| 标题 | 混合所有制改革：国民共进 |
| 范文 | 文一墨 国有企业改革始终是备受关注的话题。改革开放三十多年以来，国企改革采取了多种形式，获得了巨大的成功。但是，国有企业固有顽疾，还未得到根本解决，在某些领域中，国有企业和国有资本仍然处在垄断地位，尤其是当2009年的四万亿拉动内需刺激经济计划中，各级政府的投资项目90%被国有企业拥有，民营企业参与较少，从而引发了关于“国进民退”现象的担忧与争论。 中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，规划了国有企业和国有资本的改革路径，特别是提出了实行混合所有制的改革方向。今年以来，无论是中央企业还是地方国企，都已经开始谋划混合所有制改革。产权多元化的发展给政企不分的国企带来了机会，混合所有制改革将成为2014年的一大热点。 国企改革历程 改革开放以来，国企改革一直围绕宏观层面的“国有经济布局”与微观层面的“提升国企效率”两大主题展开。 1978～1992年，主要是放权让利、承包经营阶段，通过扩大企业经营自主权与利润留成，实行经济责任制、利改税以及承包经营责任制等改革措施，初步完成了国企从面向计划到面向市场的转变。 1993～2002年，国企改革进入建立现代企业制度的改革阶段。1994年公司法颁布，提出了建立现代企业制度，1996年开始陆续推出了产权制度改革。在这个阶段，国有经济布局基本实现了国有资本从低效企业到高效企业、从小型企业到大型企业、从一般竞争性部门到国家必须抓的战略性部门集中，扭转了国企大面积亏损的困境。非公有制资本通过股权改造、重组并购等形式参与到国企改革中，基本实现了现代企业股份制改革，混合所有制此时已达到发展，公司治理机制在许多企业建立起来。 2003年国务院国资委建立以后，在“防止国有资产流失，实现国有资产保值增值”的原则指导下，国有企业退出竞争性领域的步伐有所放缓。国资委逐步推进国有资产管理体制、产权改革、薪酬制度、风险控制等等，提升了国企效率。 国企改革亟需解决的问题 近些年来，国有资产管理体制和国有企业改革取得了一定进展，但仍存在定位不清、经营效率低下、竞争力不强等问题。 垄断行业改革滞后，阻碍市场公平竞争。国有企业在一些公用事业和重要工业领域中，通过各种方式阻碍行业开放，使得民间资本难以进入。国有资本依赖行政垄断，缺乏动力提升经营效率，相关领域的经济活力受到抑制，发展缓慢。国企在金融、土地等经济资源获取上具有巨大的优势，国企融资成本普遍在7～9%左右，而民营企业的融资成本普遍远高于10%，有的小微企业的融资成本甚至远高于24%。部分经营较差的国有企业可以通过国家信用以低成本拿到资金再以高利率放贷出去，扰乱资源配置效率。国有企业与民营企业的竞争地位不公平。 国企管理架构不合理，多头管理格局并存。截止2014年1月，国资委管理的中央企业数量为113家。据粗略估计，各地国资委系统监管的国有资产占到全国国有资产总值的75%，大约26万亿左右。除国资委外，其他机构管理的国有企业有：金融证券业的国有企业，如中国四大国有银行等；分散在国家各个部委的直属企业，如原铁道部、交通运输部等；通过事业单位改革包括文化传媒产业改革形成的文化国企。 国企管理链条长，现代企业制度并未真正建立，公司治理机制中各方关系未完全理顺。在某些国企中，内部人控制现象严重，国有股比重过大，大小股东的权力严重不对等。在国有控股情况下，国有股东、上级党委和政府管理部门，以“党管干部”原则实施了对公司的实质绝对控股，现代企业法人治理结构的激励、约束机制并没有真正体现，企业运行机制没有发生根本性变化。 中国统计年鉴数据显示，2008-2012年国有及国有控股企业的利润率、资产回报率ROA及股本回报率ROE均低于民营工业企业。以2012年为例，国有及国有控股企业的利润率为6.2%，ROA为4.9%，ROE为12.6%，资产负债率为61.3%；而民营工业企业上述四项指标分别为7.1%、13.2%、29.3%及54.2%。 针对上述亟需解决的若干问题，国有企业需要进一步深化改革。深化国企改革需要明确国有资产职能定位、推进国有资产资本化、改进运营模式和治理方式，以实现国家能力提升和社会利益最大化目标。 混合所有制的概念辨析 中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要积极发展混合所有制经济，要积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的经济。 “混合所有制”并不是新概念。这一概念早在1997年的中共十五大报告中就已经提出，中共十六大报告则进一步提出发展混合所有制经济，中共十七大报告再次强调“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。 国资委数据显示：截至2012年底，全国90%的国有及国有控股企业（不含金融类企业）完成了公司制股份制改革；中央企业及其子企业中，混合所有制企业户数占公司制企业户数的比例接近57%，占中央企业登记企业总户数的一半以上；中央企业资产总额的56%、净资产的70%、营业收入的62%已在上市公司，石油石化、民航、电信、建筑、建材等行业的中央企业主营业务资产已基本进入上市公司。从这个角度看，许多人将中外合资企业、合营公司以及国企中民营资本小比例参股都解释为混合所有制。这样的理解定位是否准确呢？是否存在概念混淆呢？ 我们通常认为，混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济；而作为微观层次的混合所有制经济，是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出混合所有制经济的特点为国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合。显然，相较于此前的广义的模糊概念，《决定》所提的混合所有制概念，是一个狭义概念。 混合所有制应当具有市场经济微观基础的多元化混合性质，使不同所有制经济的生产要素合理流动和优化组合，以促进经济效益的提高，是一种在股权相对平均较低的基础上的多种投资成分构成的股权架构。 混合所有制也绝不应只针对国有企业。笔者认为，完善的混合所有制应该是一个没有“一股独大”和绝对控股股东的股权结构，既要使国有企业摆脱传统经营模式，成为真正的市场经济微观主体，也要使民营企业获得更有效的激励与约束机制而加快做大做强。 演绎路径：国民共进 努力寻求公有制多种实现形式，加快推进企业股份制改造和建立现代企业制度的进程，促进投资主体的多元化，形成混合所有制经济产权结构，将成为未来国企改革的重要实现途径。然而，现实存在种种问题，比如，混合所有制究竟如何混合？实行混合所有制之后，国有企业的治理绩效就能提高吗？混合之后参与国企改革的民营资本的权益能够得到保障吗？混合所有制会否导致“国退民进”呢？是否会导致贱卖国有资产，国有资产流失呢？等等。政府部门、企业界、学术界对如何推进混合所有制改革，心存忧虑。 经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，包括划清政府与市场的边界，政府主要负责提供公共物品和服务、社会管理以及外部性市场失灵的领域，而经济活动应该更多地由市场来自主进行；在资源配置方面，要发挥市场的基础性作用，而政府应该偏重于宏观管理、市场规则的制定、市场秩序的规范、社会诚信的建立；政府该退出的领域应该坚决退出，把无限政府转变成有限政府，精简机构，建立起服务型政府。而国有企业作为政府参与经济活动的微观主体，是划分政府与市场的边界的关键连接点，因此国企改革是促进经济市场化的关键。国企改革事关公平市场环境建立，进而决定全社会资源市场化配置的最终实现。 我国国有企业数量多，涉及行业广泛，应当将国有企业分门别类有重点地有序推进混合所有制，避免一刀切。需要明确哪些行业、哪些类型的国企是发展混合所有制的重点，国有资本与民间资本的混合程度应该是多少？国有资本在哪些行业应保持绝对或者相对的控制力，哪些行业可以由民间资本主导。 国有资产具有以下四项基本职能。第一类是社会保障职能，重点是为养老、医疗、教育、住房、减贫、社会救助等方面的社会保障职能提供支持。第二类是提供非盈利性公共服务职能，主要涉及基础设施、基础产业中的普遍服务部分。第三类是促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能，主要涉及能源、交通、通信、金融等领域。第四类是保障国家安全的职能，主要涉及国防领域。按照企业功能、性质，笔者认为，可以把国有企业分为三类，即公益性保障类国有企业、战略性国有企业和竞争性国有企业。问题的症结是如何界定划分企业类型。 公益性保障类国有企业是保障国家安全和民生的基础行业企业，往往需要规模投入。国有资本应集中布局公益性保障类行业，维持独资或者绝对控股，谨慎引入民间资本。比如公共事业、军工、核能等行业应当保持国有独资或绝对控股。在公共基础设施建设领域，为提升企业经营效率，可以在保证国有控股的前提，可采用服务协议、BOT、特许经营等不涉及股权的形式，引导民间资本参与。 战略性国有企业主要涉及能源、交通、通信、金融等领域，其市场属性应该是具有竞争性的，但是目前已经形成了各种形式的行政垄断。由于这些行业对国民经济稳定具有决定性影响，因此，在现阶段我国法律法规尚不健全、市场经济环境还不完善、外部监管不充足的情况下，并且在减少既得利益集团对改革的抵触的考量下，可以逐步推进混合所有制改革，国有资本可以在该领域保持绝对控股或相对控股，有序引入民间资本参股，逐步破除行政垄断，实现以国有控股为主的混合所有制。 目前垄断行业改革确实已经出现一种引入混合所有制经济的态势。比如，中石化、中石油、中电投均在计划引入民资。中国石化在2014年2月公告，对油品销售业务板块实行重组，引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。社会和民营资本持股比例将根据市场情况确定。董事会授权董事长可以在社会和民营资本持股比例不超过30%的情况下确定投资者、持股比例、参股条款和条件方案。 有人质疑这为民营企业设置了“陷阱”或“骗局”。甚至有人认定，“混合的结果，不是国有的侵吞民有资产，就是民有的侵吞国有资产，一定是这两种结果，不会有第三种结果。” 这些质疑显然不是杞人忧天。强调国有控股，与其说是国有企业的局部民营化，毋宁说是民资的国营化。凭借行政垄断地位，这些国企很难向民间资本让渡一定的企业决策权。其积极意义在于推动这些企业内部治理的改善，提升效率。引入民间资本不应仅视为一种新的融资渠道，而应视为改善企业治理结构的契机。国资委在这方面应当出台相应的细则，加强监督管理。比如，在重大决策事项上，可以采取类似中介机构特殊普通合伙制表决方式，无论股权大小，一人一票予以表决，通过不同属性资本管理权配的均衡化，实现管理权配上的多元化，从而打消民间资本对资本投入而没有与股权相匹配的经营管理权的顾虑与担忧，促进国企现代企业治理机制的形成和完善。或者，修订公司章程，其中列明需董事会、股东大会表决通过的主要事权，在企业日常营运中严格遵循，增设一定比例独立董事，加强小股东以及独立董事作为全体股东代理人的发言权，以切实履行全体董事对企业的决策权，国企大股东由党委推荐人选，也须通过股东大会和董事会的章程和事权任免程序来进行。此外，可以建立职业经理人制度，企业的高管应当来自于市场招聘，而不是政府直接任命。从制度上真正保障“国民共进”。 竞争性行业，是指除公益性与战略性以外的行业，主要包括，普通制造业、商业、服务业、建筑业、房地产等行业。资本进入这些行业的目的是追求投资回报，其市场本质是自由竞争。国有资本应逐渐退出竞争性行业。 完善公司治理 确保混合所有制改革达到“国民共进”的预期，需要进一步完善国企公司治理。 国际经验表明，国有企业的监管者与出资人职能大多由不同的政府机构承担，监管部门负责监督政府、出资人机构、国有企业的运营管理，而出资人机构依法享受出资人权力、履行出资人义务，与企业一般股东并无区别。国资委分离监管和出资人职能，建立国资管理平台。目前，有消息称，国资委正在酝酿以新加坡淡马锡模式为方向的国企改革。一至两年内，将组建或改建三到五家国有资本投资公司。笔者认为，参照新加坡淡马锡资产管理公司模式，与上文所述国有资产职能分类相对应，通过划拨现有国有企业股权，建立一批国有资本投资公司。根据不同职能的特性，分别制定各类投资公司的出资方式、经营目标和考核机制。社会保障类投资公司在控制风险的前提下实现保值增值。非盈利性公共服务类投资公司通常会存在政策性亏损，应在成本控制、服务标准等方面提出要求。对促进战略性产业稳定、竞争和创新类投资公司，应提出在相关领域可考核的稳定供给、促进竞争和创新等政策性目标和相应的经营业绩指标。国家安全类投资公司应服务于已定的国防建设目标，并完成相应的经营业绩指标。 国有资本投资公司对国有企业的管理应遵循市场化原则，突出董事会与专业投资委员会的决策能力与自主领导权，应强调组织结构的精简与决策效率，并通过独立的董事会制度将政府干涉降到最低。除了实现政企分开，一般不干预公司日常经营和重大问题的决策，而是帮助管理层设定合理的目标。国有资本投资公司派官员参加公司董事会，通过董事会活动影响和监督公司的重大决策；通过财务报告和项目审批制度，对公司重大决策进行监管。强化审计委员会，审计委员会可以由独立董事组成，通过提供专业的财务审计服务，以确保公司所授权的国有资产的管理和运营严格处于国有资本投资公司和政府的监控之下，从而尽量避免发生重大项目投资决策的失误，同时防止“国有资产流失”和“内部人控制”。 混合所有制下，应平等对待所有股东。现行公司法规定了累积投票权、少数股东的股东大会召集请求权和召集权等一系列保护少数股东权益的措施，但事前保障和事后救济的制度安排仍然不足，国有大股东利用不平等的控制权侵害小股东权益时有发生。笔者认为，及时修订公司法与相关法律，完善少数股东权益申述和救济的工作机制，对混合所有制下投票权分配、股权退出机制进行法律明确。 |
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