收费，以减少对国家拨款的依赖[11]。但是，英国政府采取完全回收成本政策的合理性受到公众的广泛质疑。在此背景下，英国相关部门正在研究按边际成本收取政府信息公开费用的可行性。比较而言，美国政府信息公共获取的收费政策对我国的适用性较强，一方面可以防止收费过高对公众获取政府信息的限制，另一方面又对增值性的商业化利用收费，符合“谁消费，谁付费”的效率原则。 3.3 采取合理的政府信息著作权利用模式 纵观国际社会的政府信息再利用模式主要有四种：从政府信息的产生至产品或服务的提供，整个价值链都由政府部门自身完成；政府部门与私营部门形成伙伴关系，针对政府信息进行商业化开发，为公众提供新的产品或服务；政府部门与私营部门形成竞争关系，对政府信息进行商业化开发；完全由私营部门进行政府信息的增值开发，即由私营部门取得政府信息后，对该信息进行包装或增值，为消费者提供新的产品或服务。其中第三种、第四种模式分别以英国和美国为代表[11]。把第三种、第四种模式结合起来，分别适用于不同类型的政府信息更符合我国国情。另外，对政府信息的再利用还可以采取更加多样化的模式，比如：政府许可，私营机构、科研机构投资开发；政府提供资金，私营机构、科研机构竞标开发；政府提供项目资金，委托合作开发；政府自主开发等。在政府信息再利用中，要注重通过立法和政策保障形成有序的市场竞争机制。 3.4 要完善与政府信息著作权相关的法规 政府信息的管理和利用并非只受到著作权法律规范的调制，而是与其他多项法律法规的实季有内在的联系性。比如，就政府信息利用和保密的关系来讲，英国法律就设置了“通关检验原则”，以判断某种享有著作权的政府信息是否能被公众利用，而且规定了若干种绝对免予公开的政府信息和根据具体情况决定是否公开的信息。除此之外，《档案法》《国家安全法》《隐私权法》等都同政府信息著作权保护有关，应理顺这些法律与《著作权法》的关系，避免在政府信息著作权问题上的冲突，防止法律抵触可能产生的歧义和法律责任的不确定性。在我国目前的立法状况下，应尽快提高政府信息公开立法的层次，将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》，并与《著作权法》在政府信息著作权的规定上达成一致和协调。 参考文献： [1] 范并思.信息获取权利：政府信息公开的法理基础[J].图书情报工作，2008（6）：36-38. [2] 王勇.也论政府信息公开制度[J].法学评论，2011（6）：15-21. [3] 王正兴，刘闯.政府信息资源共享两种模式及其效益比较[J].中国基础科学，2005（5）：36-42. [4] 蔡祖国.电子政务信息资源的知识产权属性及其“特殊”保护[J].湖北社会科学，2010（5）：47-49. [5] 冉从敬.美国公共部门信息再利用的制度体系研究[J].图书与情报，2010（4）：69-74. [6] 张衡.政府信息著作权授权的新途径[J].图书情报工作，2011（11）：120-124. [7] 简海燕.从比较角度看我国《政府信息公开条例》收费制度[J].湖湘论坛，2007（5）：77-78. [8] 范丽莉.用者付费制度在政府信息服务中的应用[J].情报资料工作，2010（4）：63-66. [9] 夏义堃.公共信息资源市场化开发利用的内涵、渠道及制约因素分析[J].情报理论与实践，2008（3）：326-329. [10] 夏义堃.公共信息资源市场配置的实践与问题[J].中国图书馆学报，2007（4）：68-71. [11] 陈兰杰，和婧，周晓英.国外政府信息再利用制度及其对我国的启示[J].情报杂志，2013（2）：140-146. （编校：严真） |
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