| 标题 | 政府创业投资引导基金发展现状、问题及对策 |
| 范文 | 朱文莉+刘思雅 【摘 要】 创业投资引导基金是由政府设立，扩大创业投资风险资本总量的有效形式，在创业投资领域中能有效集聚社会民间资本，对促进创业投资的发展起到了举足轻重的作用。文章从政府创业投资引导基金的探索及发展历程出发，分析了当前我国政府创业投资引导基金运作中存在的问题，提出了改善政府创业投资引导基金运作效应的对策。 【关键词】 创业投资； 政府引导； 引导基金 政府是创业投资的主体之一，设立创业投资引导基金是政府参与创业投资、提供财政资金支持的一种主要方式。创业投资的高风险及初期资金缺乏，使绝大多数创业投资过分谨慎，仅依靠市场配置创业资本往往面临市场失灵。随着政府在创投领域的角色由直接向间接逐步转变，被称为“基金中的基金”的政府引导基金吸引更多社会资本进入创投领域，引导投资方向的任务就变得更为迫切。 一、我国政府创业投资引导基金的探索及发展 （一）初创阶段 20世纪80年代初，我国开始由政府推动创业投资的发展。之后的十多年，地方政府开始引入国际先进经验，探索新的创业投资政策。1999年8月，上海市政府批准成立了上海创业投资有限公司，并在2000年至2001年间投资设立具有基金性质的机构，其设立与运作是我国政府出资引导创业投资的最早尝试。2002年1月，中关村管委会出资设立的“中关村创业投资引导资金”，是我国第一只由政府出资设立的具有“引导”名义的创业投资引导基金。 （二）逐步试点阶段 自2005年起，股权私募基金（PE基金）和创业投资基金（VC基金）的逐步繁荣及以“自主创新”为核心的“十一五”规划的出台，对我国创业投资发展起到了促进作用。2005年，中央十部委发布《创业投资企业管理暂行办法》，明确国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，引导资金进入创投业。2006年3月，由国家开发银行和中新创投共同组建的“苏州工业园区创业投资引导基金”正式设立，总规模为10亿元。2007年，财政部、科技部制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。同年，规模为1亿元的第一支国家级创业引导基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企业创业投资。 （三）全面发展阶段 2008年10月，随着《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》的出台，各地创业引导基金的设立进入高潮，规模也呈现出逐年增长的趋势，从2006年的25亿元增加到2008年的88.5亿元。这一期间，国内资本市场的复苏、中小板的逐步壮大以及2009年中国证监会正式开设创业板，也从宏观上优化了创业投资的外部环境，同时进一步促进了我国创业投资的全面发展。2009年10月，国家发改委、财政部与七省市人民政府联合设立了20支创业投资基金。 具有代表性的北京市中小企业创业投资引导基金于2008年7月正式启动。目前财政资金规模为9.2亿元。截至2012年12月，已与国内创投机构共同出资设立了5批22家参股创投企业。35亿元的协议出资金额中，引导基金约9亿元，合作创投机构26亿元，财政资金放大倍数近4倍。参股创投企业已对63家中小企业进行了股权投资，投资额约8.93亿元。其中投资于北京地区中小企业59家，占总投资项目比例的93.65%。北京德鑫泉物联网科技股份有限公司（以下简称“德鑫物联”）就是该引导基金投资成功的一个典范。2010年初，由北京市中小企业创业投资引导基金与启迪创业投资有限公司合作设立的北京启迪明德创业投资有限公司（以下简称“启迪明德”）向德鑫物联投资700万元。同年10月8日，德鑫物联成为物联网射频识别高端智能装备领域的首家挂牌企业在深交所新三板成功挂牌。截至2013年1月31日，其最后收盘价为11.8元/股。最初启迪明德持有德鑫物联9.15%的股权，市值4 600余万元，在投资两年多的时间内获得了超过7倍的回报。 目前，我国除海南等个别省市外，几乎所有省市都已设立政府创投引导基金。其中，北京、上海等发展势头强劲，江苏、浙江地区设立密集。根据China Venture投中集团统计数据，截至2012年7月，全国各级地方政府共设立引导基金89只，总规模超过450亿元，参股子基金数量超过200亿元。 表1为我国政府创业投资引导基金相关政策列表。表2按投资规模由小到大列举了我国2006至2012年设立的主要省级政府引导基金。表3整理了这期间我国10亿元以上市区级的政府引导基金。表4列举了部分省市对创投引导基金投资限制的规定。 二、我国政府创业投资引导基金运作中存在的问题 2006年以来，我国政府创业投资引导基金在致力于推动地方创投业发展及中小企业融资方面已获得一定成效，但在成功背后，仍存在一些问题。 （一）部分政策法规对创投引导基金的规定存在相互矛盾之处 2007年出台的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》规定引导基金可以直接投入到初创期科技型中小企业，2008年出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》又明确指出引导基金本身不直接从事创业投资业务。由此可见，对政府创投引导基金的设立及运作规定并不完全明晰，政策上对其角色的界定出现了矛盾，即其对创业企业的投资究竟采用间接模式还是也可采用直接模式。由此导致一些地方政府对其认识存在偏差，有的基金违背设立初衷，单纯直接从事创业投资，并未真正起到引导社会资本的作用，有的则出现多头设立基金的现象，出现管理风险。 （二）地域差距明显，分布不均衡 长三角、环渤海地区产业基础雄厚，对创业投资的吸引力强，该地区引导基金数量大、规模大，同时已开始深入到区县，如江浙地区出现泗洪县、宁波象山区等区县级政府引导基金。相比之下，中西部欠发达地区设立的引导基金数量仍然较少，力度明显不够。 从表2可以看出，所列举10个省份均设立了不同规模的创投引导基金。中西部地区仅有山西省、陕西省、云南省3个省份，中西部省份的个数占总数量不足三分之一。10个省份的投资总规模达到76亿元，而中西部地区投资规模28亿元，规模不足总金额的40%。从表3可以看出，所列举的11个市区级10亿元以上的创投引导基金中，仅有重庆市、成都高新区、鄂尔多斯市3个中西部市区，投资规模为55亿元，还不足11个市区级基金投资总规模的15%。可见欠发达地区的创投引导基金不论从数量上还是规模上都落后于经济发达地区。2012年12月底，新疆克拉玛依市才设立首个政府创业投资引导基金，规模为2.5亿元，与发展日趋成熟的其他省市相比差距可见一斑。截至2012年底，甘肃、西藏、宁夏等8个区域仍没有或无较大规模的政府引导基金披露。 （三）政府创业投资引导基金管理机构运作能力 不足 《中国风险投资年鉴（2011）》通过对多个省市风险投资引导基金管理者进行调研后指出，目前引导基金的定位和功能不够明确，出现所谓“多元化”混乱，同时缺少核心主导管理部门，使之偏离了正确轨道而倾向产业投资化。例如浙江省台州市在《关于现代服务业发展引导资金管理使用情况的报告》中同样指出，正是由于管理运作能力欠缺，部分项目存在资金使用申报程序不够规范的问题。可见，对政府引导基金的科学管理和实际经营管理进行规范，已成为不可回避的问题。 目前我国引导基金有直接和委托两种管理模式。直接管理模式由于管理团队本身是在非市场环境下成立的，并不具备识别合适的基金管理机构和风险控制能力；委托管理模式中基金管理人素质差距又很大，在选择第三方管理机构时，信息不对称，如何有效避免选择成本的限制，选出真正合适的第三方，也亟待解决。 （四）利益出发点不同，创投引导基金与创投基金存在矛盾 引导基金作为母基金不以盈利为目的，而创投基金却旨在追求利润最大化。如天津滨海新区的引导基金中有取利的商业性股东，必然要以盈利为基础。2009年政府引导基金高峰论坛指出，引导基金应在满足公共政策目标的前提下，满足社会资金的利润最大化。政策目标与商业性资本目标的冲突使得地方设立引导基金时更加本土化，设置高门槛，择地不择优。由表4可以看出，多数地区引导基金规定子基金对本地高新技术中小企业的投资要具有一定的比例。如陕西省要求投资于早期高新企业应占资金投资总规模的30%以上；杭州市要求基金中有70%投资到当地，且投向销售收入在3 000万元左右的科技型企业；浙江省更是要求对本地投资达到80%以上，高科技初创企业需达到30%～50%以上。投资地域和对象的约束，限制了优秀投资机构的进入，也使投资机构难以找到合适的项目而降低了与政府引导基金合作的积极性。 三、提高政府创业投资引导基金运作效应的对策 （一）进一步完善政策制定，明确创投引导基金的功能定位 目前，我国正处于直接与间接融合的过渡型创业投资引导模式阶段，这也是我国在进行创投引导基金探索的进程中出现的正常现象。针对部分政策法规其规定方面存在的矛盾现象，国家应当逐步统一口径，对功能、运作及支持对象作出明确统一的界定。政府创投引导基金最终应本着引导社会资本的目的，不直接参与创业投资，不干预子基金的管理，政府应致力于提供良好的市场环境并给予更多的财政优惠。 （二）建立信息库，增大欠发达地区被投资机会 目前我国创投引导基金的繁荣区集中在京津唐、长三角及珠三角地区，剩下的多数地区政府并未积极提供更完备有效的信息，创投机构也由于过分审慎而不轻易把视线转向中西部地区。可以由政府牵头，委托社会优秀的风投管理咨询公司及专家对全国各地的战略性新兴产业发展状况详细调查，明确各地的战略性新兴产业发展及项目资源状况，筛选出可供创业投资机构选择的项目，与各地政府建立备选信息库。政府创投引导基金可根据各地信息库中项目的具体数量、质量等进一步确定于当地设立子基金的比例。对财政实力薄弱的地区提高国家级引导基金的出资比例；对中西部地区备选投资项目较少的省份给予照顾，放宽限制；对备选投资项目较少的相邻省份，可共同出资参股，设立投资地域限制在这几省内的子 基金。 （三）政府引导与市场运作相结合，提高基金管理团队素质 首先，政府应起到统筹引导作用。引导基金管理机构可设立监事会，向创投企业派专业人员作为董事，代表引导基金行使股东权利，在不干预创投企业具体管理事项的同时起到良好的监督作用。前述德鑫物联的成功案例中，启迪明德便委派董事及监事进入德鑫物联的董事会与监事会，在不干涉公司具体运营的基础上，帮助企业在重大发展期做到审慎决策。 其次，按市场化标准对引导基金管理机构的资格进行严格审查，保证管理队伍的市场认知及专业能力，最大限度保护投资者利益。对引导基金管理机构进行整体和个体成员的考察，了解管理团队成员构成及分工合作，如：每个成员的任职年限、从业经验、投资阶段、专注的行业等。同时，团队的专业性，包括融资金额、投资案例个数及金额、成功案例数量、独立性即能否作出独立投资判断，以及稳定性，如核心人员离职率等都是需要仔细考核的指标。 （四）经济效益与社会效益相结合，平衡利益分配 首先，尝试建立绩效评估体系，分别对项目的政策性和经营性特征加以分类，分配适当权重，全面评估衡量有前景、高风险却未被民间资本看中的项目以及更偏重经济效益的项目，选择兼顾两者更适合投资的项目。前述提到的德鑫物联成功案例，投资方便对投资项目的选取深入考察，通过调研访谈，对产品技术、行业发展、股权设置、管理机构、产品具备快速增长的市场潜力、技术具备核心竞争力、优秀的创业团队和企业文化等多个方面进行综合考评。其次，政府应充分让利于创投基金管理机构及其他社会投资者。创业投资企业应将超额收益由非引导基金股东分享，提高社会资本参与创业投资的积极性。在澳大利亚首期提供的5家政府创投基金中，政府与民间资本投资比例为2：1，而收益分配的比例是1：9。最后，可以在投资收益中提取风险准备金，当出现投资损失时，给予社会投资机构适当风险补偿。 【参考文献】 [1] 赵成国，陈莹.政府创业投资引导基金运作管理模式研究[J].上海金融，2008（4）：36-37. [2] 李朝晖.建立国家级战略新兴产业创业投资引导基金的对策建议[J].现代经济探讨，2010（10）：41-43. [3] 余泳.政府引导型科技投资基金发展模式研究[J].经济问题探索，2011（10）：16-17. [4] 李晓伟，臧树伟.我国创业投资引导基金的制度供给、运行偏差及制度改进[J].中国科技论坛，2012（9）：130-132. （三）政府创业投资引导基金管理机构运作能力 不足 《中国风险投资年鉴（2011）》通过对多个省市风险投资引导基金管理者进行调研后指出，目前引导基金的定位和功能不够明确，出现所谓“多元化”混乱，同时缺少核心主导管理部门，使之偏离了正确轨道而倾向产业投资化。例如浙江省台州市在《关于现代服务业发展引导资金管理使用情况的报告》中同样指出，正是由于管理运作能力欠缺，部分项目存在资金使用申报程序不够规范的问题。可见，对政府引导基金的科学管理和实际经营管理进行规范，已成为不可回避的问题。 目前我国引导基金有直接和委托两种管理模式。直接管理模式由于管理团队本身是在非市场环境下成立的，并不具备识别合适的基金管理机构和风险控制能力；委托管理模式中基金管理人素质差距又很大，在选择第三方管理机构时，信息不对称，如何有效避免选择成本的限制，选出真正合适的第三方，也亟待解决。 （四）利益出发点不同，创投引导基金与创投基金存在矛盾 引导基金作为母基金不以盈利为目的，而创投基金却旨在追求利润最大化。如天津滨海新区的引导基金中有取利的商业性股东，必然要以盈利为基础。2009年政府引导基金高峰论坛指出，引导基金应在满足公共政策目标的前提下，满足社会资金的利润最大化。政策目标与商业性资本目标的冲突使得地方设立引导基金时更加本土化，设置高门槛，择地不择优。由表4可以看出，多数地区引导基金规定子基金对本地高新技术中小企业的投资要具有一定的比例。如陕西省要求投资于早期高新企业应占资金投资总规模的30%以上；杭州市要求基金中有70%投资到当地，且投向销售收入在3 000万元左右的科技型企业；浙江省更是要求对本地投资达到80%以上，高科技初创企业需达到30%～50%以上。投资地域和对象的约束，限制了优秀投资机构的进入，也使投资机构难以找到合适的项目而降低了与政府引导基金合作的积极性。 三、提高政府创业投资引导基金运作效应的对策 （一）进一步完善政策制定，明确创投引导基金的功能定位 目前，我国正处于直接与间接融合的过渡型创业投资引导模式阶段，这也是我国在进行创投引导基金探索的进程中出现的正常现象。针对部分政策法规其规定方面存在的矛盾现象，国家应当逐步统一口径，对功能、运作及支持对象作出明确统一的界定。政府创投引导基金最终应本着引导社会资本的目的，不直接参与创业投资，不干预子基金的管理，政府应致力于提供良好的市场环境并给予更多的财政优惠。 （二）建立信息库，增大欠发达地区被投资机会 目前我国创投引导基金的繁荣区集中在京津唐、长三角及珠三角地区，剩下的多数地区政府并未积极提供更完备有效的信息，创投机构也由于过分审慎而不轻易把视线转向中西部地区。可以由政府牵头，委托社会优秀的风投管理咨询公司及专家对全国各地的战略性新兴产业发展状况详细调查，明确各地的战略性新兴产业发展及项目资源状况，筛选出可供创业投资机构选择的项目，与各地政府建立备选信息库。政府创投引导基金可根据各地信息库中项目的具体数量、质量等进一步确定于当地设立子基金的比例。对财政实力薄弱的地区提高国家级引导基金的出资比例；对中西部地区备选投资项目较少的省份给予照顾，放宽限制；对备选投资项目较少的相邻省份，可共同出资参股，设立投资地域限制在这几省内的子 基金。 （三）政府引导与市场运作相结合，提高基金管理团队素质 首先，政府应起到统筹引导作用。引导基金管理机构可设立监事会，向创投企业派专业人员作为董事，代表引导基金行使股东权利，在不干预创投企业具体管理事项的同时起到良好的监督作用。前述德鑫物联的成功案例中，启迪明德便委派董事及监事进入德鑫物联的董事会与监事会，在不干涉公司具体运营的基础上，帮助企业在重大发展期做到审慎决策。 其次，按市场化标准对引导基金管理机构的资格进行严格审查，保证管理队伍的市场认知及专业能力，最大限度保护投资者利益。对引导基金管理机构进行整体和个体成员的考察，了解管理团队成员构成及分工合作，如：每个成员的任职年限、从业经验、投资阶段、专注的行业等。同时，团队的专业性，包括融资金额、投资案例个数及金额、成功案例数量、独立性即能否作出独立投资判断，以及稳定性，如核心人员离职率等都是需要仔细考核的指标。 （四）经济效益与社会效益相结合，平衡利益分配 首先，尝试建立绩效评估体系，分别对项目的政策性和经营性特征加以分类，分配适当权重，全面评估衡量有前景、高风险却未被民间资本看中的项目以及更偏重经济效益的项目，选择兼顾两者更适合投资的项目。前述提到的德鑫物联成功案例，投资方便对投资项目的选取深入考察，通过调研访谈，对产品技术、行业发展、股权设置、管理机构、产品具备快速增长的市场潜力、技术具备核心竞争力、优秀的创业团队和企业文化等多个方面进行综合考评。其次，政府应充分让利于创投基金管理机构及其他社会投资者。创业投资企业应将超额收益由非引导基金股东分享，提高社会资本参与创业投资的积极性。在澳大利亚首期提供的5家政府创投基金中，政府与民间资本投资比例为2：1，而收益分配的比例是1：9。最后，可以在投资收益中提取风险准备金，当出现投资损失时，给予社会投资机构适当风险补偿。 【参考文献】 [1] 赵成国，陈莹.政府创业投资引导基金运作管理模式研究[J].上海金融，2008（4）：36-37. [2] 李朝晖.建立国家级战略新兴产业创业投资引导基金的对策建议[J].现代经济探讨，2010（10）：41-43. [3] 余泳.政府引导型科技投资基金发展模式研究[J].经济问题探索，2011（10）：16-17. [4] 李晓伟，臧树伟.我国创业投资引导基金的制度供给、运行偏差及制度改进[J].中国科技论坛，2012（9）：130-132. （三）政府创业投资引导基金管理机构运作能力 不足 《中国风险投资年鉴（2011）》通过对多个省市风险投资引导基金管理者进行调研后指出，目前引导基金的定位和功能不够明确，出现所谓“多元化”混乱，同时缺少核心主导管理部门，使之偏离了正确轨道而倾向产业投资化。例如浙江省台州市在《关于现代服务业发展引导资金管理使用情况的报告》中同样指出，正是由于管理运作能力欠缺，部分项目存在资金使用申报程序不够规范的问题。可见，对政府引导基金的科学管理和实际经营管理进行规范，已成为不可回避的问题。 目前我国引导基金有直接和委托两种管理模式。直接管理模式由于管理团队本身是在非市场环境下成立的，并不具备识别合适的基金管理机构和风险控制能力；委托管理模式中基金管理人素质差距又很大，在选择第三方管理机构时，信息不对称，如何有效避免选择成本的限制，选出真正合适的第三方，也亟待解决。 （四）利益出发点不同，创投引导基金与创投基金存在矛盾 引导基金作为母基金不以盈利为目的，而创投基金却旨在追求利润最大化。如天津滨海新区的引导基金中有取利的商业性股东，必然要以盈利为基础。2009年政府引导基金高峰论坛指出，引导基金应在满足公共政策目标的前提下，满足社会资金的利润最大化。政策目标与商业性资本目标的冲突使得地方设立引导基金时更加本土化，设置高门槛，择地不择优。由表4可以看出，多数地区引导基金规定子基金对本地高新技术中小企业的投资要具有一定的比例。如陕西省要求投资于早期高新企业应占资金投资总规模的30%以上；杭州市要求基金中有70%投资到当地，且投向销售收入在3 000万元左右的科技型企业；浙江省更是要求对本地投资达到80%以上，高科技初创企业需达到30%～50%以上。投资地域和对象的约束，限制了优秀投资机构的进入，也使投资机构难以找到合适的项目而降低了与政府引导基金合作的积极性。 三、提高政府创业投资引导基金运作效应的对策 （一）进一步完善政策制定，明确创投引导基金的功能定位 目前，我国正处于直接与间接融合的过渡型创业投资引导模式阶段，这也是我国在进行创投引导基金探索的进程中出现的正常现象。针对部分政策法规其规定方面存在的矛盾现象，国家应当逐步统一口径，对功能、运作及支持对象作出明确统一的界定。政府创投引导基金最终应本着引导社会资本的目的，不直接参与创业投资，不干预子基金的管理，政府应致力于提供良好的市场环境并给予更多的财政优惠。 （二）建立信息库，增大欠发达地区被投资机会 目前我国创投引导基金的繁荣区集中在京津唐、长三角及珠三角地区，剩下的多数地区政府并未积极提供更完备有效的信息，创投机构也由于过分审慎而不轻易把视线转向中西部地区。可以由政府牵头，委托社会优秀的风投管理咨询公司及专家对全国各地的战略性新兴产业发展状况详细调查，明确各地的战略性新兴产业发展及项目资源状况，筛选出可供创业投资机构选择的项目，与各地政府建立备选信息库。政府创投引导基金可根据各地信息库中项目的具体数量、质量等进一步确定于当地设立子基金的比例。对财政实力薄弱的地区提高国家级引导基金的出资比例；对中西部地区备选投资项目较少的省份给予照顾，放宽限制；对备选投资项目较少的相邻省份，可共同出资参股，设立投资地域限制在这几省内的子 基金。 （三）政府引导与市场运作相结合，提高基金管理团队素质 首先，政府应起到统筹引导作用。引导基金管理机构可设立监事会，向创投企业派专业人员作为董事，代表引导基金行使股东权利，在不干预创投企业具体管理事项的同时起到良好的监督作用。前述德鑫物联的成功案例中，启迪明德便委派董事及监事进入德鑫物联的董事会与监事会，在不干涉公司具体运营的基础上，帮助企业在重大发展期做到审慎决策。 其次，按市场化标准对引导基金管理机构的资格进行严格审查，保证管理队伍的市场认知及专业能力，最大限度保护投资者利益。对引导基金管理机构进行整体和个体成员的考察，了解管理团队成员构成及分工合作，如：每个成员的任职年限、从业经验、投资阶段、专注的行业等。同时，团队的专业性，包括融资金额、投资案例个数及金额、成功案例数量、独立性即能否作出独立投资判断，以及稳定性，如核心人员离职率等都是需要仔细考核的指标。 （四）经济效益与社会效益相结合，平衡利益分配 首先，尝试建立绩效评估体系，分别对项目的政策性和经营性特征加以分类，分配适当权重，全面评估衡量有前景、高风险却未被民间资本看中的项目以及更偏重经济效益的项目，选择兼顾两者更适合投资的项目。前述提到的德鑫物联成功案例，投资方便对投资项目的选取深入考察，通过调研访谈，对产品技术、行业发展、股权设置、管理机构、产品具备快速增长的市场潜力、技术具备核心竞争力、优秀的创业团队和企业文化等多个方面进行综合考评。其次，政府应充分让利于创投基金管理机构及其他社会投资者。创业投资企业应将超额收益由非引导基金股东分享，提高社会资本参与创业投资的积极性。在澳大利亚首期提供的5家政府创投基金中，政府与民间资本投资比例为2：1，而收益分配的比例是1：9。最后，可以在投资收益中提取风险准备金，当出现投资损失时，给予社会投资机构适当风险补偿。 【参考文献】 [1] 赵成国，陈莹.政府创业投资引导基金运作管理模式研究[J].上海金融，2008（4）：36-37. [2] 李朝晖.建立国家级战略新兴产业创业投资引导基金的对策建议[J].现代经济探讨，2010（10）：41-43. [3] 余泳.政府引导型科技投资基金发展模式研究[J].经济问题探索，2011（10）：16-17. [4] 李晓伟，臧树伟.我国创业投资引导基金的制度供给、运行偏差及制度改进[J].中国科技论坛，2012（9）：130-132. |
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