| 标题 | 我国普通发票法律问题研究 |
| 范文 | 郝贺+黄晶 摘要：发票在我国的经济生活和国家税款征收过程中都扮演着非常重要的角色，它承载着双重法律功能。然而现实生活中经营者不开具发票的状况也直接影响着消费者权益的维护和国家税款征收的多寡。本文对发票的作用，经营者不开具发票的原因、后果以及国外在发票管理方面的先进经验进行分析，从而提出构建抑制我国经营者开具发票的制度性措施。 关键词：发票 ?法律问题 ?发票管理 1.发票含义的理解 1.1发票的含义 根据我国《发票管理办法》第3条的规定，本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。这一概念突出了发票在经济交往过程中的收付款凭证作用，但是并没有将发票的税源监控职能体现出来。在2007年国务院法制办公室关于公布的《发票管理办法（征求意见稿）》第3条的规定，发票是指在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，开具、取得的用以摘记经济业务活动并具有税源监控功能的收付款凭证。这一概念兼顾了发票的两个法律职能，概括的比较完整，然而对于这个概念并没有被修订后的《发票管理办法》所采用，导致立法层面上仍然停留在收付款凭证的含义程度。这造成发票法律含义与现实生活中所发挥的作用存在巨大偏差。 从发票分类的角度可以知道发票分为增值税专用发票和普通发票，由于增值税专用发票应用在特殊的应税劳务过程中，并且存在税款抵扣问题，所以国家对其管理是非常严格的。反而是普通发票应用在经济生活的各个环节，特别是面对广大消费者时基本上都是普通发票，所以其数量巨大，应用广泛，国家对其管理不重视，随之而来的就是问题颇多。 1.2发票的意义 应该说至少在现阶段发票既担负着收付款凭证的作用，又担负着税款征收的作用。 第一，发票在经营者与消费者之间的法律意义。根据新修订的《消费者权益保护法》第22条的规定，经营者提供商品或者服务，应当按照国家有关规定或者商业惯例向消费者出具发票等购物凭证或者服务单据;消费者索要发票等购物凭证或者服务单据的，经营者必须出具。这种修订进一步强调了发票作为认定消费者和经营者之间合同关系的重要地位，同时也表明发票是作为消费者维护其合法权益最重要的手段。 第二，发票在经营者与国家之间的法律意义。税收是国家财政收入的最主要来源，而在我国现阶段税源控制的主要手段就是通过发票完成的，即人们常说的“以票控税”。这种方式要求纳税人在生产经营的收付款过程中必须使用税务发票，而税务机关则按照经营者发票开具情况申报缴纳税收，以此来监控纳税人收入支出情况，减少税收流失。这种税收征管方式使发票成为连结经营者和国家之间的重要媒介。发票开具是否作为一种常态直接影响着税收征收的多寡和国家税收制度的正常运行。 2.对经营者不出具发票的原因和后果的分析 然而在现实生活中无论是从消费者的角度出发还是从国家税收的角度出发，二者的利益都没有得到很好的保护，无论是消费者维权的艰难还是国家税收的不断流失都可以看出，发票管理上还存在很大的问题。 2.1从经营者的角度上分析发票开具难的原因 经营者在法律上有对其的定义，即以营利为目的的市场主体，从而可以看出以利为重是经营者的本色。而获得更多利益的唯一途径就是少缴税，而少缴税的唯一办法就是少开发票。经营者为了少给消费者开具发票想尽了各种办法，包括发票用完了、不开发票给折扣、用别人的发票代开、抹零头发票等，除非消费者有极强的纳税意识或者有其他的目的，否则经营者都会给消费者开具发票设置种种障碍。 究其原因无外乎经营者为了逃避纳税，还有一小部分经营者是为了避免因销售假冒伪劣产品产生纠纷，除此之外，经营者都会主动开具发票。 2.2从消费者的角度上分析发票开具难的原因 消费者购买商品接受服务永远注重的商品或服务本身，对索要发票的意识并不强烈，除非交易的对象标的额比较大或自身的影响比较大，消费者才会主动索要发票，消费者索要发票的意识薄弱是发票开具少的最主要原因。因为消费者是否索要发票对自身利益的影响不大，因为，无需必须通过发票证明经营者与消费者之间的交易关系，仅凭购物小票即可可以证明。而索要发票会有利于国家的税收，广大消费者更是体会不到，用税收给消费者带来的实惠明显偏少，即使我国创新的税收管理引入“有奖发票”激励消费者索要发票，效果也不是很明显。因为对这种不具有持久性并且存在巨大的偶然性的事物，不能使开具发票成为一种常态。 2.3从国家税收征管的角度上分析发票开具难的原因 应该说在我国现阶段发票开具的偶尔受益者是消费者，而始终受益者是国家。由于我国现阶段的税款征收方式和程序，都以纳税人提供的销售额或营业额为依据，以纳税人使用的发票量作为核算的依据，换句话说当以发票作为计税媒介时，媒介却成了纳税人投机取巧、以假充真的工具，国家作为监控手段的发票也成为了一些纳税人逃避纳税人做手脚的最好的载体。设置了中间载体，而中间的载体却出现了问题，而且国家在发票的防伪认证上永远无法穷尽所有的造假方法。所以，我们会发现国家对纳税人直接监控的松弛是纳税人敢利用发票造假的原因。 通过对上述三者原因的分析可以发现，纳税人是通过发票造假逃避纳税的主体，消费者对于发票上的利益不是最大相关者，而作为发票的最大受益主体，在发票管理方面没有或不完全尽到管理的职责才导致抽逃税款的存在。 3.其他国家和地区在发票管理上的经验 通过对其他国家和地区在发票管理上的做法和措施进行了解，发现各国和地区在发票管理上主要采用了两种模式，一种是电子发票系统的开发使用;另一种是银行金融监控系统，我们通过介绍两种模式，为我国发票系统的管理寻找思路。 3.1电子发票系统使用 无论是欧盟等北欧国家还是新加坡等亚洲国家都于本世纪开始创新研发电子发票系统。所谓电子发票就是发票的开具完全摆脱了纸质开具的方式，避免了伪造发票的产生，将交易信息上传到国家税收部门扶持的税收服务平台，并由其出具电子发票，从而使每一个交易活动都在国家税收部门的掌握之中。各个国家和地区具体的操作办法和层次是不同的，但是都以普遍采用电子数据的方式控制交易活动和发票的出具情况。 3.2银行金融监控系统 美国除了海关发票，没有统一的官方制式发票。通过先进的银行结算制度体系，美国税务部门能够很全面的掌握每一家企业的收入，实现对税源的监控。而账册发票则不再是税务部门监控的重点。以美国为代表的非以票控税国家，发票的主要功能是商事凭证，电子发票也脱离了税源监控的目标，较为自由。 4.完善我国的发票管理制度 4.1改变发票被动管理的思路，利用电子发票技术积极参与交易活动 单纯“以票控税”的被告的发票管理思路，只能会让违法纳税人寻找漏税空间，降低国家税收数量。只有积极主动的介入经济交易活动，用先进的技术手段去遏制纳税人违法漏税的空间，由被动征收变成主动监控。这里需要说明的是国家税务总局于2013年4月1日颁布的《网络发票管理办法》对网络销售领域全面使用电子发票进行了较为完善的规制。但是对于线下商品或服务交易的电子发票开具和监控还明显不足。无论是实施电子发票技术，还是贯彻税控装置的设置，总之，国家税务机关必须便被动为主动，积极监管交易活动，让纳税人想转空子的思想扼杀在萌芽。 4.2进一步健全金融监管系统，发挥金融监管的作用 借鉴美国的税收管理经验，在我们国家以票控税为主的税收治理方式下，完善我国的金融体系建设，发挥金融监控监管的职能。这首先就需要有一个非常发达健全的金融管理技术和制度建构的过程，所以税收的问题发票的问题不仅仅要在发票领域内解决，还要拓展思路在税收领域之外寻找解决问题的方法。 4.3加大虚开发票、偷税漏税的处罚力度 加强税收管理，探讨发票治理，一方面是制度建设，怎样让国家、纳税人和消费者在良好的制度下遵纪守法，实现制度建设的目标，同时也要加大违法处罚力度。违法成本过低也是纳税人无视国家法律法规的一个非常重要的原因。加大违法处罚力度是从另一方面指引纳税人依法纳税的途径。 4.4树立消费者积极索要发票的意识 消费者是非常庞大的一类群体，我们每个人不确定是否能够成为经营者，但是一定是一个消费者。虽然从消费者的角度上去督促发票开具维护国家税收是有限的，但是我们仍然不能忽视消费者的力量，仍然要加大宣传和教育，要将开具发票从孩子的意识从小就印刻在每一个公民心里，也要让每个成年公民努力恪守索要发票也是一种义务的信念，对于纳税人也会无形中形成一种内心的制约，迫使其改变不开发票为小利舍大利的做法。让这个社会无论是制度上还是信念上都将依法纳税依法开票作为一种必然。 参考文献： [1]翁楚言.因地制宜 各具特色--国外及中国台湾地区发票管理经验与启示.中国税务，2013（6） [2]李燕.有奖发票法律性质之探析.行政法学研究，2008（3） [3]张秀英、张东敏.餐饮业缴税与消费者索要发票的博弈分析.经济纵横》，2007（10） [4]高海威.发票环节税收流失的经济学思考.税务研究，2006（7） [5]余丹.论发票功能的异化.现代财经，2011（12） |
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