| 标题 | 新一轮财税体制改革破冰 |
| 范文 | 张翀 蹉跎十年，历经两届人大、四易其稿、30余万条征求意见的预算法修正案四审通过。8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法。新预算法将自2015年1月1日起施行。在6月30日中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》中，概述了未来几年我国财税体制改革的三大主要领域，即改进预算管理制度、完善税收制度、调整中央和地方间财政关系。预算法是财政领域的基本法律制度，新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着财政预算管理体制的改革率先破冰并取得决定性进展。国务院又于10月2日和10月8日分别发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》与《关于深化预算管理制度改革的决定》，对新预算法进行细化与补充。 党的十八届三中全会对财政和财税体制做了重新定位，不仅赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”的全新定位，而且亦对财税体制的功能与作用给出了“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的全新阐释。新一轮财税体制改革将不仅是经济体制改革的重要组成部分，而且牵动所有领域改革，是全面深化改革的重点工程，极可能成为改革突破口和主线索。 一、我国预算管理体制发展历程 我国预算法的产生是财政发展到一定历史阶段的产物。新中国成立之时，1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中明确规定“建立预算、决算制度，划分中央和地方的财政范围”；1951年政务院颁布了《预算决算暂行条例》，暂行条例中规定了在计划经济条件下预算草案、预算、决算编制制度；1978年改革开发后，预算法制得到进一步加强，为适应市场经济的发展，1991年国务院发布了《国家预算管理条例》，管理条例中要求设立五级政务预算、确定了预算收支范围和预算编制原则、确定了预算执行和监督制度、预算调整制度和决算制制度；党的十四大以后，在分税制改革的大背景下，为适应市场经济的发展和确立分税制改革的法律依据，强化预算的分配职能，加强宏观调控和对预算的管理，在总结预算管理条例的基础上，1994年3月全国人大通过了《中华人民共和国预算法》，这是我国建国以来颁布的第一部预算管理法，并于1995年1月1日开始实施至今，预算法明确规定了“实行‘一级政府、一级预算的原则，并设立五级预算体制，实行分税制，确立各级政府的预算管理职权，各级政府的预算收支范围，各级政府预算编制原则，各级政府的预算审查和批准制度，各级政府的预算执行制度，各级政府预算调整制度，各级政府的决算制度，并规定了各级政府的监督制度和法律责任”。 预算法实行以来，其在财政法律约束、财政分配、宏观调控和财政监督等方面发挥着重要作用，主要体现在以下四个方面： 第一、法律约束作用。预算法的实施强化了预算的法律约束作用，对各级政府的预算收支、预算管理、决算收支提供了法律依据； 第二、财力保证作用。预算法的实施为我国各级政府的财政收入提供了法律保护，为各级政府提供了财力保证； 第三、调节制约作用。在我国经济发展过程中，预算法的实施有效规定了各级政府的财政收支规模，各级政府的财政收支规模调节了社会总供给和总需求的平衡，预算收支结构有效的调节了国民经济结构； 第四、反监督作用。预算法的实施规定了各级政府预算的编制和执行，各级政府预算的编制和执行有利于各级政府全面掌握经济的运行状况、发展趋势和存在的问题，从而及时进行监督，并采取相应措施，促进国民经济稳定协调发展。 二、预算法修订的必要性与重要性 所谓财政预算，是指在一定时期内（一般为一年）国家的收入和支出，即国家财政活动的数字估量表。但预算不仅仅是数字化的技术性安排，也不止是钱的问题。预算是国家拟定的有关政府经费支出的需要与收入的财源的计划，作为一定时期内政府收入与支出行为的准则。 预算法，准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的。预算法不仅是上级政府管理下级政府的工具，更是人民对政府支出的约束。它是约束和监督政府行政行为的制度规则，更是构建和塑造现代国家治理体系和能力的法律依据。预算法是当下我国经济体制和政治体制改革的核心交汇点，关系到经济发展方式转变和运行效率，关系到民生改善，关系到中央和地方政府关系调整梳理。随着我国经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，政府职能和财政状况发生了很大变化，财政管理和财政体制经过了一系列重大改革和调整，而施行了十九年的预算法有不少内容已不能完全适应经济和社会发展的需要。 财政是现代国家治理的基础和重要支柱。世界上许多国家完成从传统国家建构向现代国家建构的转型，都是由财政税收领域改革起始的，中国应该也不会例外。财税体制改革或者公共财政体制的建设，是当下中国现实经济社会问题的倒逼，也是国家治理走向民主化、现代化的客观要求。它是清晰界定政府与市场边界的关键环节，是厘清中央和地方权责关系、塑造良好国家治理架构的基础，是规制地方政府行为、打造合理投融资机制、遏制腐败的核心制度保障。 财税体制改革的首要关键任务是建立完整、规范、透明、高效的政府预算管理制度。只有做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，才能达到事前、事中和事后规制政府的行为，实现财政收入“取之于民、用之于民”。 现代预算管理制度的内核是政府行为的公开透明，各级人民代表大会能对各级政府预算进行强而有效的监督和审查，对不合理预算能行使否决权。政府预算公开透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要，是国家治理现代化的基本要求和重要标志。 三、新预算法的突破与不足 新预算法共101条，约1.42万字，较之原法，内容增加一倍多，改动多达82处，亮点颇多。 我们认为，新预算法最大的成就，即在于基本实现了中共十八届三中全会对预算制度改革的框架性要求。按照建立全口径预算的改革方向，法律明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算；此外，新预算法还强化了各级人大对预算的监督，新增规定强调，经本级人大或其常委会批准的相关预决算报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。这些都体现了三中全会对预算体制“全面规范、公开透明”的主张。 新预算法强调了预算要公开透明。但是，有关的条款是否能够保证一个基本的作为法律底线的公开透明水平？仍然具有不确定性。比如，关于“及时”，新预算法的规定是明确的，二十日之内要公开。但公开什么？“透明”要达到怎样的程度？新预算法规定要公开有关的报告、表格，但对这些报告和表格具体内容却没有做明确规定。这是个明显的缺陷，我们希望能够在新预算法实施条例制定时予以完善。 从20年来原预算法实施的实际情况来看，最根本的问题还不是法律本身存在多少漏洞或缺陷，而是执行不到位甚至错位的问题。除漏洞和缺陷带来的问题之外，更多的还是执行不到位造成的，是人为因素的结果。新预算法能否真正发挥效应，还要看执行的效果，看能不能真正做到纲举目张。第一要规范政府行为，让预算完全按照法律的规范编制和执行；第二要规范管理机关和执法机关的行为；第三要有效发挥人大的监督作用。如何实施上述三个方面，才是关系到新预算法实施效果的核心所在。 地方政府的债务是此轮财税改革需要解决的一个核心问题。新预算法不仅规定了地方债的发行主体、用途、规模和方式，而且对地方债风险控制更有明确规定，建立地方债务风险评估和预警机制以及责任追究制度，地方债发行规模要上报人大审批。在新预算法下，各省政府可自主发债，但是不得超过中央政府设定的额度。我们预计地方政府债务增加的势头能够得到遏制。同时，放开的地方政府债券发行将使地方政府债务由暗转明，有利于对地方政府债务进行科学有序的管理。首先，地方政府债券发行有利于解决我国地方政府债务期限错配问题。地方政府的融资来源将会发生变化，即从影子银行和企业债转变为地方政府债券。这适用于新的融资和已有债务，这将有效地为地方政府债务减少期限错配的风险。目前地方政府所建基础设施项目的资金回收期限一般在10年以上，而由基础设施建设所形成的债务一般在5年以内，我国地方政府债务期限错配较为严重，未来地方政府债券的发行将有利于解决我国地方政府债务期限错配问题，同时减少利息负担（因为地方政府债的收益接近国债收益，比银行贷款利率或信托收益要低得多），缓解地方政府偿债压力。从长期来看，这也可增强地方政府借贷的市场约束，因为与影子银行融资相比，地方政府债一般具有更严格的要求（比如，外部评级要求，资产负债表的披露以及对政府支出的监控等等）。其次，目前我国地方政府基础设施建设中融资成本相对较高，尤其是BT、信托、融资租赁等隐性融资方式的融资成本更为高昂（融资成本在8～10%），地方政府债券的发行利率较低（略高于国债同期利率，4～5%）将有利于降低地方政府融资成本；再次，预算法修订案要求制定偿债计划和明确偿债资金来源，将解决目前部分地方政府“只想借债，不考虑还债”的问题，将使地方政府债务风险更加可控。在新的财政体制下，地方政府的债务将被纳为地方政府官员政绩评估的主要指标。地方政府也需密切监控预警指标，比如新增债务、债务率、偿债率和逾期债务。这些措施均有助于削弱地方政府官员过度借贷的动机，并遏制金融风险。 落实新预算法，建立新的地方政府融资体制还需要做大量的工作。比如，如何界定全口径的地方债务，如何界定地方政府资产负债表中应包括的资产、负债 和国有企业的范围，如何处理隐性和或有负债，如何设计预警体制和责任追究制度，如何完善地方债评级体系，如何提高地方债市场的流动性，如何进行中长期的债务可持续性预测等等 新预算法允许省级政府自主发债，实际上只是缓解当前矛盾的一种技术性调整，而非根本性变革。换言之，它所触动的只是地方政府债务问题的外在表现形式，而非内在核心内容。破解地方政府债务问题的体制性痼疾，除了法律上对地方政府发债予以规范以外，必须在体制上进行改革，直面地方政府政绩评估体系与分税制财税体制。 分税制改革是争议最大的财税体制改革，以目前显现的负面效应否认分税制改革的成果，并不客观。1990年代初期中央财政占GDP的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%。而在分税制改革之后，国家财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的22.7%，同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%，中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府宏观调控能力大大增强。但随着时间推移，目前分税制出现明显的负面效应：地方债上升、土地财政依赖、中央与地方政府间财权事权划分不公、转移支付效率低下等新难题层出不穷。中央向地方转移支付增加，财政效率下降寻租现象增加；地方政府财权事权不匹配，按照分税制的设计，1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占当年转移支付的70%，由于这部分的增长速度远小于财政收入增速，中央财政占比越来越大；地方政府越来越依赖土地财政，政府官员异化为房地产企业高管，地方负债上升大多数用土地作抵押。而围绕GDP考核地方政府政绩的体系进一步恶化了“土地财政”。因此，我们认为应当以地方政府债券自发自还试点为突破口，将改革推进至地方政府的政绩评估和财政收支体系层面，在全面深化改革中实现地方政府债务运行向新常态的平稳顺利过渡。 四、政府会计体系急需改革 新预算法的修订不仅涉及预算管理的变革，还为以权责发生制为基础的政府会计体系奠定了法律地位，对我国的政府会计改革具有指引作用。新预算法突出体现了公共预算管理的受托责任导向，要求政府不仅要履行好行为受托责任，而且要对履行职责结果进行披露。新预算法第九十七条确了“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。 我国目前只有反映政府收支状况、资金使用情况的政府预算会计，尚未真正建立政府财务会计体系，显然不能满足新预算法的要求。政府会计改革是一个系统工程，涉及确认范围、计量基础和报告类型等不同方面的改革，要做好统筹规划。 按照财政部要求，2011年上半年财政部国库司牵头，选定包括北京、浙江、江苏、天津等在内的12个省级政府，2012年从12个扩大到23个省级政府，今年要求全部省级政府启动试编政府资产负债表，包括上海、北京、安徽、湖南在内的多个省份已经开始试编多个市本级和县区本级的政府资产负债表。政府资产负债表是权责发生制的政府综合财务报告的重要内容，根据财政部的政府资产负债表试编指南，政府综合财务报告包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表及其解释、财政经济状况分析等内容。引入修正的权责发生制已明确为改革方向。比如，对政府的固定资产、债务、社保基金等通过权责发生制核算。目前需要尽快制定公布《政府会计准则》，规范政府会计。同时，在编制权责发生制的政府综合财务报告之后，应该引入审计，形成事后审查和稽核机制，以确保会计报表生成过程的规范性，确保政府综合财务报告是严格按照政府会计准则来编制的。 |
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