| 标题 | 对法院人员分类管理制度改革的建议探析 |
| 范文 | 刘迪 摘要：法官员额制改革是人民法院改革工作的切入点，建立比例合理、管理科学、保障有力的法官队伍，是司法体制改革的重点，在稳步推进各项改革的同时，只有深入基层、注意细节，认真解决好各项具体问题，才能确保改革取得实效。 关键词：法官员额制 法官助理 法官等级退休补助 根据司法体制改革整体规划，将对现有人民法院工作人员划分为法官、司法辅助人员和司法行政人员三类，按照不同比例确定每类人员的数额，实现分类管理。在分类管理中，核定法官数额比例是核心问题。目前，六个试点省市的各项改革工作稳步推进。司法体制改革不仅涉及法院工作人员的切身利益，更是影响国家政法稳定的大事，必须慎之又慎，在做好顶层设计、谋划全局工作时，也要关注细节，处理好改革中的具体问题。 1.四级法院法官员额比例应当有所区别 除专门人民法院外，从层级划分上看，目前我国法院共有四个级别，即最高人民法院、高级人把民法院、中级人民法院和基层人民法院。四级法院虽均属于国家审判机关，但是工作重点各有不同，基层人民法院是审判工作最前沿，承担大量诉讼案件审理和矛盾化解工作，以笔者所在地法院来看，基层法院年审执结案件数占全市法院年审执结案件数的84.6%，最高人民法院则主要承担对重大案件的审理、监督地方人民法院和基层人民法院审判工作，核准死刑以及就审判过程中如何具体应用法律进行解释等工作。不同层级人民法院工作重点各有不同。从结案数量看，四级法院呈金字塔结构，区县一级法院审理案件数最大，最高院审理案件数相对较少，但案件疑难、复杂程度，非基层院能比。因此在确定法官员额时就不能一刀切。上海高院制定的改革方案中确定法官比例为33%，仍应根据法院审级不同而有所区别。基层法院法官比例应当适当增加。 2.根据各司法辖区的具体状况确定法官员额 整合司法资源，建立与行政区划相分离的司法管辖区，根据各司法辖区的具体状况确定法官员额。当前司法管辖区域与行政区划重叠，行政区划的划分要考虑诸多因素，诸如管理因素、地理因素、民族因素、经济发展水平等，这就造成各省级行政区划大小不一，各地市一级区划也不尽相同。不同地市辖区面积甚至相差数倍，以河南省为例，同样是中级人民法院，洛阳中院下辖16各基层人民法院，而济源中院下辖仅有1个基层法院，从级别上，同样都是中级人民法院，职能相同，但是由于所属行政区划面积、人口、经济社会发展水平不一，导致工作量存在巨大差异。实施法官员额管理若仍局限现有法院建制，则必然导致要按照每个法院的实际情况来制定法官员额比例的情况，工作量将十分巨大。建议在省以下法院人财物统一管理的基础上，以各省为单位，整合现有中级法院，将全省划分为若干个司法区，在整合现有中级法院审判力量基础上，设立各司法区人民法院，司法区人民法院在职能上承担原有中级法院的职责，在此基础上再进一步根据各司法区特点，划分基层法院司法管辖区化，调配审判力量。各司法管辖区的建立要考虑辖区的人口基数、案件类型、案件数量等情况，每个辖区尽量做到所管辖的人口相当、受理案件数量基本相同。在合理划分各司法管辖区的基础上，确定各辖区法官员额，在一省范围内能够实现辖区审判任务量、法官数量相一致、相平衡。此举既便于高效推进改革，合理分配审判力量，又能打破现有司法管辖区化弊端，有利于实现司法公正和司法独立。 3.解决好人员分流和岗位调整的问题 要解决好人员分流和岗位调整的问题，对法院人员分类管理的比例设定需要有一个先决条件，即各级法院的在编政法干警编制与事业编、工勤编、地方编制的比例处在良性状态，也就是说，不能存在非政法干警编制比例过低的情况。一旦出现县区级法院在编政法干警比例偏低的情况，员额制为主的分类管理很难推进。基层人民法院承担大量的审判工作，其法官员额的比例应当适当提高，法官职数应当与案件量成正比。如果存在、混编、挤占编制情况，可能会出现一个现象，即将某个基层法院所有具有法官资格的审判人员均纳入到员额制法官当中，仍不能达到应有比例，或者将现有综合管理部门具有审判职称的所有法官全部转到审判执行一线，但却发现，综合事务没人干了。 造成上述困境的主要原因有两方面，一是基层法院人财物受制于地方，在人员编制、进人招录中话语权有限；二是受长期以来基层法院法官职级待遇偏低，上升空间极小的影响，优秀法官提升只能通过竞争综合部门领导岗位得以实现，这也导致现在绝大多数基层法院中，办公室、政治部、行装处、审管办等部门的正副职均有审判职称，却不愿办案，审判执行一线却面临案多人少的困境。 解决此类问题，一是要依靠地方党委、政府，对过多的非政法编制人员进行分流，盘活法院编制这盘棋；二是要提高政法干警招录力度，及时为法院补充新鲜血液，夯实后备力量；三是要对具有审判职称的干警做好思想工作，使其重返审判岗位，优化审判资源使用。 4.对员额制法官采取科学的管理 流水不腐，户枢不蠹，为保证法官队伍的正常更新，应当建立考核淘汰机制、横向、纵向人事流动机制。无论人员交流范围、程度如何，非经法定程序，不得突破本单位法官员额数。 一是要采取末位淘汰制。法官队伍实施员额制目的在于确定法官队伍的人员构成，将法官从庞杂的综合性事务中解放出来，专心从事审判工作，提高审判效率。但这并不意味着进入法官队伍就进入保险箱，对于定员范围内的法官，也应当实施淘汰机制。除法官正常退休、调离、辞职等离开法官序列外，应当建立科学的法官考评体系，对法官的办案质量、学术水平等进行定期考核评估，实施末位淘汰制，保持法官队伍的活力。 二是要建立法官横向流动机制。实施法官员额制管理，应当重视法官与法院综合行政管理部门岗位的人员交流。各级人民法院在实施法官员额制管理中，可以根据工作需要、人员培养等要求，在法官和综合部门人员之间进行人事轮岗交流，提升法院工作人员综合素养。 目前，各级法院中从事综合行政管理工作的部门中，无论是部门正副职还是一般干警，都有大量人员从事过司法审判、执行工作，或者具有法律从业资格，以河南某中级法院为例，该院办公室、政治部、法警队、行装处、机关党委等非审判执行部门中，具有审判资格的干警占上述部门人数的32.3%，这些干警在未来的改革中，即便没能纳入到员额制法官当中，也是人民法院的宝贵财富，不能一刀切将其排斥在法官序列之外。在各级法院选拔法官时，对分类管理后从事综合、后勤保障的具有法律职业资格、从事多年审判工作的干警，应当为他们打开一条通道。 三是要提高法官纵向流动速率。对于法官助理的选定，可以采用老人老办法、新人新办法的策略。上海高院于2014年9月5日首次在359名候选人员中择优选任了231名法官助理，平均年龄28.4岁，硕士以上学历占65.5%。从法官成长周期上看，上海高院任命的法官助理年龄比较轻。上海高院还规定法官助理任满五年，可以择优选任为法官，法官助理根据工作年限，由低到高依次设置五级至一级五个等级并实行按期晋升。也就是说一名年轻的法官助理要想选任为法官，最少需要经过五年。这对于年轻人员来说是十分必要的这也同法官助理的工作职责有关，法官助理是法官的业务辅助人员，办理诉讼案件程序的审查，法律问题的分析，资料的汇集等事务，必须经过一段时间的磨砺才能对审判工作有初步的了解。 对于曾经具有审判职称、有多年独立办案经验且能力较为突出、没能纳入员额制法官范围的干警而言，没有必要再经历5年的助理磨合期。即便定岗位法官助理，也可根据其工作经历直接定为二级甚至是一级助理，为审判经验丰富的法官助理创造必要条件，使其早日能够步入法官序列，充分发挥其经验优势。以河南某地中院为例，该院全院在编干警167人，目前在审判执行岗位从事工作的法官有70人，虽在综合、辅助岗位工作，但曾经从事多年审判执行工作，具有审判职称的法官21名，91名法官中具有5年以上审判执行经历的中青年法官占绝大多数。若按照33%的比例确定法官员额，则仅能有55名法官入围。这样意味着除去综合、辅助岗位，可能会有15-20名法官需要调整岗位，如果要求这15-20名干警再经历5年的法官助理工作年限，无疑是对司法资源极大的浪费。 5.建立独立的法官绩效考评体系 法官工作是专业性科学性极强的职业，应当有一种专业的绩效评估体系进行考核、管理。各级人民法院应当建立法官考评委员会，对该单位员额内的法官进行考评。必须改革现有的审判执行质效考核管理体系，转考核思路，除了必要的考核指标，其他质效指标均应作为日常工作评估、改进的参考数值，而不应作为评价法官工作绩效的唯一标准，必须坚决破除“唯指标论”的错误思想。考评标准应当从、办案类型、办案数量、办案质量、法官自身业务素养水平、理论调研水平等方面进行综合评估。每年评估的指标作为法官奖惩、淘汰、交流的依据。 6.应当建立特殊的法官薪酬体系 目前，法官序列在人事管理、职级待遇上是参照公务员管理，实质上说，与普通公务员没有太大区别。2015年1月，人社部下发通知，对机关事业单位人员工资待遇进行调整，从长远看，机关事业单位人员养老金并轨是发展趋势。对于法官而言，工资改革、养老金并轨也仅仅是同公务员序列改革同步，并没有独特的改革措施。 根据改革纲要，法官等级评定不再与行政级别挂钩，要建立高于普通公务员的法官薪酬体系。目前的情况是，由于全国省市经济发展不平衡，法官的待遇不可能实现全国统一，这也是法院人财物由省高院统一管理的依法原因。但是出于提升法官职业尊荣感和加大法官的待遇保障水平的需要，建议最高院应制定统一的法官等级评定办法，在全国各级法院、对所有法官平等适用。不同等级的法官，由于所在省市经济状况不同，在任职期间工资待遇可能会有所不同，但是，在其退休后，可以享受法官等级退休补助，根据退休时的法官等级，按月领取一定数额的补助，补助由中央财政承担，随退休工资同时发放。这样既不会给中央财政增加过多负担，也能充分体现法官职业的尊荣感和充分的职业保障，更能督促广大法官在平时的工作中廉洁办案，一举多得。 法院人员分类管理是一项系统工程，需要从各个各方面认真谋划，稳步推进。在改革过程中对于新发现的问题要不断调研，统筹规划，稳妥处理，从而确保司法体制改革平稳、顺利、圆满完成。 |
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