| 标题 | 农村土地流转机制与未来乡村建设远景 |
| 范文 | 阚绪清 黄洪雷 摘要：美好乡村建设关键的支撑点在于盘活现有土地资源。如何通过土地流转盘活农村有限的土地资源，提高土地资源的利用效率和效益，加快发展农村经济，提高广大村民的生产条件和生活水平，是新农村建设中的重点课题。本文首先分析了土地流转对美好乡村建设的推动作用，随后分析了制约安徽省土地流转在影响因素，最后提出了加快土地流转促进美好乡村建设的相应对策。 关键词：乡村建设 土地流转 对策建议 土地是三农问题的核心，土地流转是整合土地资源实现收益最大化的重大战略举措。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。探究土地流转不仅是农村家庭承包经营基本经济制度在新的历史时期的完善与发展，其对于提高农业规模效益、促进农业增效、农民增收和农村发展，加快推进美好乡村建设，有着特别重大的作用和意义。 2012年9月，安徽省开始实施美好乡村建设，而美好乡村建设的支撑点在于盘活现有土地资源。长期以来农村居民点土地缺乏系统规划、盲目扩张、分布散乱、侵占耕地现象严重，极大影响农村居民点土地的可持续利用。目前乡镇企业仍存在粗放用地现象，一些企业土地征而未用，不能充分挖掘存量土地潜力，出现圈多用少的情况，造成土地浪费严重。安徽省农业基础设施相对薄弱，尤其欠发达地区耕地田块小，形状不规则，埂、渠、路占地面积大，致使耕地利用集约化程度不高。随着外出务工人员增多，形成了大量废弃宅院和闲散土地，使土地资源不充裕的状况，而土地利用效率进一步降低。通过加快土地流转，可盘活土地资源，激活农村经济发展，加快美好乡村建设的步伐。 1.土地流转对美好乡村建设的推动作用 兴业富民生活美是美好乡村建设的首要目标。农村土地流转可以有效形成农业规模经营，提高农业比较效益，可以使有能力愿意经营土地的农户和工商企业获得相当土地形成规模经营，既能降低农业生产成本又有利于先进科技的推广和农业机械化的实行，从而提高农业产量和农业经营比较效益。与此同时，通过土地流转可以把大量农民从土地上解放出来转移到二三产业，促进了劳动力向非农产业转移，拓宽了农民增收渠道，加快了农民增收步伐，如租金收入、劳工收入。所以说土地流转在促进了农村产业化和规模化经营同时，增加了农民收入，实现了美好乡村建设兴业富民生活美的目标。 通过适当的土地集中与合理的土地置换，使农业种植向规模经营和农业园区集中，工业企业向开发区和工业集中区集中，农民居住区向镇区和中心村集中，可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地资源浪费，实现土地的节约集约。其次，通过农村建设用地复垦、置换建设用地指标，不但解决乡镇企业发展用地问题，引导劳动密集型产业转向农村，而且可以将集体建设用地流转后的收益用于村镇公共基础设施和公益事业用地的建造、翻新、维修，以及为村民提供医疗、养老等社会福利保障，对促进美好乡村建设和发展大有裨益。所以说，美好乡村建设是土地流转的实现目标，而农村土地流转进一步促进了美好乡村建设，二者在目标上是一致的。 2.新农村建设中加快土地流转的问题 2.1工作机制不健全 美好乡村建设由政府主办，各地均成立了各级“美好办”，负责美好乡村建设的整体谋划、综合协调、组织调度与日常管理工作；牵头制定美好乡村建设工作方案和阶段工作计划并组织实施。但农村土地流转市场服务机构在管理体制上归口于县级土地行政管理部门，同时接受乡镇一级政府部门的指导。在实际工作中，因为职能在许多方面存在着交叉，且农村土地流转面临的新事物、新情况、新问题越来越多，部分地区的“美好办”与土地流转有关部门各司其职缺乏交流，各唱各的戏而造成工作开展的不协调。 2.2建设规划与土地利用规划矛盾突出 美好乡村建设规划在编制过程中必然会涉及与土地利用总体规划的关系。而美好乡村建设规划和土地利用总体规划同时作为调控土地利用的规划，往往在实际工作中会出现不协调甚至冲突的状况。尤其对于农用地和宅基地使用与调整缺乏长远规划，不仅阻碍美好乡村建设，而且严重制约土地流转的进程。另外，一些地方领导不能正确把握美好乡村建设的内涵，追求大场面、高规格，造成大量土地浪费，耕地资源严重破坏。 2.3土地流转用地管理机制和服务机制不规范 从安徽省目前所开展的美好乡村建设情况来看，农村集体用地管理仍缺乏有效的约束、监督和管理机制，导致土地粗放利用，耕地过多流失。土地交易市场和农地流转中介组织的不健全，服务的不完善，农地流转中操作程序的不规范，严重影响农地流转和农民从土地流转中获益。 2.4融资借贷难 安徽省各地开展美好乡村建设的热情很高，土地流转也呈“加速跑”态势，但由于农业投资回报率低，回收期长，社会资本参与土地流转、规模经营的积极性不高。因金融机构在发放涉农贷款时要求贷款者必须具有易变现的有效抵押物，而土地使用权不能作为贷款抵押，资金问题很大程度上影响了农村土地流转的规模和美好乡村建设。 3.完善土地流转对策建议 3.1改革行政工作机制 3.1.1土地流转必须严格执行《土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规及政策规定。对已建立的与土地流转相配套的工作制度和措施，要通过目标管理督查等行之有效的形式持之以恒地抓好落实，防范公共资源被随心所欲地支配。规范美好乡村建设规划的编制、审批、修改程序。完善土地流转风险防控机制，加快农村集体土地所有权、农村集体建设用地、农村宅基地使用权的确权和房屋所有权的登记工作。确保在土地经营权流转过程中，不改变土地集体所有性质，不改变土地农业用途，不损害农民土地承包权益。 3.1.2规范土地流转程序。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的合同文本。对业主的资信情况、履行能力、生产经营能力和项目风险给予审查，掌握业主的经营状况，确保土地流转的真实性、合法性和有效性。 3.1.3保障流转双方的合法权益。严格执行土地经营权流转操作方法。包括土地流转的申报、审批、登记和流转合同签订、鉴证、兑现、纠纷调处及仲裁以及日常活动监督等一整套办法。完善服务功能，加强备案管理，强化组织领导，对流转集体管理的土地，需经有表决权的村民或村民代表会议三分之二以上同意；加强备案管理，未经备案的不得变更土地权属登记，也不得享受有关土地流转的优惠政策。 3.1.4加强工作指导和检查监督制度。土地流转检查监督机制不健全，激励制度不到位，影响规模效益实现。建立土地流转保证金、抵押资产处置机制、动态监测管理等制度。充分发挥村级组织流转中介的核心作用，配合乡镇各土地流转服务中心协助解决好流转双方的矛盾纠纷。要在全面建立失地农民社会保障新体系的前提下，逐步建立城乡统一的建设用地市场，切实维护被征地农民和土地权利人的合法权利。 3.2积极培育多元农村土地流转市场机制 3.2.1完善土地流转服务市场。完善县、乡（镇）两级农村土地流转服务平台，建立村级土地流转服务站。各乡镇按照设立一个平台、构建一个网络、推出一个窗口、规范一套制度、完善一套资料的要求，健全土地流转市场。规范农村土地流转市场服务配套，如便捷的融资服务、丰富的信息服务、多样的培训服务、公正的价格服务等，加快土地流转的市场调节。 3.2.2建立多种中介模式，如农村土地流转信息网站，及时发布流转信息。打造可面向社会服务的土地信息系统，创新通过网络提供信息服务和流转交易的方式方法。建立农地托管公司，土地投资经营公司，土地评估机构，土地银行等，完善土地流转网络。 3.2.3建立科学的农地评定、评价体系。对土地流转价格进行指导，确保被征地农民的权益得到保护，长远生计有保障。土地流转价格要市场化、货币化，在土地市场中按市场规律适时变化，对土地进行定价要真实反映土地的实际价值。农地转用价格的公式可表述为：土地征收价格=农用地基准地价+最低生活保障趸交保险费。农用地质量价格+农地保障价格=土地补偿费+安置补助费+青苗和附着物补偿费。其中土地收益，特别是转用后的预期收益对农用地转用价格有重要影响。 3.3完善土地流转社会保障措施 3.3.1加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，要把《农村土地承包纠纷调解仲裁法》落到实处。县、市级要设立仲裁庭，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷，为加快土地流转创造宽松的环境。 3.3.2开展新型职业农民教育培训。农户所处的社会阶层与地位及农民及在农村从事行业与领域，是影响到农民土地流转行为的主要因素。建议强化农民职业技能和经营管理能力，增强对农民培训的力度。政府可采取多种形式，对农村剩余劳动力进行不间断的、系列化的、有针对性的免费教育培训，促使其由农民向产业工人转变。 3.3.3调整政策，扩大社会保险覆盖面。将参与土地流转农民的社会保障置于权益保障的基础之上，构建农村大社会保障体系。形成以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村社会保障制度体系。建议调整现行政策，允许其一次性缴纳社会保险，适当地放宽对社会保险缴费年限的限制。在缴纳保险金的过程中，同样也应采取灵活的方式方法，部分情况特殊的群众可以为其提供分期分批付款服务。 3.4健全土地流转金融市场体系 3.4.1创新对土地承包经营权等非货币化资产权证抵押贷款业务，拓宽农业经营主体融资渠道。拓宽农业经营主体融资渠道，引导更多的资金投入新农村建设，大力支持政府发展规范的第三方担保组织，为规模经营的农户和农村中小企业贷款提供担保或者贴息，帮助服务对象向商业银行获取贷款。组建农业担保公司。既要为农民土地流转行为提供担保，又要为参与土地规模经营业主提供信贷融资担保服务，缓解土地规模化经营的资金困难问题。 3.4.2完善现行财政资源配置制度，要以法律的形式明确地方政府财政资源用于农业和农村发展的比例和规模，切实扩大新农村建设的财政资源投入规模。尤其应制定相关法律制度，认真落实土地出让金收益等收入用于农业和农村建设的比例，使新农村建设的资源配置效率得到显著提高。 3.4.3创新金融产品和服务，增加农村支付结算渠道，构建农村信用担保体系，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。为了有效筹措新农村建设资金，应积极促进社会保障基金筹集从单一化走向多元化，鼓励发行新农村建设特别国债、发售新农村建设彩票、建立新农村建设基金、征收新农村建设特种税、建设新农村土地银行等几种资金筹集方式，拓宽融资渠道。 |
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