| 标题 | 探析国家审计本质研究的最新成果“免疫系统”论 |
| 范文 | 胡俊杰 摘要：我国国家审计属于典型的行政型体制，属于公共行政的研究范畴，审计问题既是管理问题、政治问题，同时又是法律问题，行政型审计体制的特点使单一向度的国家审计本质研究不可避免地存在一定的局限性。“免疫系统”论是一种在继承经济监督（控制）论、权力制约论、民主法治论基础上，整合管理、政治、法律途径的国家审计本质论，代表着国家审计本质研究的最新成果，有利于更加全面客观准确地理解国家审计，推动审计理论和实践创新，更好地服务完善国家治理。 关键词：国家审计 “免疫系统”论 审计本质 刘家义审计长的国家审计“免疫系统”论最早于2008年初提出，2011年7月在中国审计学会第三次理事论坛上进行了系统阐述，并成为构建中国特色社会主义审计理论体系的重要基石。“免疫系统”论认为，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。这一审计本质论的提出引起了审计理论界和实务界的广泛关注，专家学者从不同角度对其进行解读，归纳起来主要有以下三种：一是政治学角度，例如从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”（杨肃昌、李敬道，2011）；二是受托经济责任观视角，例如国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨——基于受托经济责任观的视角（蔡春、朱荣、蔡利，2012），三是社会契约论角度，例如国家审计与国家治理：理论基础和实现路径（谭劲松、宋顺林，2012），这些解读有利于我们从不同角度对国家审计的本质作更为深刻的理解。本文认为，“免疫系统”论与以往提出的国家审计本质论有着根本的区别，这一科学论断是基于我国行政型审计体制的特点，整合管理学、政治学和法学等多学科的理论创新，对国家审计理论研究和实践具有重要的指导作用。 1.公共行政学的三种主要研究途径 公共行政是一个非常复杂的领域，长期以来存在管理、政治和法律三种主要研究途径，公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们获得对公共行政系统而全面的理解……各种研究途径事实上又不可避免地带有自身的缺陷，甚至偏见……我们只有把三种认知整合起来，才能理解公共行政问题，才能有效地解决公共行政的现实问题（张成福，2002）。美国著名行政学家戴维·H·罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）在其与罗伯特·S·克拉夫丘克合著的《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书中，基于公共行政既是管理问题、政治问题，又是宪政问题的认识，成功地将公共行政学中长期以来一直存在的管理、政治和法律三种主要研究途径进行整合，系统介绍了美国公共行政的特点，深入剖析了美国公共行政领域中存在的各种问题，成为当代公共行政学的经典著作之一，这一分析框架被已故的行政学大师沃尔多（Walto）誉为“一种杰出的分析和杰出的方法”。罗森布鲁姆关于公共行政学的分析方法为人们更为深刻和更加全面地理解公共行政的复杂特质提供了有效途径，为深入研究公共行政问题提供了重要方法。 2.我国国家审计体制的类型和传统单一向度国家审计本质论的局限性 2.1我国国家审计属于典型的行政型体制 国家审计是世界各国政治制度的重要组成部分，世界上160多个国家都确立了国家审计制度，但由于各国文化背景、政治体制不同，对国家审计在国家治理结构中的定位也不尽相同，根据其在国家权力体系中所处的位置不同，国家审计体制大体上可分为三类：立法型审计体制、行政型审计体制和司法型审计体制。我国各级审计机关是政府的重要组成部门，分别在同级行政首长直接领导下开展工作，属于典型的行政型审计体制，因此国家审计属于公共行政的研究范畴，审计问题既是管理问题、政治问题，同时又是法律问题。 2.2传统单一向国家审计本质论的局限性 我国国家审计制度恢复以来，对国家审计本质的认识主要有以下几种：一是经济监督（控制）论。经济监督论认为审计本质是一种经济监督行为，经济控制论认为审计本质不仅是经济监督行为，而且还包括“纠偏”，这两种观点都基于公共受托经济责任观的视角揭示国家审计的本质，都将国家审计作为政府管理的一个控制机制，在微观层面上探讨具体的审计行为。二是权力制约论。权力制约论以公共权力为切入点，认为审计是国家用权力监督制约权力的行为，是有效避免权力被滥用、确保权力正确行使的重要手段。三是民主法治论。民主法治论认为国家审计既是民主法治的产物，也是推进民主法治的手段，国家审计制度本身是一种法律制度，因此不能离开法治谈论审计，也不能离开审计谈论法治。这三种观点分别基于管理、政治、法律理论对国家审计的本质进行抽象和提炼，体现了审计人对国家审计本质认识的不断深化，但国家审计的行政型体制特点，决定了任何单一向度的研究都不可避免地存在一定的局限性，例如，经济监督（控制）论只停留在微观的监督制约层面上，对国家审计本质的研究站位不够高、视野不够开阔，容易造成“就审计论审计”；权力制约论和民主法治论对国家审计在国家治理中应当发挥的建设性作用和预防性作用关注不够等。因此，要全面客观准确地把握国家审计的本质特征，必须改变单一向度的研究方式，整合多种途径开展国家审计本质研究。 3.“免疫系统”论：一种整合管理、政治、法律途径的国家审计本质论 “免疫系统”论强调国家审计行为的“依法”、“用权力监督制约权力”，强调国家审计是“一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统”，这是在继承经济监督（控制）论、权力制约论、民主法治论基础上，整合管理、政治、法律途径而提出的一种国家审计本质论，代表着国家审计本质研究的最新成果。 3.1管理途径的“免疫系统”论 “免疫系统”论认为，国家审计本质上是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，这是基于管理理论对国家审计本质的概括。公共行政的管理途径是管理学理论在公共行政实践相结合的产物，主要包括传统管理途径和新公共管理途径。管理途径认为公共行政是一种管理行为，通过发挥计划、组织、指挥、协调、控制等管理职能，对社会公共事务实施管理，以最少的投入实现公共行政效率、效能、效益最大化的目标，履行好政府的公共受托责任；在政府管理职能中，控制是必不可少的职能之一，控制职能部门按照计划标准衡量计划的完成情况，纠正计划执行中的偏差，确保计划目标的实现（哈罗德·孔茨）。国家审计作为国家治理系统中控制系统的重要组成部分，要促进国家治理目标的顺利实现，必须通过发挥预防、揭示和抵御功能，履行好控制职能。一是揭示功能。科学评价财政资金使用效益、公共政策执行效果、地方党委政府受托经济责任履行情况，努力揭示国家财政财务收支存在的问题、经济社会运行中存在的风险，查找国家治理现状与目标之间存在的差距。二是抵御功能。根据审计揭示的突出矛盾和问题，及时采取有效措施进行“纠偏”，严格查处财经领域存在的各种违法违规问题，充分发挥审计监督的震慑作用。三是预防功能。通过对矛盾和问题的深入分析，从体制制度机制上查找原因，及时向决策系统提出完善国家治理的意见、建议，从源头上预防问题的发生，保障国家经济社会健康运行。 3.2政治途径的“免疫系统”论 “免疫系统”论认为，国家审计实质上是国家（依法）用权力监督制约权力的行为，这是基于政治理论对国家审计本质的概括。公共行政的政治途径基于政治学理论，政治学的研究范畴主要包括国家及其权力，政治途径认为人们通过平等自愿的社会契约（洛克的社会契约理论），将个人部分权利转让给政府，为防止国家权力被滥用，防止转让的权利受到损害，在订立契约（宪法）时必须实行分权制衡，设置限制政府权力的机制，限制政府行政权及其扩张，确保公共权力正确行使。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，审计监督从某种意义上讲是一种政治行为，审计权是国家用来监督制约权力的权力，是国家公共权力的重要组成部分，审计机关通过对支配或影响经济社会运行背后的公共权力及其所掌握的公共资源进行监督制约，确保公共资源、公共财政、公有资产的支配和使用权正确行使，促进政府公共受托经济责任的有效履行，使人民赋予的权力真正用来为人民服务。 3.3法律途径的“免疫系统”论 “免疫系统”论认为，国家审计实质上是国家依法（用权力监督制约权力）的行为，这是基于法律理论对国家本质的概括。公共行政的法律途径认为，人民通过社会契约形式建立起国家，并通过行使体现人民共同意志的立法权，制定宪法和法律，要把宪法和法律转化为具体行动，必须有一个“中间体”来执行，这个“中间体”就是政府，政府的职能就是执行立法机关制定的法律，使这种共同的意志在实践中得到体现，卢梭为政府确定了一条根本原则：政府“永远执行法律并且永远仅只执行法律”。国家审计制度是一种法律制度，审计监督是一种法律行为，审计机关作为根据宪法设立的行政执法部门，其主要职责是充分行使宪法和法律赋予的审计监督权，依法对国家财政收支以及企事业组织的财务收支进行审计，及时纠正违反国家法律法规的行为，促进依法行政、依法理财，并通过发挥审计的建设性作用，及时提出完善国家法律法规的建议，推动完善国家法治。 “免疫系统”论的管理、政治和法律途径由于学科背景不同，各自的价值和主张也不同，甚至是冲突的，整合管理、政治和法律途径有利于在审计实践中更好地把握结合点，平衡由不同途径产生的矛盾和冲突，有利于站在国家治理层面研究和开展审计，全面客观准确理解国家审计的本质，科学运用“免疫系统”论指导审计实践，努力避免“就审计论审计”，推动审计理论和实践创新，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，更好地服务完善国家治理。 参考文献： [1]刘家义.2013中国特色社会主义审计理论体系[M]，北京，中国时代经济出版社. |
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