| 标题 | 基于预算制度视角的预算执行行为研究 |
| 范文 | 汪玉叶 摘要：在预算研究领域中，一直以来存在着“重决策、轻执行”的状况，对预算执行的研究缺乏关注，没有得到应有的重视。预算执行的好坏直接关系到预算政策目标的实现。预算通过后，如果预算无法约束政府及其各部门的行为，其目标也无法实现。因为制度的问题，预算执行中存在总是存在着一些行为影响到预算执行效率。正式预算制度在预算执行过程中权威性不够，有待提高；非正式制度对预算执行行为的影响较大，非正式制度导致了行为选择的变化。 关键词：预算执行 预算制度 权力结构 执行行为 在目前公共研究预算领域中，主流的预算理论更多的关注在预算政策制定，预算执行一直未得到足够的重视。现有行政体制下，预算执行过程是处于一个封闭的环境。作者以H市政府BRT项目为例，对该项目预算执行中各参与者行为进行分析，试图阐述预算制度对预算行为的影响。 1.制度分析框架 制度的观点是视制度为重要的分配和决策的过程，进而影响行为与结果。预算制度也包括正式和非正式的预算制度。预算制度能够通过对相关的因素来影响预算参与者的行为。 1.1预算权力结构 预算权力结构界定了参与者的角色和相应的职责，设定了在执行的过程中权力的归属。因此预算权力结构的最核心的问题就是如何配置权力。不同的预算制度下存在着不同的权力结构。有正式和非正式的预算制度，必然也会存在相应的正式和非正式的权力结构。 1.2预算执行程序 预算执行程序主要规定了预算执行活动必须遵循的顺序，也决定了信息的流动方向。预算执行程序是预算权力结构的反映，预算权力的分配决定了预算程序应该先经过谁，后经过谁。 1.3预算规则 预算规则是由预算权力结构和预算执行程序决定的，引导和约束预算参与者的行为。预算规则是基于预算权力在各参与者之间的分配而形成的。非正式的预算权力也会形成一些非正式的规则。 1.4参与者的角色与动机 预算执行涉及的要素有两个资源使用和资源保护。在预算的执行过程中，预算的申请者就是资源的执行者。资源的保护者，就是预算的审批者。预算参与者的角色分配并不是一成不变的。预算权的变动会导致预算参与者的角色的转变。 2.H市政府投资项目预算执行行为分析 2.1正式制度下预算权力的碎片化；非正式制度下预算权集中化 正式制度下，城投集团为项目业主，负责财务管理和核算工作，但无资金的分配权。项目执行过程中预算的申请由建设单位提出，预算的编制权在建设单位。预算审批权，则被分配至不同的单位：市建委、发改委、市分管领导、市政府、人大以及常委会。没有一个机构或者是单位能在总体上进行财政的控制，呈现碎片化格局。由于中国特殊的行政环境，资金的控制权掌握在政府行政领导的手中，使得他们具有一种非正式的预算权，通常表现在个人偏好上，例如项目的投资总额、项目规模有时候甚至路面沥青的颜色、建设材料等等，都会由领导的偏好来决定。 2.2非正式的程序导致参与者角色和责任的弱化 在H市BRT项目中，由于非正式制度使得政府内部预算权力集中化，领导是该项目的“决定人”和“拍案人”。在预算执行过程中，原本存在的其他的资源保护者（例如发改委等部门）的角色和职责被弱化。该项目的业主（城投集团）的是由政府任命的，这决定了它要对上级部门和领导负责，而不是对项目的最终效益负责。这就造成了在预算执行过程中出现了一种奇特的现象——权力与责任的不匹配。权力没有相应的责任匹配，缺乏一定的约束，必然会造成权力的滥用。 2.3非正式权力集中导致“特殊规则”产生 在正式制度下，预算的相关规定是根据程序所制定出来的，这些程序会细化出规则来引导和约束参与者。资金使用要遵循资金管理规定，工程管理要“先验收，后使用”等。按照正式规则的约束，预算执行的变更有着严格的规定，需要经过各种审批和申请，整个流程非常的繁琐和周期长。项目建设中不可避免的需要调整，需要申请工程变更。为了省事，建设单位往往会向上级的领导请示，获得一定的“默许”或者“同意”，可以先进行变更和实施，而相关材料的递交和申请，可以延后，或者是同时进行。原本正式的规则对于执行行为的约束变弱，继而形成一种“特殊的规则”。 2.4非正式制度下角色的变化 正式的制度下的角色分配应该十分的明晰，但在该项目的各个参与者拥有双重的角色。H市BRT项目的业主“城投集团”是经H市人民政府批准的“大型国有独资企业”。城投集团对项目的投资和融资，基本取决于H市政府的意向和政策。该项目的代建单位“项目办、广园公司，以及负责拆迁的道扩办”，是H市建委的下属单位。当面对市领导的时候，市建委、城投集团审核者的角色变为了资源申请者。当面对建设单位的时候，市建委和城投集团又变为了资源的保护者。当涉及到预算变更或者是预算调整需要上报至人大时，市政府又变成申请者。从人大的角度来看，这个项目资源申请者应该也包括了市政府及其职能部门（市建委、市政府领导），而资源的审批者和保护者应该是人大。 3.结论 3.1非正式制度下预算权的碎片化弱化预算控制 预算执行过程中的非正式的预算权掌握在市政府领导手中，人大及常委会的预算权被虚置。起着资源保护作用的人大及常委会在预算执行过程中的监督控制作用被削弱，无法发挥其应有的预算监督的功能。各个参与者在预算执行过程中都拥有着一定的预算权却缺乏统一的预算核心机构来进行监督和管理。 3.2正式预算制度权威性不够难以约束执行 在预算执行过程中，正式的预算制度权威性有限并不能够引导和规范预算参与者的行为。相反，非正式的预算制度在预算的执行过程中占据了主导地位，影响预算执行中预算权力结构，甚至改变原有正式制度下的程序和规则。因为预算行为的改变，预算的执行结果在一定的程序上会与原来的预算目标产生偏差。预算执行结果通常也就很难达到原本的政策目标。 3.3非正式制度导致执行的随意性 由于存在着非正式制度，预算执行决策往往受到非正式权威的影响。预算参与者基于自我利益最大化的动机，获得非正式权威的“默许”和“批示”，形成了基于非正式权力结构下的非正式的程序和规则。这种程序和规则往往体现的是非正式权威的偏好，会导致预算申请和执行方面都表现出较大的随意性。原本的预算程序和规则所确定的行动顺序和行为准则，很难能够继续引导参与者做出行为选择。 3.4参与者拥有“双重角色”导致机会主义行为 非正式预算权力的参与者能够影响到整体的预算执行过程，出现一个机构拥有“双重的角色”：既是预算的申请者又是预算的审批者。这种非正式的权力缺乏有效的监督制约，预算参与者存在着机会主义的行为和动机，会影响到其他的参与者的行为选择发生变化，甚至有可能是迫于非正式权威下的违规选择。 |
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