| 标题 | 地方政府应对群体性事件的误区及路径选择 |
| 范文 | 刘广东 申天恩 摘要：转型期群体性事件的频发，已经成为影响社会稳定的突出问题，对经济社会发展造成了重大的负面影响，地方政府疲于应对，官员害怕追责如履薄冰，处置手段简单粗暴，不能从根本上解决问题。群体性事件的诱因很多，表现形式多种多样，为了有效遏制群体性事件频发的势头，本文提出必须从社会主义法治国家的高度寻求解决路径，即加强对地方政府官员和社会公众的宪法理念教育；加强和完善群体性应急事件的法制保障；建立健全政府群体性应急事件管理的公民权利保障机制；建立健全社会个体和群体利益表达的保障机制。 关键词：地方政府 群体性事件 法治 路径选择 党的十八届四中全会以法治建设为主题，把法治中国提到前所未有的高度，预示着社会管理创新必须进入法治的轨道。群体性事件的频发是我国社会进入转型期社会矛盾升级的一个突出反应，已经成为影响社会稳定的突出问题。科学地分析转型期的社会矛盾，认真梳理地方政府在群体性事件中的责任，以法治的精神，以对党对人民负责的信念，理性地应对由社会矛盾升级所引发的群体性事件，把群体性事件处置纳入法治轨道，建立以“法治”精神为内核的应急管理的长效机制，是创新社会管理方式的必然要求。 1.群体性事件产生的诱因 现阶段，群体性事件的频发，有其深刻的历史和现实的原因。就历史原因而言，一方面，我国的改革是渐进式的、由简单到复杂、由易后难逐步向前推进的，在这个过程中，一些矛盾和问题被我们忽视了，随着我国改革开放不断走向深水区，各种隐性的、深层次的社会矛盾浮出水面。另一方面，地方政府管理理念没有随着社会的变化而进行根本性的转变，还是沿用过去的习惯性思维进行管理，在矛盾的排查和纠纷的处理上不进行深入细致的工作，工作作风武断，不注重工作细节，简单粗暴，甚至在处理结果上有失公平、公开、公正，引发群众的不满，使矛盾逐步升级，以致酿成群体性事件。就现实原因而言，一方面，我国收入分配差距过大的趋势没有从根本上得到扭转，利益分配关系明显失衡，城乡差距、地区差距、贫富差距明显；由于经济利益使然，侵权案件时有发生，一些政府部门与民争利，腐败和权力被滥用，官商勾结、暴力强拆征地，导致公众对政府的巨大不信任，一旦导火索引燃，就会产生积聚效应，瞬间引爆，酿成群体性事件。另一方面，随着民主法治进程的加快，公民权利意识日渐觉醒，维权已经成为公众最重要的心理观念，维权需要有渠道和场所，而我们现阶段公众的利益诉求机制很不健全，信访就成了公众的首选渠道，而信访解决问题是有限的，再加上我们的一些官员错误估计形势，责任心不强，不作为或乱作为，引起群众不满，使事态失控，引发越来越严重的群体性事件，成为影响社会稳定的突出问题。 2.地方政府在处置群体性事件过程中的误区分析 群体性事件的处置，必须深刻认识和分析群体性事件的性质，理解和把握我国现阶段群体性事件发生、发展的规律，不能单纯为了“维稳”而盲目地进行简单处置，必须高度重视，科学处置。综合近几年来地方政府处置群体性事件的情况，笔者认为存在以下误区： 2.1 观念上的误区 除了极少数不法分子恶意挑唆和煽动外，大多数的群体性事件都是群众的正常的、合理的利益诉求。“维权事件，是目前中国社会群体性事件的主要类型。从现已掌握的资料来看，此类事件约占目前全国群体性突发事件的80%以上。其中又可以具体分为农民维权、工人维权及市民维权”但很多地方政府以及官员对此认识不够。意识形态这根弦绷得比较紧，再加上受传统官本位思想的影响，一出现群体性事件，很多地方政府和官员第一反应就是有人要“闹事”，根本不进行细查，接下来就定性为“政治性事件”，上纲上线。“文革”的遗风在地方政府相当一部分官员脑中还存在着。 2.2 处置手段上的误区 群体性事件发生以后，地方政府的基本思路就是尽快平息事态，把造成的影响降到最低，从表面上维持稳定：又由于观念上承袭了“阶级斗争年代”的“好人不闹事，闹事无好人”的习惯性思维定式。导致在处置手段上简单粗暴，随意调动公安武警，力图以武力尽快解决之。结果往往是问题不但没有解决，反而矛盾激化，甚至引发更严重的群体性事件。“比如孟连胶农事件，胶农公司向胶农收胶，价格一直偏低，胶农一直上访、告状都没有说法，最后县长说黑恶势力在中间捣乱，然后违反规定，没有经过上级的批准，动用了警力把大学生打死了，从而引发更大的矛盾。”明明是胶农和橡胶公司的利益纷争，政府还判断是黑恶势力，调集了800多武警去，去年7月份初的事，到今年3月份还没有平息。当然，对于反政府、反人民的聚众闹事，恐怖威胁必须采取果敢措施，动用专政的力量，尽快平息，保障人民生命财产安全。 2.3 信息公开上的误区 边沁曾指出：“没有公开性，其他的一切制约都无能为力。和公开性相比其他一切制约都是小巫见大巫。”在很多群体性事件的处理当中，有的地方政府强调“稳定”压倒一切，对领导干部能力和绩效的考核也以此为依据，实行“一票否决制”。这种考核标准导致当地政府想法设法封锁不利于自己的信息，对上级只报喜不报忧，对群众遮遮掩掩，不愿意也不敢和群众公开对话。由于信息不对称，谣言便趁机而入，群众想知道真相的心情更加迫切，得不到答案，就越发猜忌、甚至怀疑政府处理问题的公正性与能力。一旦导火索出现，在谣言的煽动下不明真相的群众就会采取极端的方式来对待政府的行为。殊不知，只有信息公开，才能满足公众的知情权，才能避免谣言，在事件处理上赢得公众的理解和支持。 2.4 善后处理上的误区 在群体性事件出现以后，地方政府为尽快平息事态或防止事态扩大，往往以妥协了事、承诺过当。在中国，政府的形象是最高大的，也是群众最可以信任的，人民群众对政府是不设防的。要知道，“政府的任何承诺必将对公众的社会心理造成影响。”由于群体性事件爆发的复杂性与多因性，政府的态度和抉择是至关重要的，政府承诺及兑现结果的差异必然在群众心里产生波澜，会更加刺激民众已经很脆弱的神经，政府的承诺一旦不能实现，势必损害政府在人民群众当中的形象与威信。要知道，如果不是建立在客观公正法治的立场上的任何政府的承诺都会埋下祸根甚至给群众一个错误的导向。“承诺的过当只会加深群众“不闹不解决”、“大闹大解决”的思想，埋下更多效仿的种子，如此构成恶性循环。承诺过当，事后不能兑现，即使暂时事态平息，也会埋下事件进一步恶化的种子，不但旧问题没有真正解决，又衍生出新的问题，政府的公信力也会荡然无存。 3.地方政府处置群体性事件的路径选择 现阶段我国群体性事件的数量持续增加，影响力不断扩张，负面效应逐渐蔓延，维稳的成本也大幅度攀升。预计未来一段时期群体性事件将保持在一个较高水平，甚至可能出现由大规模群体性突发事件引发局部的社会动乱。面对这样的发展趋势，地方政府必须未雨绸缪，不能“头疼医头，脚痛医脚”，必须建立长效机制。笔者认为必须从社会主义法治国家的高度来寻求解决路径。 3.1 加强对地方政府官员和社会公众的宪法理念教育 宪法理念包括宪法至上理念、保障人权理念、公平正义理念、有限政府理念。在现代国家和社会治理中，宪法至上是法律至上的核心和标志，依法治国的首要是依宪治国，宪法具有至高无上的地位。具体来说，即宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则。地方政府官员和社会公众要形成对宪法的信仰，崇敬宪法。尊重和保障人权是民主政治的基本价值观及其制度安排。尊重和保障人权是民主政治的基本要求，也是法治的要旨，是社会政治文明的基本标志。宪法和法律规定了公民享有的基本权利，同时也规定了一套严格、完备、科学合理的司法救济程序保障公民基本权利的实现。尊重和保障人权构成社会主义法治理念最重要的内在的要素。公平正义作为千百年来人们追求的价值目标，是整合社会各种力量的动力源泉。公平正义，从价值目标转化为实践追求，需要制度的有力保障。只有把公平的保障网织密，正义的制度环境基础作实，社会才能有活力，才能和谐。“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。“法治社会的一个最大特点就是限制政府的权力，政府不能恣意妄为，即把权力关进制度的笼子里。通过为政府权力设置“紧箍咒”，保证权力的有效运作，防止权力的滥用。一个合理的，有效率的，有强大执行力的政府只能是有限的政府。 宪法理念的最大特点就是政府敢于担当，以民为本，慎用权力，民众有序参与，透明知情，依法维权。只有宪法理念内化为各级官员和民众的思维方式以后，才能在执政方式和行为方式上显示出来。地方政府各级官员只有把宪法理念入脑、入心，才能深谙社会主义法治国家的精髓，只有信仰宪法和法律，才能在执政过程中处理好追求政绩与保障公民权利的关系，避免和减少群体性事件的发生；才能在群体性事件处置过程中公平、公开、公正，避免累积矛盾，促进社会和谐。社会公众形成了对宪法和法律的信仰才能尊重和敬畏宪法和法律，进而遵守宪法和法律，才能把宪法和法律作为心灵的归属，不轻易触犯法律，才能真正做到理性的回归。 3.2 加强和完善群体性应急事件的法制保障 法律至上是法治国家的理性原则，法律至上能使作为法治最核心价值追求的民主和人权得以实现，能使作为法治内在精神的权利制约权力得以弘扬。只有社会上的人包括政府本身都按法律行事，尽可能排除情境、资源可能对人与人之间产生的不公正的影响。群体性事件才能从根本上得以解决。为此，地方政府目前亟待加强以下几个方面的工作： 首先，尽快制定有关处置群体性事件的地方性法规。虽然我国已出台的和群体性事件有关联的法律有《中华人民共和国集会游行示威法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国突发事件应对法》及《信访条例》等。但这些法律运行的实际效果还存在着诸多亟待完善之处，需要制定细则进行明确规范。由于群体性事件的复杂性和地区的差异性，不可能制定出一个全国通用的法律来应对千变万化的群体性事件，地方政府制定《群体性事件处置规定》等地方性法规势在必行。这样，就把非常态化的问题纳入法制化轨道常态化管理，使群体性事件处置工作有章可循。 其次，尽快制定政府应急信息公开的地方规章。在信息化的时代，信息的传播手段多样，途径广泛，准确有权威信息的及时发布，对于稳定局势具有十分重要的意义。地方政府应该尽快制定一部应急信息公开的地方规章，及时披露信息，健全应急信息披露常态化和公开化的机制，把应急信息披露纳入法治化的轨道，切实保障公众知情权的实现。 再次，完善群体性事件的预警机制并上升到法律层面。建立群体性事件的预警机制是准确研判群体性事件的前提。而建立群体性应急事件的监测系统又是建立预警机制的核心和基础。通过监测系统分析社会运行状态，及时发现苗头和征兆，准确分析诱因、预测未来发展趋势和演变规律。然后，针对不同情境制定相应的应急预案。群体性事件爆发后，针对事件性质及时启动应急预案。地方政府应把应急预案上升到地方政府规章的高度，使其具有权威性和可操作性。 3.3 建立健全政府群体性应急事件管理的公民权利保障机制 只有法治才能保证社会的有序运作，才能保障公民的基本权利。在群体性应急事件处置过程中，应以法治为原则，以保障人权为核心。群体性事件的特点决定了在处置过程中可以对公民的权利加以必要限制，这种紧急权力的行使具有正当性，但这种紧急权力比正当权力更容易被滥用，滥用的结果就是对公民权利的过度侵害，因此，必须对这种紧急权力进行必要的约束，即紧急权力的运用必须体现保障人权的终极目标和价值。对滥用紧急行政权的单位和个人要进行责任追究。 只有法治政府才能构建和完善权利的法律救济制度。在转型期的中国，由于受传统的思维定势和观念的影响，权力往往凌驾于权利之上，许多群体性事件都是由于政府的公权力侵害了公民的私权利，而私权利又不能及时得到救济所致。比如，暴力征地拆迁的某些受害者往往在绝望中选择“自杀式”抗争，试图感动和唤回掌握着公权力的官员的良知。但一直到现在，经过自焚、上吊、跳楼、螳臂当车、立地活埋等无奇不有的种种血案，原来“行政拆迁”所指的官员、警员变成了“不明身份”者充当的蒙面暴徒。相应地，“自杀式抗争”无效，也就向“群体性反抗”事件发展。再比如，在环境污染导致的群体性事件中，作为受害方经常会选择投诉、上访等方式平和的、理性的试图解决问题，但是，相关部门漠视群众利益诉求，一拖再拖，问题不能得到应有的解决，以至于失去耐心选择暴力手段解决问题。这些事件的发生直接反映了构建和完善公民权利的法律救济制度的重要性和迫切性。地方政府应进一步完善听证制度、行政复议制度、信访制度，拓宽法律救济的渠道。 3.4 建立健全社会个体和群体利益表达的保障机制 美国政治学家亨廷顿认为，发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。亨廷顿的这段话，道出了我国行政管理体制中的一个症结，在政府决策过程中，民众直接的利益诉求表达通道缺失。在当今利益主体多元化和利益分层加剧的情况下，普通民众为了保护自己的经济利益，产生政治参与需求，要求在事关自身利益的决策上有话语权。这就需要政府建立有效的利益表达、沟通和协调机制，使不同利益主体的利益诉求得以有效整合，尤其是当弱势群体合法权益受损而又不能得到公正解决时，可以通过制度化的利益表达、沟通与协商渠道来寻求救济。但是，在我国目前的政府管理体制之内、在法律允许范围之内，恰恰缺少这样一种利益表达渠道，普通群众在重大问题的决策上，尤其在关系自身利益的决策上，没有发言权，其正当权益很容易被漠视，乃至受到侵犯。既然在政治上不能保护自身的经济利益，他们只有采取非正常的途径来表达自身的诉求。于是，群体性事件便接踵而至。 利益诉求表达是公民的一项基本权利，法治政府就是要不断完善利益诉求表达机制，全方位搭建公平表达利益诉求的制度性平台，引导个体和群体有理有据表达利益诉求。建立健全利益表达的保障机制，应和培育公民社会紧密结合起来。成熟的公民社会是一个包容、多元、互动、开放、法治、公民自治的社会。培育公民社会应以宪法和法律制度为基础。一是不断完善各类社会中介组织。社会中介组织是非政府性的社会事务管理机构，具有社会服务、沟通、公证、监督、市场调节等功能，社会中介组织是沟通政府和市场的通道。市场经济条件下，利益多元化是社会发展的常态，不同的利益主体为了维护和保障自己的权利，必然要组织起来，“因此在政治与社会之间建立起具有沟通和协调作用的社会中介组织，就成了不可缺少的配套系统。”通过社会中介组织的培育，构建社会与国家不同利益群体之间的利益协调和平衡机制，使之发挥社会稳定器的作用。二是完善维权诉求表达的渠道。当前，人们习惯的维权诉求渠道就是上访，上访确实可以实现某些人的诉求，但是，上访绝不是正常的维权诉求通道，是社会转型期的无奈之举。要想改变这种现状，必须培养公民意识，简化诉讼流程，减少“民告官”的成本。只有这样我们才能向法治社会靠拢。当法治成为一种习惯，诉讼就成为维权的常态。三是建立和完善利益诉求表达的法律法规。我国宪法对公民利益诉求表达的方式和途径做了原则性的规定，为了便于人们适用法律，要尽快制定类似于《中华人民共和国集会游行示威法》等规范人们利益诉求表达的法律法规，在经济、政治、文化等方面全方位地规范人们利益诉求表达的行为。让法治的阳光普照在每个人的身上。 |
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