| 标题 | 国家出资企业财务信息公开披露管理研究 |
| 范文 | 宋文阁 【摘 要】 现阶段我国非上市的国家出资企业实行财务报告报送制度，国家出资企业财务信息透明度不高，对国家出资企业的财务监督弱化。通过对国家出资企业财务信息披露的内容、时间、方式及遵循的原则进行研究，对于国家出资企业实施财务信息公开披露制度，对于保护出资人、投资者及相关利益人的权益，提高国家出资企业的监管效率，实现国有资本保值增值具有重要意义。 【关键词】 国家出资企业； 财务信息； 公开披露； 信息披露质量； 一、问题提出 信息公开披露是指企业按照特定的规范和程序，采用规定的方式将一定时期内的财务信息和重大事项信息提供给信息使用者的一种管理制度。该制度最早由1845年英国公司法确立，以正义、公平、公正为理念，旨在防止交易欺诈、财务混乱和不法经营，既可以用于企业微观管理，也可以服务于政府宏观监管。随着社会经济的发展，信息公开披露制度逐步成为市场经济条件下现代企业管理的一项成熟制度，被企业经营者、政府监管部门、投资者、债权人及相关利益主体所共同接受。 目前，我国已经建立了以《公司法》、《证券法》为主体，相关行政法规、部门规章等规范性文件为补充的上市公司信息披露制度，在加强上市公司规范运作、保护投资者利益、保证证券市场有效运营等方面起到了重要作用。然而，信息公开披露制度作为一种先进的经营管理制度，并不只适用于上市公司，对国家出资企业同样适用。2005年5月，OECD（经济合作发展组织）发布的《OECD国家出资企业公司治理指引》中指出：为了维护普通民众的利益，国家出资企业应遵循高标准的透明度，应该像上市公司一样依照高质量的会计和审计标准，“所有国家出资企业应该披露财务和非财务的信息，大型国家出资企业应按照国际上认可的高质量标准披露财务和非财务方面的信息。” 我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民作为国家出资企业的真正投资者，有权利了解和监督国家出资企业的财产情况、经营情况，有权利要求国家出资企业公开披露其重要信息。《中华人民共和国企业国有资产法》规定国务院和地方人民政府应当向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。国家国资委李融荣主任在中央企业负责人会议上公开说，所有国有资产都是公共财产，应将全民财产的财务状况公之于众，接受全民监督；财务信息公开，上市公司可以做到，非上市公司也应该做到。 国家出资企业改革的方向是建立现代企业制度，而建立国家出资企业的监督机制是现代企业制度的内在要求。加强对国家出资企业经营信息的披露，鼓励全体社会成员对国有资产使用效率的监督，对于建立真正有效的国家出资企业监督机制，减少决策失误和有效地遏制腐败具有极大的现实意义。到目前为止，我国仍没有针对国家出资企业财务信息公开披露的政策、法规，对于国家出资企业仍采用会计监督的形式，国家出资企业的财务信息具有不完全性、不公开性及不完整性。 二、国家出资企业财务信息公开披露的目的、意义、原则 （一）国家出资企业财务信息公开披露的目的 信息公开披露是社会经济发展过程中随着企业组织形式的演化，应企业管理监督的需要而产生的。作为现代企业重要组织形式之一的国家出资企业，承担着国家公共社会政策的义务，公开披露其财务信息，可以有效地扩大人民群众的知情权，使人民群众更清楚地了解国家出资企业的经营状况，更好地行使管理国家出资企业经济事务的权利。借助信息公开披露这种市场化的方式，提高国家出资企业的经营透明度，可以减弱国家出资企业内部人控制，弥补行政监管的不足，保障国家出资企业的规范运作，实现国有资本的保值增值，更好地保护广大投资者的利益。 （二）国家出资企业财务信息公开披露的意义 1.有效地保护出资人、投资人及相关利益人的权益 国家出资企业是全体国民共同投资设立的，拥有比上市公司数量更多的投资者，具有明显的联合众人资本、使用社会信用的特征。人民将自己的财产委托给政府，政府再将其委托给国家出资企业的经营者经营管理，在这个双重委托关系中，人民是国有产权的所有者，政府是出资人代表。目前对国有产权经营的监管方式是，全体投资者通过人大对政府预算、决算进行监督管理，各级国有资产监管机构代表政府直接或间接地对国家出资企业进行监管。由于制度和人的因素，这个双重监管链条中的多个环节都存在疏漏，国家出资企业事实上基本不受最终投资人的监督和约束，而为内部人所控制。即使企业盈利的剩余索取权仍归投资者，也因缺乏真正负责的代表以及委托人与代理人的信息不对称而使得人民的利益受损。财务信息公开披露管理将国家出资企业的财务信息公开，体现了国有资产的所有者——人民管理和监督国有资产的权利，从而有效地保护出资人、投资人及相关利益人的利益。 2.有利于国家出资企业价值的提升 国家出资企业信息公开披露制度是一种具有现实意义的制度创新，对国家出资企业良性发展有重要作用。信息公开后，国家出资企业的经营管理处于广大投资者、债权人、政府监管部门及相关利益者的共同监督之下，能够产生巨大的社会监督和舆论监督的效果，使经营者加强自律，提高管理水平，不再只重视短期经营而忽视企业长期发展，有利于实现国有资本的保值增值。国家出资企业透明度的提高，有助于企业树立良好的外部形象，充分调动企业经营层和职工的工作积极性、主动性，对于吸引合作伙伴、获得消费者认可，以及优化资金、人才等资源的合理配置等方面都具有显著作用，从而有利于国家出资企业价值的提升。 3.有效地弥补行政监督的不足 就财务信息监督而言，我国国家出资企业只有财务信息的统计报告制度，而没有财务信息的公开披露制度，可以获得国家出资企业财务信息的主要是政府有关部门。国家出资企业财务信息的不公开性决定了国家出资企业不可能像上市公司一样，接受来自市场投资者主动的监督，以及市场参与者出于各种目的的广泛监督。由于缺乏市场监督的条件，国家出资企业的财务信息监督就只能依靠行政监督，如我国现有的财政监督、审计监督、出资人财务监督等。然而，行政监督毕竟存在局限性，通过财务信息公开披露的制度，使得国家出资企业的财务信息成为公众可以获得的信息，可以借助市场监督的方式在很大程度上弥补行政监管的不足。 4.有助于减少经济环境中的垄断因素 我国政府一直强调减少行政性行业垄断，将建立规范的市场竞争秩序和竞争环境作为基本的社会经济发展目标，但是许多国家出资企业，特别是大型的中央企业，长期以来受到政府的特别优待，不同程度地拥有“超市场”的力量。在具有基础性地位的能源、交通、基础设施等行业，国有垄断力量依然根深蒂固，这些行业因存在国有垄断力量而导致市场环境严重扭曲，信息高度不对称，而基础信息的缺乏对认识、解决这些行业的问题形成了巨大的壁垒，排斥了对企业经营的有效改善。建立有效的信息披露制度、提高国家出资企业的经营透明度，有助于减少经济环境中的垄断因素，优化整体市场竞争环境。 （三）国家出资企业财务信息公开披露的原则 1.客观性原则 客观性是企业财务信息的首要质量特征，客观性原则是对国家出资企业财务信息披露质量的基本要求，国家出资企业披露的财务信息必须是基于企业真实发生的经济业务，披露的财务数据必须与企业实际的财务状况和经营成果相符，做到内容真实、数字准确、资料可靠。 2.及时性原则 及时性原则是指企业对于反映特定日期的财务状况、反映特定时期的经营成果和现金流量的财务信息以及重大事项信息应当及时进行披露，不得提前或者延后。 对于财务信息使用者来说，财务信息与决策的相关性不仅表现在财务信息的真实性、可靠性上，而且表现在财务信息的时效性上，滞后的财务信息对决策者的使用价值会大大降低，甚至无效。及时性原则要求国家出资企业必须在规定期限内及时公开有关的信息资料，对于发生的重大事项的信息也必须及时公开披露。 3.保密性原则 保密性原则是国家出资企业财务信息公开披露制度的一个重要方面，是国家出资企业财务信息公开披露的重要前提。凡是涉及国家机密、商业秘密以及国家安全法规规定不能公开的信息，要遵循保密性原则，不予公开披露。 对国家出资企业的财务信息公开披露管理不是要求所有国家出资企业都必须公开财务信息，一般的参与市场竞争的国家出资企业，无论是从事私人产品的生产经营还是从事公共产品的生产经营，都应该公开其财务信息；而不参与一般市场竞争的、涉及国家机密的国家出资企业，如高科技研发企业和军工企业等，就可以不公开其财务信息，至少在公开的对象、方式、内容上有所限制，使其仅对有关机关和部门实行统计报告制度。 4.重要性原则 重要性原则是指企业提供的财务信息应当反映与企业财务状况、经营成果和现金流量等有关的所有重要交易或者事项。这一原则要求在制定国家出资企业财务信息披露制度的过程中，对发生的交易或事项要区别其重要程度，对资产、负债、损益等有较大影响，并进而影响财务信息使用者据以做出合理判断的重要事项，必须按照规定的方法和程序进行披露；对于次要的事项，在不影响财务信息客观性和不至于误导财务信息使用者做出正确判断的前提下，可以不强制要求披露。 在信息披露中遵循重要性原则的同时要考虑提供财务信息的成本与效益问题，使得提供财务信息的收益大于成本，在全面反映企业财务状况和经营成果的基础上，突出重点，节约人力、物力和财力，提高对财务信息进行披露的效率。 三、国家出资企业财务信息公开披露的主要内容 国家出资企业财务信息的披露应该是一个上下结合、内外互动的制度体系，并可以依据不同信息需求主体对信息的不同偏好，构建一个有机的系统，依靠系统内部的相互制衡，来保持系统的良性发展。可以参照上市公司信息披露的标准制定具体的披露规则，同时根据国家出资企业自身的特点而有所侧重。需要制定相关的政策、法规，将国家出资企业披露其财务信息作为一种强制性的制度确定下来，规定国家出资企业有义务在规定的时间、地点，按照规定的方式将企业经营的财务信息公布于众。 （一）国家出资企业财务信息公开披露的时间 财务信息和其他重要事项都有很强的时效性，及时公开这些信息，以便于监督、管理、决策是信息需求者的愿望。但这些信息尤其是财务信息有确定的会计期间，而且编制报表、接受审计、对外公布手续繁多，也会发生相应的支出，不可能要求企业频繁地公布。我们可以借鉴上市公司信息披露的相关规定，实施年度报告和中期报告的公告制度，但是对于企业的重大事项，也应该辅以临时公告制度。 （二）国家出资企业财务信息公开披露的内容 国家出资企业财务信息披露的内容应从有利于控制国有资产流失，确保国有资产保值增值，约束经营者经营行为出发，要体现行业的涉密程度、国有股份的控制程度。披露的财务信息应包括真实反映企业经营的业务数据和在此基础上产生的经营指标，以便能从整体上反映出企业的经营全貌。这些信息可以是量化的数据信息，也可以是非量化的信息，从数量和质量两方面来保证财务信息披露制度的有效性。 应当披露企业的财务状况、经营成果，以及与企业财务状况和经营成果相关的重大事项、公司治理结构、政府的政策扶持，具体包括：1.反映财务状况的信息，包括：资产总额、负债总额、少数股东权益、所有者权益总额；2.反映经营成果的信息，包括：主营业务收入、主营业务利润、其他业务利润、投资收益、营业外收支净额、利润总额、净利润、经营活动产生的现金流量净额、现金及现金等价物净增加额；3.重大事项信息，包括：重大整改事件（如重组、内部组织机构调整等），重大投资计划，重要合同的订立（涉及商业秘密的除外），重大债务、重大违约、重大损失，使企业生产经营的外部条件发生重大变化的风险因素（如法律、法规、规章、行业政策的出台或废止、汇率变动等），对外提供重大担保事项，重大关联交易（如存在控制关系的关联方的注册资本和所持股份及其变化），重要资产的转让及其出售，减资、合并、分立、解散及破产事项，非货币性交易和债务重组事项，重大诉讼、仲裁事项，受到行政处罚或刑事处罚的事项；4.反映公司治理结构的信息，包括：董事、监事、高级管理人员的任职情况、年度及任期薪酬情况、经营业绩考核结果及兑现情况，董事会报告，外部董事独立报告，企业领导人员经济责任履职情况，董事会成员的提名程序；5.政府扶持政策的信息，包括：获得大额政府补贴或拨款，国家为国家出资企业提供的任何形式的担保等。 （三）国家出资企业财务信息公开披露的方式 选择或建立国家出资企业财务信息公开的渠道，可以借鉴证券交易所对上市公司的规定，将信息资料在指定报纸和指定网站上披露，置于企业住所供公众查阅，向政府监管机关、债权人等需求者报送，也可以设立专门的网站，建立国家出资企业财务信息数据库，国家出资企业在该网站上公开披露其财务信息。 针对不同类型的国家出资企业，应对其披露财务信息的方式做出不同的分类规定： 1.对于一般性竞争领域的国家出资企业，由于国有经济缺乏非国有经济的市场适应性，也是国有经济不需要占领和垄断的领域，国有股权可以部分转让甚至完全退出。这类企业包括纺织、轻工等部门，具有以营利为目标、产业进入壁垒较弱的特点，适合仿照上市公司，采用在指定报纸和指定网站上定期发布财务报告，以及不定期披露重大事项相结合的信息公开披露方式。定期报告以半年披露一次为宜，对于一些重要的信息需求者，比如政府监管机构等，则要求定时报送。此外，还应在企业特定场合设置信息公开栏或将应公开的信息资料置于指定场所供公众查阅。 2.对于基础性、垄断性的国家出资企业，由于是国民经济发展的重要基础，国家往往对其保持相对控股地位。这类企业主要包括：（1）社会公益性产业，如电力、煤气、自来水、热水、蒸汽的生产和供应；（2）地质勘探业和水利管理业；（3）交通运输业中的航空运输、公共设施服务业；（4）卫生、体育、教育、基础科学研究；（5）农业中的大江大河治理、商品粮基地等。这类企业由于在一定范围内对社会影响较大，特别是地方国家出资企业，往往是企业所在地的重点企业、支柱产业，受当地公众、政府部门、媒体等所广泛关注，适合在指定报刊或各级国有资产监管机构的网站上定期公开财务报告和不定期披露重大事项。 3.对于属于国家安全和国民经济命脉重要行业和关键领域的国家出资企业，由于国家对这类企业采取绝对控股方式，国家出资规模大、社会影响面广，对社会经济有重要影响。这类企业主要有三类：一是关系到国家安全和经济安全的重要产业，如军工、金融保险业等；二是一些基础产业，如重要自然资源的开采与原料工业等；三是一些具有自然垄断性特征的产业，如铁路、邮电、通讯等。这类企业由于涉及国家机密，关系国家安全，应遵循保密性原则，不应对外界公开披露其重要信息，仍实行财务报告报送制度。 四、国家出资企业财务信息公开披露急需加强的几个问题 （一）要加强国家出资企业财务管理信息化建设 目前，国家出资企业普遍存在财务信息失真、财务资金管理失控的问题，严重阻碍了对国家出资企业财务信息公开披露制度的实施。要通过建立和完善财务管理信息系统，保证会计核算和会计管理工作的规范化，加强企业财务管理和资金的合理调配，提高资金的使用效率，确保企业财务管理制度的有效实施，并在此基础上，实现财务管理手段和财务管理内容的不断创新，有效控制财务风险，保证国有资产的保值增值，为实行信息披露制度提供更为准确、全面、及时的财务信息。 （二）要加强内部审计管理 企业内部审计机构要依据国家有关法律法规、财务会计制度和企业内部管理的规定，加强对企业的财务收支、财务预算、财务决算、资产质量、经营绩效的真实性、合法性和效益性的审查和监督。依照企业内部审计准则的要求，建立相对独立的内部审计机构，配备相应的专职工作人员，建立健全内部审计工作规章制度，做好内部审计工作，强化内部监督，及时发现问题，防范和化解经营风险，保证内部控制程序的有效性。 （三）要建立财务信息披露问责机制 为了充分保证披露信息的质量，规范披露行为，确保披露信息客观、及时，各级国有资产监管机构派往国家出资企业的监事会，要积极配合国家审计机关，共同完成对国家出资企业财务信息披露的监管任务。对没有按规定公开披露财务信息、提供虚假财务信息，或者隐瞒重要财务信息的，直接负责的主管人员和其他相关人员应承担相应的法律责任。应当赋予信息披露监督部门对披露虚假信息者的问责手段，建立规范有效的财务信息披露问责机制。 （四）要实行年度审计附带财务决算报告公告制度 外部审计制度是信息披露制度有效实施的保障，对于国家出资企业财务信息披露行为的监管，需要年度审计附带财务决算报告公告制度，以增加审计工作的透明度，保证审计结果的客观性和合理性，为外部监督机制提供基本的信息制度保障。对于审计过程中发现的大型国家出资企业或属于垄断行业的重要地方国家出资企业的特定问题，由于这些问题深刻影响某一行业或社会环境，需要实行特别审计报告制度，将有关信息全面、客观、公正、及时地向社会公告，同时建立信息反馈机制，开辟公众评议和建议渠道，使社会监督的作用得到有效发挥。 总之，财务信息公开披露是出资人财务监督管理的重要内容，是深化国家出资企业改革和发展的方向，可以逐步塑造国家出资企业的投资主体地位和为人民理财形象，建立起激励与约束相结合的内部管理机制和内部管理规范，不断提高国家出资企业的管理水平和经济效益，对于实现国有资本的保值增值和国民经济的快速发展具有重要意义。让非上市的国家出资企业定期、真实地向社会公众公布财务信息，是一项难度大、技术性要求高、政策性强的工作，结合国家出资企业自身的特点，选择或建立适合不同类型国家出资企业的财务信息披露办法，并通过相应的政策法规，作为一项制度确立下来。要培养胜任工作的专业人士，培育中介机构和选择有针对性的媒体，建立有效的信息传播机制，并向社会公众普及相关知识，同时还要加强国家出资人财务监督及政府审计监督工作，对国家出资企业财务信息公开披露的质量进行跟踪评价，逐步建立和完善国家出资企业财务信息公开披露制度。 【参考文献】 [1] 经济合作与发展组织，著.李兆熙，译.OECD国有企业公司治理指引[M].北京：中国财政经济出版社，2005.62. [2] 国企都应公开财务信息[N].国际金融报，2006-09-28（8）. [3] 何顺文，李元莎.国有企业深层改革应重视信息披露提升[J].财政监督，2006，（2）：3-4. [4] 王献锋.建立信息披露制度，完善国企监督机制[J].中国审计，2005，（22）：62-63. [5] 郭存芝，陈红兵.证券投资风险的熵权系数评价方法研究[J]. 数量经济技术经济研究， 2006，（5）：41. |
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