| 标题 | 重大政策跟踪审计结果公告质量实证研究 |
| 范文 | 郑小荣 彭璇 【摘 要】 社会公众通过重大政策跟踪审计结果公告可以了解重大政策落实的相关情况。不仅能满足公众的知情权、保障公众的监督权，而且能增强公众参与国家治理的程度。文章通过对2009—2018年间共20份重大政策跟踪审计结果公告的质量要求和质量状况进行分析，发现审计结果公告缺乏直接的法律依据，公告内容不完整，文本结构不规范。为此提出创建信息反馈平台、完善政策跟踪审计结果公告框架、提高政策跟踪审计的及时性和透明度等建议，对提高重大政策跟踪审计结果公告质量、规范重大政策跟踪审计结果信息的公开与传播、制定审计结果公告指南具有一定的参考价值。 【关键词】 审计结果公告质量; 重大政策跟踪审计; 审计结果传播; 政府审计 【中图分类号】 F239.44 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2019）15-0141-07 引 言 审计结果公告是增强政府决策透明度、满足公众知情权，实现公众参与社会监督和舆论监督的重要渠道，有利于增强公众参与国家治理的程度，推动社会民主与法制进程。作为一种特定类型的审计结果公告，政策跟踪审计结果公告可以促进公众了解、监督重大政策的落实情况。本文通过实证研究，分析我国重大政策跟踪审计结果公告的法律依据、内容特征、时效等现状和我国重大政策跟踪审计结果公告存在的问题及其原因，进而提出相应的建议。 一、重大政策跟踪审计结果公告的质量要求 （一）理论要求 1.评价、确认和解除政策执行者受托责任的需要 受托责任理论是审计产生的基础[ 1 ]，自然也是政府审计存在的原因。根据受托责任理论，在政府审计中，社会公众是委托人，政府是受托人，审计机关是监督者[ 2 ]。受托责任决定了审计机关必须向社会公众提供审计结果公告，因为人民是国家的主人，政府的一切权力来自人民。同时，国家的一切资产也属于人民，政府只是接受委托进行管理。作为受托人，政府有义务按照公民的意愿去最优化资源配置，并接受公民的监督，披露相关信息，审计结果公告就是向社会公众提供的报告说明。 审计结果公告的质量决定着审计存在的意义，是受托责任的产物。因此，必须提高审计结果公告的质量。审计结果公告又是审计质量的体现，它拓宽了公众参与社会监督的渠道，增强了政府决策的透明度。 重大政策跟踪审计结果公告可以为评价、确认和解除政策执行者的受托责任提供保证。如果政策跟踪审计的质量得不到保障，就无法明确辨认政策执行者的责任范围和程度，无法对政策执行者的工作进行判断、分析，也无法对其责任履行情况得出结论，也难以要求政策执行者对完成情况负责，最终也就不能体现重大政策跟踪审计结果公告评价、确认和解除政策执行者受托责任的作用。在这种情况下，审计的监督作用难以发挥，人民的利益就会受到损害。 2.履行政府信息公开义务、实现公众知情权理论的需要 知情权理论是进行审计结果公告的法理基础，是社会监督的理论基础，知情权也是公民的一项基本权利。知情权的实现程度是衡量一个国家民主与法制进程的重要指标之一。公民有获得政府信息的权利，而审计结果公告又具有满足公众知情权、增强公众参与国家治理、推动社会民主与法制进程的作用。提高审计结果公告质量，民主的行为受到鼓励，保障了政府信息的透明度和正确性，也是知情权得以保证的体现。 重大政策跟踪审计结果公告可以为履行政府信息公开义务、实现公众知情权提供保证。国家的重大政策影响国民的根本，涉及群众的切身利益。知晓重大政策的落实情况，是保障公民权利的途径，也有助于审计机关了解群众关心的热点。如果政策跟踪审计的质量得不到保障，公众知情权的实现就会受到影响。 3.充分有效利用审计结果的需要 信号理论的产生主要用于解决经济学中的信息不对称问题，信息不对称的双方分别是信息优势方和信息劣势方，包含信息传递与信息甄别两个方面[ 3 ]。在政府审计中，政府部门作为信息的优势方可以把审计结果公告当作信息传递的信号，传递政府各部门的履职情况这一产品质量;社会公众作为信息的劣势方可以通过审计结果公告对产品质量即政府各部门的履职情况进行甄别。审计作为独立的第三方，它的作用就是缓解信息不对称问题，而审计结果公告则是一种信号显示机制，是信息传递的桥梁。其中劣势方进行逆向选择，就是公众决定解除还是继续聘任政府对公共资产进行管理。 政府审计的专业性与独立性为提高审计质量带来许多优势，审计结果公告的质量越高，公告就越充分、越透明，公众对其了解的也就越多，良好的公告质量可以增加政府自身被选择与被信任程度，是政府治理能力的展现，有利于提高政府的公信力。反之，如果审计质量得不到保障，政府在公众面前的形象将会遭到破坏。 重大政策跟踪审计结果公告可以为充分有效利用审计结果提供保证，政策跟踪审计结果公告作为审计结果公告的一种，主要用于促进公众监督重大政策的落实情况，提高审计质量，通过点名整改落实情况增加舆论压力，有利于政策效果的实现。否则，公众无法参与重大政策落实的监督，无法充分有效利用审计结果就会滋生政府的腐败行为。 （二）制度要求 政策跟踪审计结果公告属于政府审计结果公告的一种，是政府信息公开的重要内容。党中央和国务院一直高度重視政府信息公开问题，对政府信息公开（含政府结果信息公开）提出了明确的要求。2012年11月8日党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》提出，要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，加强舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。2013年11月12日十八届三中全会公报《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。2014年10月23日十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，推行行政执法公示制度，推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。此外，2014年10月9日国务院《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）提出，地方各级政府要加强组织领导，保障审计机关依法审计、依法查处问题、依法向社会公告审计结果，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，维护审计的独立性。2015年12月8日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办2015〔58号文〕）提出，审计机关要依法依规公告审计结果。《审计署2017年政府信息公开工作报告》中提到要不断加大信息发布和政务公开力度，在权威发声、及时回应，有效保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。 审计结果公告作为法律法规规定公开的事项属于公开范畴。国家相关法律法规也对政府信息公开做出具体详细规定，如《审计法》（2010修订）第三十六条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计署一直坚持审计结果公开，就审计机关政府信息公开和审计结果公开问题，先后制定了《审计署审计结果公告办法》《审计机关政府信息公开规定》《审计署政府信息主动公开办法》《审计署政府信息依申请公开办法》《审计署政府信息公开保密审查办法》《审计署政府信息公开工作协调办法》《审计署政府信息公开监督保障办法》等一系列重要文件。这些文件对审计署和地方各级审计机关的审计结果公开均作出了具体的要求。2010年制定颁布的中国国家审计准则第四节也对审计结果公布作出了要求。 2016年审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》在加强和改进审计管理部分提出加大审计结果和信息公开力度，要求除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息外，依法依规全面公告审计结果，注重运用新媒体，提高审计信息公开的及时性和广泛性。上述中央文件、法律法规、部门规章和工作规划虽然不是专门针对重大政策跟踪审计，但完全适用于重大政策跟踪审计的结果公告。此外，审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》在政策落实跟踪审计部分中也对政策落实跟踪审计结果公告提出专门要求，提出要不断完善政策落实跟踪审计结果报告公告，作为高效健全的政策落实跟踪审计制度体系的组成部分。 二、重大政策跟踪审计结果公告质量状况分析 （一）重大政策跟踪审计结果公告的规范性分析 1.重大政策跟踪审计结果公告的渠道 2001年的审计机关公布审计结果准则第四条提到广播、电视、新闻发布会、政府网站、公报、公告以及报纸、杂志等多种形式的审计结果公布渠道。实践中还可以通过新闻发布会、接受媒体采访等渠道来发布。至今为止，审计署搭建了一报、两刊、两网和六个信息发布平台在内的多渠道融合立体化传播平台①。具体包括中国审计报、审计署门户网、审计署政务微信公众号、审计署今日头条号、中国审计报微信公众号及APP手机客户端，《中国审计》《审计观察》杂志等，以此来完成政务公开和审计宣传工作任务。统计结果表明：第一，网络信息公开平台自平台开创之日起即能及时转载重大政策跟踪审计结果公告的全文，但是少数平台对审计结果公告的转载不够完全或有遗漏，甚至有的仅转载公告解读而没有转载原文。除此之外，获取公告的便捷程度还有待提高。第二，在信息化时代的今天，审计署的官方网站是重大政策跟踪审计结果公告的主要渠道。政策跟踪审计结果公开渠道详见表1。 2.重大政策跟踪审计结果公告的行为规范性（公告与否） 我国审计署所有的重大政策跟踪项目都会实施公告。审计署于2009年5月发布了首份跟踪审计结果公告，截至2018年底，审计署共发布了20份重大政策跟踪审计结果公告。 从公告发布的时间看，除了2009年的这一次，2014年之前跟踪审计结果公告都是空白的。2015年发布数量增加至8份，公告以月份为时间单位发布，分别对应2015年5月至12月的审计结果。2016年以及2017年各发布了4份，以季度为时间单位。2018年至目前发布了3份，对应一、二、三季度的审计结果。跟踪审计结果公告的数量在2015年达到最大值，在2016年对公告发布的频率作出调整，由每月份改为每季度发布，数量开始有所下降。 总的来看，审计署发布跟踪审计结果公告的历史很短。近年来，国家越来越重视通过审计工作推动重大政策措施的贯彻落实，审计署也相应地加大对相关政策、措施及项目的审计力度，但是公开的跟踪审计报告数量仍然较少，并且增长幅度也不够理想。 通过对跟踪审计结果公告发布的背景进行分析发现，2009年的首次跟踪审计结果公告是受外部突发情况即国际金融危机影响，为了促进中央保持经济平稳较快发展政策措施的贯彻落实，配合中央对金融危机问题解决而审计发布的。2014年10月，国务院出台《关于加强审计工作的意见》，要求审计机关担负起推进国家政策落实的责任，对重大政策的落实情况进行持续跟踪审计。自此，重大政策跟踪审计才开始受到重视，进行了连续几年的结果公告。2015年为适应经济发展新常态，应对国内外复杂多变的经济形势，审计署按照国务院部署，将跟踪审计工作的重点扩展到稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施的贯彻落實上。作为“十三五”开局之年，2016年中共中央、国务院面对世界经济增速放缓的压力，决定通过结构调整以形成新的经济增长优势，同时提出“三去一降一补”、供给侧结构性改革和“放管服”等具体政策。2017年为继续追求稳中求进的高质量经济发展，党的十九大提出三大攻坚战，包括防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治，并重视“一带一路”丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设。2018年正值改革开放40周年，为贯彻十九届二中、三中全会精神，全面深化改革、扩大开放成为政策主线。综上可以发现，中国从1978改革开放至未来的一二十年都处于经济的高速增长期，政策跟踪审计和其结果的公开都将围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险这一宏观政策。在这个目标下，每年新增一些对具体政策措施的贯彻落实审计，也是重大政策跟踪审计紧紧围绕国家经济工作中心转移和财经活动的重难点、热点问题的体现，反映我国重大政策措施贯彻落实的新问题、新情况。 （二）重大政策跟踪审计结果公告内容全面性和充分性分析 1.基于公开问题情况的分析 从表2可以看出，2009年首份跟踪审计结果公告紧紧围绕促进中央保持经济平稳较快发展政策措施，直到2015年审计结果公告也是围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险这一单项宏观政策。到2016年，跟踪审计才将多项具体政策的落实情况纳入审计范围。 2009年的公告用“一些”“个别”“部分”等词描述审计出问题的省、市和企业，而其他四年则将公告内容精确到具体的省、市、县甚至是区，企业、部门名称也进行了详细公告。此外，2009年没有公告有问题项目的数量以及涉及的金额，这些在2015—2018年都做了详细披露，并用表格数据直观表达。 对公告内容进行分析发现公告对审计问题分类不清晰。例如财政资金统筹盘活问题，有时归类在资金管理问题中，有时归类于政策落实问题，有时又单独归为一类。扶贫政策问题有时归类于脱贫攻坚问题，有时归类于政策落实不到位。以上说明对问题分类存在重复交叉。 对审计公告公开的问题进行分类发现近四年公告公开的共同问题主要集中在脫贫攻坚、去产能、去杠杆、深化“放管服”改革、降低企业成本、优化营商环境、重大工程项目建设、财政资金统筹盘活、推进重点、扶贫政策落实几方面。除了一些屡次出现的问题，每年基本会有新的问题公开。例如2017年、2018年的污染防治问题，作为“三大攻坚战”之一，一直是中央关注的重点。审计中也发现政策落实方面存在问题。通过对公开问题类型次数进行统计，见表3，发现重大建设项目推进缓慢、财政资金管理使用以及脱贫攻坚问题是公开次数最多的三项，而涉农问题等仅出现过一次。基于公开问题情况的分析，可以看出重大政策跟踪审计结果公告内容的全面性和充分性正在日趋完善，但在追求内容全面与充分的同时也容易导致内容松散与不明确。 2.基于整改效果说明的分析 对每年发现的问题进行汇总归类，可以发现近四年的重大政策跟踪审计结果公告每年都会存在共同的问题，说明审计发现的问题类型比较集中，且整改没有达到应有的效果。整改效果不理想导致很多问题屡审屡犯。从之前的数据中可以看出，跟踪审计结果公告大多只指出了审计发现的主要问题，对于被审计单位的整改情况却不过多关注。在20篇重大政策跟踪审计公告中仅有4篇对当期整改情况进行了说明，剩余的只是在本年度最后对以往审计发现问题的整改情况进行总体说明，这时有些事项距离被审计出问题已经超过9个月，充分说明了目前缺乏对审计结果的有效利用。被审计单位的整改情况是审计工作发挥作用的体现，公告中并没有对此特别说明，没有体现审计监督的职能，也就解释了为什么会出现屡审屡犯的问题。基于整改效果说明的分析不难看出，公告在整改内容这方面的说明不够全面与充分。 3.基于审计公告篇幅的分析 从表4中可以看出，随着年份的增加，每年重大政策跟踪审计结果公告的平均篇幅都较上一年大幅增加，一定程度上表明公告的内容正在变得越来越具体详细。2015年部分公告开始增加附件内容。附件内容较公告主体内容更加丰富且具有较强的针对性，列明了出现审计问题的具体地区、政策落实的详细情况、涉及的精确金额等，表明重大政策跟踪审计结果公告篇幅的全面性和充分性正在逐步得到加强。 为了进一步对各部分篇幅的恰当性作出评价，在审计结果公告基本五个组成部分中选取审计发现的主要问题以及被审计单位的整改情况这两项需要重点关注的部分进行统计分析，见表4。 从表4可以看出，自2015年起，跟踪审计结果公告对审计发现的主要问题这方面的说明占据了公告相当大的篇幅。占总篇幅的三分之二以上，部分公告甚至达到95%，是审计结果公告的主体部分。可以说，这部分很好地体现了审计工作的完成情况，是全面性的重要体现。但是从内容上看，该部分只是将发现的问题进行简单地加总罗列，带来的信息有限并且重复度高，缺少对问题发生原因的分析，不利于公告使用者理解和深层思考，充分性尤显不足。 在审计结果公告中起重要作用的被审计单位整改情况篇幅很少，近三成跟踪审计结果公告没有该部分，剩下七成中即使有，所占篇幅也十分少，不超过公告整体篇幅的20%。整改情况是对审计工作质量的衡量，应该花大篇幅重点说明，是否整改以及整改的程度都应该在审计结果公告中有所体现。 还有一点值得关注的是，从2016年起跟踪审计结果公告每份都会增加对有关部门和地区推进国家重大政策措施贯彻落实的具体举措的说明。该部分虽然对理解审计公告有一定帮助，但并不是审计公告的基本组成部分，所包含的信息量有限，所以不建议占用很多篇幅。在考虑全面性与充分性的同时，也要注意用有限的篇幅呈现最有价值的内容。 4.公告的文本结构分析 一般审计结果公告由五个部分组成，分别是被审计单位基本情况、审计评价意见、审计发现的主要问题、处理处罚结果及审计建议和被审计单位的整改情况。通过对所有年度重大政策跟踪审计结果公告的构成进行统计分析，可以发现被审计单位基本情况、审计评价意见和审计发现的主要问题这三个部分基本都具备，而对处理处罚结果及审计建议和被审计单位的整改情况提及的并不多。2016年及之后的审计结果公告则在之前的基础上，增加了许多补充性内容，涉及方面越来越多，并都做了比较详细的阐述，表明重大政策跟踪审计结果公告的结构随着时间的推移正在往全面性与充分性靠拢，但是距离完善还有很大的距离。 整体来说，大部分公告并不完整，结构也比较混乱，缺乏标准化管理。很多应该单独成段进行说明的部分杂糅在一起，不利于公告使用者获取需要的信息;还有些公告看似齐全，但是内容敷衍，例如被审计单位的整改情况，只是用“正在积极采取措施，认真组织整改”一笔带过。（限于篇幅，相关表格略） （三）重大政策跟踪审计结果公告的传播信息透明性分析 对公告进行研究，发现审计结果公告语言的概括性比较强，描述较为随意，表述意思比较模糊。例如，公告中经常出现“基本得到解决”“仍然存在问题”这些笼统的语言描述。对于审计公告来说，审计的准确性和可理解性非常重要，这些模糊性的语言不仅不利于公告使用者理解，而且不利于对被审计单位整改提供指导帮助，因此显得建议性不强。 公众通过重大政策跟踪审计结果公告监督重大政策的落实情况，获取的大部分信息都来自于公告，信息含量的多少决定了审计公告的披露力度。而审计结果公告所含内容的客观性又决定了公告的可信程度。因此需要提高公告的透明度，同时为了提高公告的可靠性，可以增加说明未披露的原因。 公告质量是公告提供者综合权衡公告利益和公告风险的结果[ 4 ]。尽管审计结果公告的完整性非常重要，公告所包含的信息含量影响着作用的发挥和信息的利用程度，但是审计机关在公布公告时也需要在透明度与保密性之间做好平衡，让公告效果既符合公众的期望又在政府能够承受的范围内。重大政策跟踪审计由于其特殊性，涉及人员、事务众多，需要秉持谨慎性的原则进行公开。 （四）重大政策跟踪审计结果公告的及时性分析 审计结果公开的及时性是审计结果公开质量的重要组成部分。按照有关规定，审计公告应当在得出审计结论后三个月内进行公告。由于跟踪审计的结果公告均没有对审计实施完成的时间做出任何表述，于是选择审计时间范围的最后一天作为审计结束时间。在对所有公告时间与审计时间跨度进行统计分析后（见表5）发现20篇公告中仅有一篇时间跨度在3个月以上，其他大多集中在1～3个月内。从以上数据可以看出，跟踪审计结果公告的及时性得到了基本保证。2016年审计署曾对该类公告发布的频率做出调整，由每月份改为每季度发布，这是更加注重质量和效率的表现。相较于追求数量的优势，选取更加具有代表性的项目展开审计，这种做法更加科学。在综合考虑审计资源、审计时间和审计成本的关系后，完成政策跟踪审计的工作变得更加有计划、有步骤。 （五）重大政策跟踪审计结果公告的信息含量分析 本文借鉴郑小荣、何瑞铧和曹源（2018年）的做法，采用总篇幅、问题篇幅、整改篇幅、问题总个数、问题金额个数、问题总金额、问题单位部门数、点名的单位部门数、问题的项目数以及点名的项目数10个指标作为审计结果公告的信息含量评价指标[ 5 ]，利用熵权法确定权重，进而计算重大政策跟踪审计结果公告的信息含量。 熵权法计算指标权重的数学原理如下：假定待评样本数为n，m个指标分别为X1，X2，…，Xm。Xij为原始数据，Yij为标准化后的数据，假设数据标准化后的指标重新命名为Y1，Y2，…，Ym。权熵系数法主要步骤如下： 根据表6可得单份审计结果公告信息含量的计算公式：单份审计结果公告的信息含量=标准化总篇幅×0.11+标准化问题篇幅×0.11+标准化整改篇幅×0.09+标准化问题单位部门个数×0.09+标准化点名单位部门个数×0.1+标准化问题项目个数×0.1+标准化点名项目个数×0.09+标准化问题总个数×0.11+标准化问题金额个数×0.11+标准化问题总金额×0.09。这也是基于熵权系数法下的单份审计结果公告的综合评价模型。20份重大政策跟踪审计结果公告公告力度如表7。 三、提高重大政策跟踪审计结果公告质量的建议 本文研究了审计署年度重大政策跟踪审计结果公告的现状，研究发现，目前重大政策跟蹤审计结果公告还存在许多问题，如公告内容不完整、公告格式不规范以及没有明确的法律依据等。为此，提出建议如下： （一）创建信息反馈平台，助力双向沟通 审计屡审屡犯问题在于对审计结果整改情况的监督较弱，审计公告为公众提供了监督的途径，却没有为审计结果整改情况的长效监督提供平台。审计公告是双向作用的，审计机关通过审计公告给公众提供信息，公众对此进行信息反馈，但当前的审计公告仅仅做到了公布，没有对公布后的一系列反馈进行处理。为解决这一问题，可以创建信息反馈平台，搜集公众的提问建议，对问题进行回复解答，助力审计机关与社会公众的双向沟通。 （二）完善政策跟踪审计结果公告的框架 当前审计结果公告的框架缺乏统一的标准，各部分之间的篇幅配比不合理，条理性不强，不利于使用者阅读。这一系列问题需要通过完善审计结果公告的框架来解决，需要对审计公告的格式进行规范，对于重大政策跟踪审计结果公告，则应针对该类审计的特点构建公告框架。 （三）提高政策跟踪审计的及时性 重大政策跟踪审计结果公告的及时性对审计质量有着重要影响。公告发布的滞后性严重影响公众对审计结果的监督，影响审计公告效力的发挥，削弱审计机关的公信力。因此要缩短审计结果公告发布日与审计问题发现日之间的时间间隔，提高政策跟踪审计的及时性。 （四）提高政策跟踪审计的透明度 强化重大政策跟踪审计结果公告的公开，不仅有利于扩大审计机关的影响力，充分保障公众的知情权与监督权，而且有利于促进审计结果的转化运用，推动审计整改，助力重大政策的落实。为此可以加强组织领导，成立审计公开领导小组，由专人负责公开工作。同时建立规范的公告发布流程，加强发布信息的质量审核，注重审计语言的精准性，对未披露的事项原因进行说明，注重推进审计信息宣传，组织宣传业务培训，提高网宣工作水平，积极宣传审计新面貌。 【主要参考文献】 [1] TOM LEE.Corporate audit theory[M].London：Chapman & Hall，1993. [2] FLINT D.Philosophy and principles of auditing：an introduction[M].London：Macmillan Education Ltd.，1988. [3] SPENCE AM. Job market signaling[J].Quarterly Journal of Economics，1973，87（3）：355-374. [4] 郑小荣.中国政府审计结果公告研究[M].北京：时代经济出版社，2014. [5] 郑小荣，何瑞铧，曹源.基于熵权法的中国政府审计结果公告信息含量研究[J].当代财经，2018（12）：123- 132. |
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