| 标题 | 宅基地制度改革目标辨析 |
| 范文 | 摘 要 宅基地“三权分置”改革已经从个别地区的试点上升为国家实施乡村振兴战略的重要组成部分。在改革过程中，一些地区把闲置作为改革的目标，行政措施主导改革的倾向严重。改革的真正目标应是形成城乡土地要素市场，以放活权利而不是行政主导的方式提高宅基地和房屋的利用效率。 关键词 宅基地“三权分置” 闲置 土地要素 2018年，中央一号文件明确提出实施宅基地“三权分置”改革，即“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，在现有的宅基地所有权与使用权“两权分离”的权利框架下，新设立了农户资格权，力图进一步明晰权利内容、明确权利归属，在维护农村稳定的基础上盘活农村闲置宅基地和农房资源。但在改革过程中，一些地方注重短期效果，停留在宅基地问题就是闲置问题的表面认识上，所以改革的措施主要是运用行政手段进行整治，与国家希望通过宅基地改革建立有效率的农村土地要素市场的目标背道而馳。本文就是对农村宅基地改革的目标进行辨析。 提出宅基地改革源于在宅基地使用和管理上长期存在混乱，有学者把由此引起的问题概括为6个字：多、大、乱、空、违、转，即“一户多宅”数量多、住房面积大、建房缺乏规划、空心化严重、违章建房现象普遍，存在私下流转行为等。从这个思路出发，宅基地问题可以增加一个“难”字，闲置宅基地合法流转困难，宅基地及农民房屋资产未能随人口流动而流转，结果是宅基地面积和农村房屋数量不断上升并且闲置。根据这些直观的认识，形成了宅基地改革主要针对的是宅基地及房屋大量闲置的观点。 宅基地及房屋闲置当然是重要的问题，但是宅基地制度改革却不是主要针对闲置，如果仅针对闲置，解决的办法有很多。从2015年开始进行宅基地改革试点以来，一些地区以“奖励+补贴”“有偿+无偿”等手段对宅基地进行清理，并期望通过村庄规划整治、宅基地制度的严格执行杜绝违规使用。这些措施能产生立竿见影的效果，但没有真正激发农村内在发展动力，没有把宅基地作为可交易的要素资源，其他形式的闲置或者低效率的宅基地资源配置会再次产生。 要从根本上解决问题，必须认识到农村宅基地及房屋闲置只是问题的表象，宅基地制度改革要找准和针对闲置背后的原因。现行宅基地制度的确阻止了一部分潜在交易需求的实现，但在较发达地区的农村和一些城郊接合部，农民突破了这方面的限制，闲置宅基地和房屋以各种形式进行了流转。在广大不发达地区的农村，宅基地及房屋的价值较低，农民出于居住保障的需要保留意向更高，产生了大量闲置的宅基地和房屋，这是农民基于实际考虑的主动闲置。分析表明，发达地区闲置相对较少，闲置主要是不发达地区的农民自愿选择的结果，只要农村进一步发展起来，根据较发达地区的经验，宅基地制度的限制起不到真正的约束作用。因此，宅基地及房屋是否闲置更大程度上不是因为现有的宅基地制度，而是因为农村的发展状况。如果农村发展快，不会有多少闲置宅基地；如果农村发展慢，闲置则是农民的最佳选择。农村发展与宅基地制度改革之间是相互作用的关系，农村发展会倒逼宅基地制度进行改革，宅基地制度改革又会进一步促进农村发展。因此，正在进行的宅基地制度改革不能单纯着眼于表面的宅基地及房屋的闲置问题，而应该着眼于怎样促进农村加快发展。 农村发展既需要外部机遇，也需要内部条件。2018年中央一号文件提出的乡村振兴战略把宅基地制度改革作为重要组成部分，这表明当前农村的发展离不开农村内部宅基地制度改革已经成为社会共识，并上升为国家政策。宅基地制度改革虽然是从完善闲置宅基地和闲置农房的政策出发，但它真正指向的目标问题是，通过改革推动农村土地要素市场的形成，为农村发展减少土地使用方面的障碍。在实施乡村振兴战略的过程中，随着各种资源进入农村，宅基地闲置与各种项目用地需求增加之间的矛盾会逐步激化，盘活闲置宅基地资源、形成宅基地要素市场成为化解这一矛盾，推动新产业、新业态在农村发展的必要条件。与其固守阻碍闲置宅基地成为市场要素的制度规定，错失农村发展的时机，或者迫使农民自发地进行流转交易，不如主动进行改革，适应农村发展的趋势。 宅基地制度改革的困难在于放活宅基地的同时如何实现保障农民住有所居的初衷，维护农村的长期稳定。在这一过程中，政府的角色定位和农民的主体性作用的发挥至关重要，兼顾两方面的根本途径是对宅基地产权有清晰合理的界定。 顺利推进改革，实现宅基地要素市场化的关键是赋予农民对宅基地更充分的财产权利，放活宅基地使用权，包括选择闲置的权利和用于交易的权利。在发达地区的农村和城郊接合部，事实上默认了农民的处置权利，形成自发的宅基地要素市场。这次宅基地“三权分置”改革正式从制度层面赋予更多的权利给农民，这是宅基地要素市场形成的前提条件。可以说，宅基地“三权分置”改革是从还权赋能的角度出发，在坚持集体所有制的基础上，提高农村闲置宅基地及房屋利用效率的合理化解决方案。 中央的改革思路和方向也一直都是瞄准在产权改革角度。例如，十八届三中全会和党的十九大报告都将完善产权制度和要素市场化配置作为改革的重点。但是虽然知道改革的重点是权利的界定与保障问题，长期以来没有具体有效的实施办法，这一次提出来的宅基地“三权分置”改革正是长期摸索出来的值得尝试的改革路径。 （作者单位为中共旌德县委党校） 参考文献 [1]钟荣桂，吕萍.江西余江宅基地制度改革试点经验与启示[J].经济体制改革，2018（2）：13-18. [2]叶敏.“三块地”改革的突破口——宅基地制度改革初步分析 [J].发展研究，2017（8）：4-8. |
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