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标题	韩国就业服务伙伴合作的模式研究
范文	徐军 马永堂 摘要：建立和加强公共与私营就业服务机构的合作共赢机制，是提升就业服务效能和促进就业的重要途径。韩国在建立就业服务伙伴关系方面进行了有益实践，取得了显著成效。本文分析韩国就业服务体系的结构、就业服务伙伴关系的合作模式、类型和绩效管理方法，得出韩国就业服务伙伴关系的运行机制与合作模式。这对建立和完善我国就业服务合作伙伴，解决产业结构调整阶段的就业服务问题，具有借鑒意义。 关键词：就业服务 合作伙伴关系 合作模式 韩国 中图分类号：F249.1 文献标识码：A 国际劳工组织、欧盟和经合组织都很重视公共就业服务机构与其他就业服务提供商，包括私营就业机构、非营利组织和其他公共机构之间的伙伴合作关系。国内学者对公共就业服务机构与其他就业服务提供商之间的合作，有一些探索和研究[1]，而关于就业服务机构间的伙伴关系的研究，尚不多见。国外学者关于就业服务机构间伙伴关系的研究，相对较为深入和丰富。关于韩国就业服务先进性的关注由来已久，但是研究的内容主要集中在韩国失业保障制度[2]、就业培训[3]，以及对妇女[4]、青少年[5]、残疾人[6]等特殊群体的就业政策和有效做法方面。而关于韩国就业服务机构间的合作伙伴关系，尚未见系统综合的报道。 1 就业服务体系的结构 在韩国的就业服务体系中（见图1），劳动部、中央其他5个部门和地方政府共同管理就业服务。其中，劳动部是主要的管理机构，它通过设立在全国范围内的86个“就业中心”行使职能。“就业中心”既是地方政府的机构，也是独立的政府组织，在就业服务体系中起着核心作用，一方面直接提供就业服务，另一方面将就业服务外包给合作机构间接提供就业服务。中央及地方政府的其他各部门也是通过这种直接和间接相结合的方式来提供就业服务。 为提供间接的就业服务，中央及地方政府设有27种不同类型的就业服务合作项目。其中，“妇女再就业中心”“女大学生职业生涯发展中心”由性别平等和家庭事务部（MOGEF）负责；“地区人力资源开发委员会”“京畿道职业中心”由地方政府负责；“希望重出计划”“退伍军人援助中心”“退休警官援助中心”“希望恢复计划”分别由卫生福利部（MOHW）、爱国者和退伍军人部（MOPV）、国家警察局（NPA）以及中小企业管理局（SMBA）负责；其余19个均由劳动部（MOEL）负责。政府建立就业服务合作伙伴关系，目标在于整合私营或非营利就业机构的资源，提高公共就业服务的综合供给能力和效率。在这些合作项目中，合作机构种类多样，优势各异。具体包括：一是拥有就业供求市场的非营利组织，政府与其合作以提升公共就业服务能力；二是拥有就业需求信息资源的经济机构，政府与其合作实施“中年希望就业中心计划”“高级实习计划”和“中小企业和青壮年实习计划”；三是具有专业知识和经验的职业咨询和职业规划私营机构，政府与其合作共建“人力资源替代库”和“成功就业咨询包”等项目；四是营利性组织，政府与其合作利用其资源提高服务质量，扩大服务种类，提高服务效率。如“就业提升计划”，与大公司合作，使政府能够为求职者提供企业界的优质实习和培训机会；五是地方政府，中央政府与其合作实施“地方定制的就业岗位创造计划”“地区人力资源开发委员会”等项目，从而更好地解决地方就业问题。 在这些合作项目中，中央和地方政府单方面决定市场结构和绩效考核标准，支付就业服务费用。合作机构在确定就业服务价格水平、市场参与者的标准方面没有主导权，但是在开展服务过程中具有一定的灵活性。 2 就业服务伙伴关系的类型 中央及地方政府与合作机构形成的伙伴关系是委托方和受托方关系。受托方包含地方政府、公共机构、营利性组织和非营利性组织。合作项目由委托方和受托方以签订合同的方式实施。伙伴关系由两方或三方组成，即两方伙伴关系和三方伙伴关系。两方伙伴关系包括中央政府—非营利组织、中央政府—营利组织、地方政府—非营利组织和地方政府—营利组织4种形式。三方伙伴关系由两个层面的双方伙伴关系组成。在第一层的双方伙伴关系中，有中央政府—地方政府/公共机构，中央政府—非营利组织2种形式；在第二层的双方伙伴关系中，有地方政府/公共组织—非营利组织、地方政府/公共组织—营利组织、以及非营利组织—营利组织3种形式。其中，第一层伙伴关系的受托方是第二层伙伴关系的委托方，中央政府在三方伙伴关系中主要履行监管职能。 3 就业服务伙伴关系的合作模式 参照欧洲就业流动研究室关于伙伴合作模式的研究成果[7]，从“实施目标”与“市场化程度”两个维度，对韩国就业服务中的27种伙伴关系的服务内容和运行方式进行分析。结果表明，韩国就业服务体系形成了4种典型的伙伴合作模式。模式1为通过市场机制提升特定就业服务能力；模式2为通过非市场机制开展“合作”提升就业服务能力；模式3为通过市场机制开展技能整合来完成复合型就业服务任务；模式4为通过非市场机制开展“协调”来完成复合型就业服务任务（见表1）。 27种就业服务伙伴关系大多数属于模式3（见表1）。中央政府管理就业服务的重点不是扩大现有就业服务规模，而是为那些难以进入就业市场的老人、青年、妇女及其他弱势群体提供就业服务，以提高其就业能力，促进其尽快就业。因此，模式3也称为“技能整合”模式。政府一般会通过市场机制遴选合作伙伴，以签订合同的方式将就业服务外包给合作机构。旨在帮助外国员工的“外籍员工援助中心”和“外籍员工咨询中心”属于模式1，因为这种伙伴关系专门为特定群体开发和提供新的就业服务，有别于现有的就业服务种类，称为“能力建设”模式。 地方政府的就业中心与中央政府之间建立的伙伴关系（“京畿道省职业中心”）属于模式2，是专门针对京畿道省而设立的，是京畿道省的主要就业服务机构，为京畿道省的居民提供就业服务。京畿道省就业中心与中央政府以“内部合作”的方式提供就业服务。 地方和中央政府为解决地方就业问题而专门建立的伙伴关系以完成多种就业服务任务，属于模式4。中央政府与地方政府签订政府内部合同，中央政府通过“协调控制”的方式为地方提供已有的就业服务。“地区人力资源开发委员会”是由商会、雇主联合会、地方政府、劳工组织、工作中心、中小企业管理局、教育办公室等机构组成的。地区人力资源开发委员会调查当地的劳動力供给和需求情况，选择联合培训中心进行就业培训。委员会还将委员会内的合作机构联系起来，提供招聘支持。 4 伙伴合作计划的绩效评估与管理 2006年，政府就业信息服务部成立了就业服务评估中心，通过在线数据库实时收集信息，并根据月度、年度或其他固定时间段对数据进行对比分析，对伙伴合作计划的实施进程与效果进行评估、监督，以持续改善伙伴合作计划的实施效率和质量。伙伴合作计划及外包机构的绩效评估主要从数量和质量两个方面展开。评估指标及其权重由外包服务业务的不同类型而确定。定量评估指标主要以就业率和就业稳定率为主，分指标是就业人数、求职者人数和雇主人数。定性评估指标包括客户满意度、实地评价及与就业中心的合作水平。客户满意度评估主要用于测量伙伴合作计划的服务质量；实地评价主要用于考察合作就业机构的基础服务设施和服务内容；与公共就业中心的合作水平主要用于评估双方或多方合作伙伴之间的合作效果与存在的问题。 为防控就业服务合作机构的道德风险，政府将外包合同期限限定为1～3年。政府每年年底都会对合作机构进行绩效评估，根据评估结果确定是否续约。评估结果划分为A、B、C、D、E五个级别。获得A级评估结果的机构将得到一定的奖励，并获得续签下一期合同的优先权；被评定为E级的机构或连续两年被评定为D级或连续3年C级的机构，则失去续签合同的资格。这种机制有效约束并激励了合作机构，但是由于合同期限受到限制，合作机构不会对基础设施或人员进行长期投资，这在一定程度上限制了就业服务水平的持续改进。 为激励合作机构提高服务效率，合作机构获得的政府总付款额是依据政府绩效评估结果测算得出。政府对外包服务有两种付款方式，一是在私营就业服务机构完成合同期内规定的任务后，按预定金额付款；二是设定基本付款额，并支付额外激励奖金。基本付款是政府依据合作机构为求职者所提供的就业服务给付的；额外激励奖金是政府依据成功就业的人数、求职者就业能力差异性、成功就业所耗费的时间（能否快速就业）、工作场所的规模、工作量以及就业留用率等因素成比例给付的。求职者就业能力的差异性是确定政府总付款数额的重要因素。 5 对策建议 目前，我国正处于经济新常态时期和产业结构转型升级阶段，就业问题是当前的重要社会问题。韩国政府长期以来对就业伙伴合作的实践探索、制定的法律法规、形成的服务体系、建立的合作模式与工作机制、积累的合作经验对我国政府完善就业服务体系有着积极的借鉴意义。首先，政府在就业市场中的角色应从服务的提供者向规则的制定者和监督者转换。政府从具体的就业管理和就业服务中脱离，根据社会需求规划就业服务项目和管理规则，充分调动和整合各类社会资源参与其中提供就业服务，在不盲目扩大就业服务公务人员队伍的情况下，提高就业服务效率。其次，借鉴韩国在就业合作伙伴领域较为成熟的法制环境，完善我国的相关法律法规。我国现行的《就业促进法》《劳动合同法》《劳务派遣暂行规定》《政府购买服务管理办法》在就业服务伙伴合作方面，还缺乏系统性和可操作性规定，需要进一步制定关于就业服务合作模式的程序、范围、内容、合作主体资格与标准的相关细则。对政府购买服务项目的定价标准、招投标办法、项目验收、绩效评估、监督与奖惩等，同样也需要制定科学且实用的工作规范。第三，借鉴韩国在就业合作伙伴中成熟的合作模式与运行机制，根据不同就业群体的多样化就业需求以及不同地区就业情况的差异性，制定和实施有针对性的就业服务伙伴合作项目，并加强对就业服务合作机构的绩效评估和激励，鼓励求职者积极实现就业。 参考文献： [1] 魏雨林，郭俊华.政府购买公共就业服务绩效评估指标体系研究[J].社会治理，2016（3）：71- 78. [2] 代懋.韩国失业保障政策的功能——基于就业政策矩阵模型的分析[J].教学与研究，2015（1）：44- 51. [3] 罗瑜亭，鲁志国.我国政府购买公共就业培训服务配置效率研究[J].甘肃行政学院学报，2016（6）：94- 103. [4] Ministry of Gender Equality and Women. Guideline for the New Job Center for Women， 2016[EB/OL].http：//www. mogef.go.kr/eng/index.do， 2018- 6- 6 [5] 姜献群.提升大学生就业质量的思考——韩国的经验及启示[J].教育发展研究[J]. 2014（17）：26- 32. [6] 吴彦.韩国残疾人就业的现状、趋势及启示[J].观察世界，2016（3）：65- 70. [7] European Job Mobility Laboratory. Partnerships among employment services， 2011[EB/OL].http：//europa. eu.int/eures， 2018- 6- 3.
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