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国家审计治理与公共服务供给

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韩峰　吴雨桐

【摘要】通过建立国家审计治理与公共服务供给互动发展的耦合协调模型，以全国283个地级城市2006—2012年面板数据为样本，从空间、时间两个维度探讨国家审计治理与公共服务供给的耦合关联机制。结果显示：国家审计与公共服务供给整体的耦合协调度较弱，耦合度水平处于拮抗阶段，协调度总体处于低级水平，且其时序变化并未表现出明显增长趋势；东部和中部地区国家审计治理与公共服务供给耦合协调程度基本相当，西部地区的耦合协调程度最差，且三者耦合协调度均呈现U型时序变动特征；不同等级城市耦合协调程度随城市规模增大而提高，且特大及以上城市、I型大城市处于中度协调阶段。研究对于进一步发挥国家审计治理功能，优化审计资源配置，提升审计效率效果，进而补齐公共服务供给短板具有重要意义。

【关键词】国家审计；公共服务供给；耦合度；协调度

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）14-0090-06

一、引言

公共服务需求的快速增长和供给相对不足的矛盾是制约人们获得满足感、幸福感的重要因素。党的十九大报告中明确提出了完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要的要求。国家审计作为实现国家良治的重要途径之一，审计业务的开展紧跟国家治理的步伐。

国家审计通过开展财政审计、专项资金审计、工程项目建设审计、经济责任审计等多种审计形式，通过制约政府权力运行，抑制腐败行为，转变政府投资偏好，保障应用于公共服务领域的资金不被挤占挪用，同时，在合规性审计的基础上，强化对公共资金、公共资源使用经济性、效益性的关注，优化投资布局，提升投资效率效果，最终实现保障和改善民生，维护社会公平正义，促进经济可持续发展的作用。国家审计治理效能的发挥与公共服务供给的契合程度、协调程度是制约国家审计更好发挥作用的基础。国家审计治理与公共服务供给的相互作用强弱、协调配合、良性发展水平的高低，對于推进公共服务领域供给侧结构性改革、补齐公共服务供给短板、完善国家治理具有重要意义。

纵观现有文献，国家审计在揭示经济社会运行风险隐患、维护经济安全、改善国有企业绩效、保障人民利益和反腐败斗争等方面发挥的作用已经成为共识[ 1-4 ]。然而，鲜有文献将国家审计治理与公共服务供给问题直接联系，更没有学者从耦合协调的角度对二者互动状态展开定量研究。因此，本文以我国283个地级及以上城市面板数据为样本，拟从系统耦合互动的视角，探讨国家审计治理与公共服务供给的协调发展状态，通过数据分析提供政策导向，以期助力实践发展。

二、国家审计治理与公共服务供给评价指标

（一）国家审计治理能力（U1）

国家审计是国家治理的有效工具，在国家治理体系中发挥了不可替代的作用。国家审计治理能力的发挥，取决于国家审计质量的高低[ 5 ]。本文参照朱荣[ 5 ]、宋常等[ 6 ]、李江涛等[ 7 ]的做法，从审计执行能力、审计处理处罚能力、审计纠正能力、审计协作能力四个方面综合衡量国家审计质量（如表1所示），采用主成分分析法，对上述四项指标进行降维处理，得到国家审计治理能力指标。

（二）公共服务供给综合指数（U2）

公共服务满足的是普通社会群体共同的基本消费需求，是关系广大人民群众民生问题的重要方面。本文依据武力超等[ 8 ]的做法，基于地方政府在公共服务方面取得的客观成果数据对各地级城市公共服务综合发展水平进行评估，从涉及保障基本民生所需的教育类、医疗卫生服务类、能源资源基础设施类、交通运输类、环境保护类公共服务的五个方面构建公共服务供给综合指标体系（如表2所示）。采取主成分分析法对上述五个方面的客观成果数据进行降维处理，得到公共服务供给综合指数（U2）。

（三）数据来源

本文样本为除陇南、中卫、拉萨和巢湖等市的2006—2012年全国283个地级及以上城市。由于巢湖市在2011年并入合肥市，因而将2006—2010年巢湖市数据并入合肥市。本文数据主要来自2007—2013年的《中国城市统计年鉴》和《中国审计年鉴》。

三、国家审计治理与公共服务供给耦合互动的模型

（一）国家审计治理与公共服务供给的耦合模型

耦合源自物理学概念，指两个或两个以上的系统通过各种相互作用彼此影响的现象，是一种相互依赖、协调与促进的动态关联关系[ 9 ]。借用耦合这一概念，用以衡量国家审计治理能力与公共服务供给彼此相互作用影响的强弱程度。参照现有研究的做法[ 10-11 ]，国家审计治理与公共服务供给耦合度C的函数表达式可设定为：

其中，U1为国家审计治理能力，U2为公共服务供给综合指数，C为耦合度。C∈[0，1]，C值越大，表明国家审计治理能力与公共服务供给彼此相互作用越强，耦合水平越高。当C=1时，表明二者达到最佳耦合状态；当C=0时，表明二者处于无关状态。

（二）国家审计治理与公共服务供给的协调模型

耦合度是用来衡量系统或要素间彼此相互作用影响的强弱程度，却无法反映协调发展状况。由于国家审计治理与公共服务供给的动态不平衡性，仅仅依据耦合度难以反映二者的协调配合、良性发展水平的高低。因此，本文引入协调度模型[ 9 ]，以便分析国家审计治理能力与公共服务供给的整体功效与协同效应。具体构建模型如下：

（2）式中，D为协调度，C为耦合度，T为国家审计治理能力与公共服务供给的综合协调指数，主要用以反映国家审计治理与公共服务供给的整体协调效应。本文设定二者同等重要，即协调度计算中的参数a、b均取值为0.5。参照相关研究做法[ 11 ]，本文设定了耦合协调度的等级及划分标准，如表3所示。

四、国家审计治理与公共服务供给耦合互动的实证分析

（一）城市层面国家审计治理与公共服务供给耦合协调度差异性分析

采用主成分分析法确定国家审计治理与公共服务供给指标值，按照耦合协调度的计算方法，分别得到全国283个地级城市2006—2012年的耦合度和协调度。将每个城市历年数据做平均处理，按照“地理分区”和“城市等级”相结合对国家审计治理与公共服务供给的耦合协调状况进行比较分析，结果见表4。

依据地理位置，将全国283个地级城市划分为东部地区、中部地区和西部地区①。从统计结果来看，平均意义上的国家审计治理与公共服务供给的耦合协调度呈现为东部地区、中部地区“难分伯仲”，西部地区耦合协调度均值最低。依据耦合协调等级的划分（表3），全国层面以及三大地理分区均呈现出耦合度处于拮抗阶段，以及低度协调的状态。这说明，虽然国家审计治理与公共服务供给的耦合协调度呈现出一定的地区差异，就协调度指标来看，东部地区、中部地区、西部地区依次呈现递减趋势，但总体来说，国家审计治理与公共服务供给二者相互作用关系弱，协调发展水平较低。

将全国283个城市划分为特大及以上城市、I型大城市、II型大城市、中等城市和小城市②。全国平均国家审计治理与公共服务供给耦合度为0.3808、协调度为0.2604，其中I型大城市、II型大城市耦合度高于全国平均水平，分别为0.3974和0.4037，而其余各等级城市耦合度低于全国平均水平。就协调度指标值来看，国家审计治理与公共服务供给协调度变化范围在0.2286～0.4087之间，呈现出城市规模越大、城市等级越高，协调度越高的趋势，其中特大及以上城市、I型大城市已经进入中度协调阶段。三大地理分区的不同等级城市国家审计治理与公共服务供给协调度指标值也呈现出相同状态。综合考虑耦合度、协调度这两项指标值，可以得出如下结论：国家审计治理与公共服务供给耦合协调度与城市等级规模、经济发展水平密不可分，城市等级规模越大，经济发展水平越好，国家审计治理与公共服务供给耦合协调性越强。

（二）全國各地区国家审计治理与公共服务供给耦合协调度变化情况

按照地理分区，分别测算三大地理分区城市2006—2012年各年国家审计治理与公共服务供给耦合度、协调度均值，按照时序排列，制成折线图1、折线图2。

全国三大地区层面国家审计治理与公共服务供给耦合度由中部地区、东部地区、西部地区依次递减。其中，中部地区耦合程度最高，变动范围在0.3734～0.4180之间；东部地区和西部地区则低于全国平均水平，变动范围分别为0.3333～0.4034、0.3286～0.3941，三大地区国家审计治理与公共服务供给耦合度均处于拮抗阶段。就总体变化趋势而言，东部、中部、西部地区国家审计治理与公共服务供给耦合度呈现出变化趋势的一致性，在2006—2009年间，耦合度呈现递减趋势，2009年为七年中的最低值，随后年份耦合度值又平稳回升至最初水平。

协调度情况而言，东部地区国家审计治理与公共服务供给协调度最好，变化范围在0.2377～0.3112之间；中部地区次之，变动范围为0.2452～0.2962；西部地区最低，拉低了全国平均水平，变动范围在0.1957～0.2570之间。三大地区国家审计治理与公共服务供给协调度均处于低度协调阶段。协调度时序变动趋势同耦合度时序变动趋势具有一致性。

综合考虑全国各地区层面耦合协调度变化情况，可以得出如下结论：中部地区、东部地区国家审计治理与公共服务供给耦合协调程度基本相当，西部地区的耦合协调程度最差，并且三大地理分区耦合协调度呈现U型变动的时序特征。总体而言，全国各地区层面国家审计治理与公共服务供给处于耦合拮抗阶段、低度协调时期。

（三）全国各等级城市国家审计治理与公共服务供给耦合协调度变化情况

按照市辖区人口数将全国283个地级城市划分为五个城市等级，其中特大及以上城市11个、I型大城市7个、II型大城市101个、中等城市105个、小城市59个。以城市等级规模为划分标准，将283个城市国家审计治理与公共服务供给耦合度、协调度取年度均值，按照时序排列，得到图3、图4。

II型大城市、中等城市和小城市耦合度值依次递减，变动范围分别为0.3715～0.4272、0.3321～0.4009以及0.3149～0.3859，并且三条时序耦合度线保持相同的变动趋势，均以2009年为转折，呈现出先递减后上升的趋势，同时，2009年之后，II型大城市国家审计治理与公共服务供给的耦合度已经处于全国领先水平。相较于上述三条耦合度时序线的规律性变化，I型大城市耦合度变动稍显“混乱”。2008年和2010年，I型大城市耦合度分别从上一年度的0.4163和0.4145，下降至0.3652和0.3529，随后两年又有所回升。特大及以上城市耦合度呈现波浪式变动，波动范围在0.3487～0.3941。总体而言，全国各等级城市国家审计与公共服务供给耦合度均处于拮抗阶段，在一定程度上体现出城市规模等级越高，耦合程度越高的状态，这同文中运用2006—2012年耦合度均值进行不同城市规模的耦合协调性分析得出了一致结论。

城市等级层面的协调度折线图的时序趋势也印证了上述结论。其中，特大及以上城市国家审计治理与公共服务供给协调度范围变化区间为0.3565～0.4608，已经达到中度协调水平。而I型大城市协调度指标值在2009年前一直保持较高水平，处于中度协调阶段，2009—2011年三年间处于低度协调水平，随后一年勉强跻身中度协调行列。而II型大城市、中等城市和小城市协调度时序线依次呈现递减趋势，均处于低水平协调阶段，时序变化趋势也呈现相同态势，在2009年均有小幅度递减，总体变化趋于平稳，未能看出国家审计治理与公共服务供给的协调度在以后年份是否有增长态势。

（四）不同地区各等级城市国家审计治理与公共服务供给耦合协调度变化情况③

1.东部地区各等级城市国家审计治理与公共服务供给耦合协调度变化情况

东部地区各等级城市耦合度时序变动趋势除I型城市外，基本呈现U型趋势，总体变动幅度较小。高等级城市较低等级城市依然占据耦合度高的优势。I型城市耦合度变动趋势呈现折线形状态，在2009年耦合度异常升高至0.3916，而当年I型大城市协调度指标值却从上年度的0.3174下降至0.2297。从协调度时序图来看，特大及以上城市国家审计治理与公共服务供给处于中度协调水平，依稀可以看出增长态势。而I型大城市的协调度自2007年急速下降后于2009—2010年趋于平缓，在2011—2012年间有小幅度提升。其余等级城市协调度均处于低级水平，变动趋势平缓，难以看出未来年份是否有增长的趋势。

2.中部地区各等级城市国家审计治理与公共服务供给耦合协调度变化情况

中部地区国家审计治理与公共服务供给耦合度时序图表现出：I型大城市耦合度值的“大起大落”，其总体变动范围在0.3411～0.4742之间，2007年、2009年和2012年为三个峰值，耦合度分别为0.4742、0.4718和0.4663，与之对应的是2008年、2009年的两个低谷，为0.3633和0.3411。

中部地区II型大城市、中等城市、小城市国家审计治理与公共服务供给协调度整体变动趋势一致、差距较小，三条城市协调度时序线在某些年份甚至趋于重合的状态。特大及以上城市和I型大城市协调度呈现出各自的特色，其中特大及以上城市国家审计治理与公共服务供给一直处于中度协调水平，但时序变动趋势呈现协调度下降的状态，自2008—2011年，协调度指标值从0.5959下降至0.2928，在2011年后，虽然仍处于中度协调水平，但是优势显著减弱。而I型大城市协调度在2008年从0.2766异常增长至0.4738，跻身于中度协调水平，而后连续四年下降，最终降低至0.3049，在2012年回升至0.3767。综合中部地区国家审计与公共服务供给协调度指标值来看，特大及以上城市协调度优势减弱，I型城市勉强处于中度协调水平，且后期发展势头不足，其余等级城市协调度水平低下、变动迟缓，未见增长趋势。

3.西部地区各等级城市国家审计治理与公共服务供给耦合协调度变化情况

西部地区II型大城市、中等城市和小城市的耦合度时序线基本符合上文所述的城市规模水平同耦合度的规律，变动趋势也趋于一致。但是，西部地区特大及以上城市耦合度的变动稍显“不和谐”，呈现“驼峰”状态，在2008年和2011年达到两个峰值，分别为0.3620和0.3349，并且整体上看，特大及以上城市规模的耦合度指数较其他低等级城市耦合度指标值并未显示优势，甚至在2010—2012年处于西部地区最低水平，这同特大及以上城市协调度时序线所显示的信息有所偏差。

在協调度时序折线图中可以看出，西部地区各等级城市2006—2012年间国家审计治理与公共服务供给的协调度呈现出明显的“两极分化”，其中，特大及以上城市自2006年开始，协调度指数值一直处于领先水平，变化范围在0.2888～0.4557之间，国家审计治理与公共服务供给处于中度协调水平，并且自2009年之后一直保持平稳上涨的态势。而其他等级城市协调度历年均值的变动区间为0.1803～0.2808之间，相同年度不同等级城市的协调度差距甚微。

五、结论与政策建议

本文通过构建国家审计与公共服务供给耦合协调模型，通过对283个地级及以上城市2006—2012年耦合度、协调度指标值的定量分析，得出如下结论：（1）总体来看，国家审计与公共服务供给相互作用关系弱，发展协调程度差；耦合度水平处于拮抗阶段，协调度总体处于低级水平。（2）国家审计治理与公共服务供给耦合协调度呈现出一定的地区差异，中部地区、东部地区国家审计治理与公共服务供给耦合协调程度基本相当，西部地区的耦合协调程度最差，并且三大地理分区耦合协调度呈现U型变动的时序特征。（3）不同等级城市耦合协调程度呈现出城市规模越大，城市等级越高，耦合协调程度越好的趋势，其中特大及以上城市、I型大城市已进入中度协调阶段。（4）通过对不同地区、不同等级城市的时序分析，总体上难以看出国家审计治理与公共服务供给耦合协调度的增长趋势，并且，部分地区呈现出下降状态，例如中部地区特大及以上城市自2008—2011年，协调度水平直线下降，优势减弱。（5）不同地区的不同等级城市耦合协调度基本符合全国范围内地区、城市层面耦合协调度变化的特性，但也具有各自特点，例如西部地区两级分化显著等。

针对以上分析建议：（1）要整体提升国家审计与公共服务供给的相互作用和协调发展状况。在审计项目选择上，要贴近公众需求，加强对公共资金、公共资源、公共项目、公共政策的审计投入力度；优化审计业务流程，更新审计技术方法，提升审计效率；加强对审计结果的运用，强化落实审计整改。同时，对于公共服务、公共供给领域存在的违规、低效问题，要利用多种途径进行及时反馈，增强公共服务供给同国家审计治理的双向互动。（2）各个地区要密切关注本地区国家审计治理能力与公共服务供给的耦合协调状态，对于“不进反退”的耦合协调态势要加以警惕，对于公共服务供给领域、国家审计业务实践中存在的问题要结合各个地区的实际情况进行反思和整改，通过建立预警机制和政策导向来扭转局面，提升国家审计治理效果和公共服务供给水平。（3）增强城市间互动交流，低等级城市向高等级城市、低耦合协调城市向高耦合协调城市学习先进经验，推动各个等级城市选择适宜本土的公共服务供给策略以及明确公共服务审计重点，缩小城市间公共服务供给差距。（4）不同地区各等级城市国家审计治理与公共服务供给耦合协调程度有着各自特点，因此不同地区各等级城市要聚焦问题，有针对性地进行整改。东部地区各等级城市耦合协调度水平未能在同类型等级城市面前形成优势，比如东部地区I型大城市协调度水平低于中部地区同等规模城市。因此，东部地区的经济发展要同公共服务供给、国家审计治理相结合，充分发挥国家审计在保障资金安全、提升资金利用效率效果等方面的作用。（5）中部地区要警惕特大及以上城市、I型大城市国家审计治理与公共服务供给协调程度近年持续下降、丧失优势地位的情况，结合近年中部地区政治、经济等领域政策制定、执行等的变化情况进行考量，分析影响因素，为后期发展积聚经验。（6）西部地区亟待解决的问题是国家审计治理与公共服务供给耦合协调程度“两级分化”的状况。西部地区要加强区域间互动，由大城市带动小城市，推动西部整体经济发展水平、公共服务供给质量和国家审计治理能力的提升。

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