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标题	基础科研机构项目经费管控趋势及对策研究
范文	安娜 摘要：国家科研经费政策导向和科研项目改革趋势对基础科研机构的项目经费管控效能提出了新的要求。本文阐述了国家科研经费政策的演进历程及趋势，分析了国家科研项目改革对经费管控的影响；结合基础科研机构项目管理特征，提出了新形势下经费管控急需解决的若干问题；给出了在合法、合规条件下发挥项目经费使用效能的对策与建议。可推广应用于科研机构项目管理、经费预算及考核激励等。 关键词：基础科研机构 项目经费管控 趋势 对策 科研经费指国家下达并用于装备研制、基础研究、应用基础研究和其他研究等科研项目经费。科研经费实行预算和决算管理，执行国家相关经费管理办法，严格按照项目主管部门批复的预算范围和开支比例规范化使用，按项目进行成本核算，专款专用。科研经费管理因项目种类繁多、经费复杂和过程可控性差，始终是科研项目管理的关键难题之一。 随着“科教兴国”战略的实施，特别是《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》的启动与实施，以及国家对科技研发投入大幅增加，科研机构、高校、企业等对科研项目经费管控的研究日趋深入。曹聪[1]从宏观、中观和微观层面分析了中国科技体制结构，研究了国家科技体系在经费分配上的问题。虎鹏[2]分析了事业单位科研项目经费管理中的主要问题，对如何合理使用科研经费和提高经费使用效能提出了建议。聂长虹[3]分析了西方国家科研经费管理体制，给出了提高科研经费管理和使用透明度等改进措施。金俊华[4]分析了科研事业单位科研项目经费控制存在的问题，提出加强预算控制、强化支出控制和资产管理控制等建议，上述研究成果为本文的研究提供了良好的借鉴价值。然而对于从事软科学研究的基础科研机构，在近年来科研经费政策导向和科研项目改革的环境和趋势下，如何在合法、合规条件下发挥项目经费使用效能的难题却始终未得到研究者们的关注。 笔者通过分析近年来国家科研经费管理、项目管理等政策的演进及趋势，结合基础科研机构软科学研究的特征，提出了新形势下科研经费管控急需解决的若干问题、对策和建议。 一、国家科研经费投放政策改革趋势 （一）国家科研经费政策演进及趋势 我国科研经费管理政策可划分为四个发展阶段： 探索阶段（1950-1980年），在计划经济体制下我国科研经费的分配和管理主要为“平均主义”的计划模式，科技部负责科技项目预算政策的制定，经费按计划执行，预算和决算等要求不明确。 转变阶段（1980-2005年），从计划经济体制下转变为市场经济体制，科研经费投入为“稳定的机构式资助+竞争性项目资助”相结合，经费管理模式从计划管理向课题管理模式转变。然而由于相应的体制机制尚未理顺，随着科技投入的持续增长，科研经费分配和管理中的问题日益凸显。 发展阶段（2006-2011年），科研经费管理政策调整加速，竞争性项目资助已成为科研活动经费的主要来源。各类科研计划名目繁多，分布在发改委、财政部、科技部、工信部、自然科学基金委、国防部等多个部门。然而各自的科研项目经费管理办法参差不齐，甚至存在相互冲突的条款和要求。 调整阶段（2012至今），科研经费投入在保持20%年增速的前提下逐步从过去的“政府出钱，企业研发”向“企业出钱、政府补贴”的方式过渡，2012年财政拨付科研经费零余额管理政策出台，2014年国务院发布的加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见，进一步加强了对经费执行的监控同时调整经费列支范围以适应发展需要。 从趋势上看，科研经费管理政策演进趋势从勤俭节约式向宏观调控式转型，单独核算、专款专用、合理配置、突出重点逐渐成为政策制定的关注热点。科研经费管理不再单纯追求投资收益比，尤其对于软科学课题研究，更立足于发挥科研人员的主观能动性和积极性，更关注科研目标的实现和科研成果的输出。 （二）国家科研项目改革趋势及影响 2014年，国务院发布了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》（以下简称“方案”），提出建立公开统一的国家科技管理平台、优化科技计划（专项、基金等）布局、整合现有科技计划（专项、基金等），标志着我国科研项目改革进入深水区。 《方案》的目标是强化顶层设计，改革管理体制，统筹科技资源，加强部门功能性分工，构建总体布局合理、功能定位清晰、具有中国特色的科技计划（专项、基金等）体系，建立目标明确和绩效导向的管理制度，形成职责规范、科学高效、公开透明的组织管理机制，更加聚焦国家目标，更加符合科技创新规律，更加高效配置科技资源，更加强化科技与经济紧密结合，最大限度激发科研人员创新热情，充分发挥科技计划（专项、基金等）在提高社会生产力、增强综合国力、提升国际竞争力和保障国家安全中的战略支撑作用。科研项目改革影响分析见表1。 视角 改革举措 影响分析 计划类型 整合竞争性中央财政科技计划，涉及近40个部门管理的近百个中央财政科技计划（专项、基金等） 破除条块分割、多头管理 权责配置 政府重点管宏观，管规划，管政策、管监督，设立专业机构管理项目 政府职能打破了既当运动员、又当裁判员的角色 平台工具 建立国家科技管理平台 公开透明，避免科技资源重复投入 经费管理 统一的经费管理办法，现有各类科技计划经费渠道将不再保留 资金使用在阳光下运行 二、基础科研机构项目运行的特征以及经费管理存在的问题 基础科研机构在推动技术创新和成果应用、促进社会进步、增强综合国力方面起到了重要作用。科研经费是基础科研机构的重要资金来源，分析其项目管理特点及经费管理现状和问题，是优化基础科研机构经费管控机制的前提。 （一）基础科研机构的项目特征及要求 基础科研机构的科研项目管理呈现出典型性和普适性的特征，对项目和经费管理提出了新的要求和挑战： 高智力性和难量化性。软科学研究是区别一般科研项目的高智力劳动，主要成本为人员成本，即不可物化和量化的脑力劳动。项目研究受科研人员的主观能动性影响较大，项目科研成果主要为研究报告、手册、指南、标准等软性成果。 科研过程难以量化衡量。软科学课题研究过程具有典型的非连续性特征，其管理难点不在于经费预算的合规性和计划性支出，而在于如何最大限度地激发科研人员的积极性，即促使科研目标与科研成果最优化。 跨域软科学研究技术难度大。目前重大的软科学研究一般是跨领域、跨专业的交叉学科项目，常需要联合攻关的技术研究过程。研究内容复杂、技术难度大，管控难度高。 缺乏有效的管控平台与机制。基础科研项目多为项目群、项目集等形式统筹管理，对项目计划、进度、费用、资源等需要进行紧耦合的关联设计与状态控制。长期以来缺乏有效的项目管控平台与机制，管理手段落后，效率低下。 项目成果应用周期长、时效性差。软科学研究具有基础性、长周期性等特点，项目成果的工程实践应用存在较大时差，项目实际成效与项目经费管控脱钩，对经费投入和项目后评价机制提出挑战。 （二）新形势下科研经费管控面临的问题 在国家科研经费政策和科研项目改革趋势下，针对基础科研机构的经费管控，主要面临如下问题： 第一，软科学项目经费预算难精确。科研与创新活动的过程具有不确定性，科研经费成本主要为人力资本投入，不可量化的智力劳动在费用预算时极易简单处理，刚性的经费管理过程和资金监管束缚科研创新的积极性。 第二，软科学经费精细化管控需求迫切。软科学研究进展与经费使用不存在显性的映射关系。软科学项目经费支出主要在会议费、差旅费、资料费、外协费等，这些费用受人为因素影响较大，未来软科学按经费科目级进行精细化管控的需求迫切且势在必行。 第三，跨域与技术难度造成预决算偏差。软科学研究中经费预算在准确性和可操作性方面较难把握，极易造成预算与决算两张皮现象，对项目后期的审计和验收造成难题。 第四，经费管控缺乏高效的信息化手段。软科学项目经费管控普遍采取人工预算、监控、支出、统计、决算和审计，经费管控的信息化手段严重滞后于项目经费管理需求，广泛存在依靠人工处理海量数据信息的瓶颈现象。 第五，项目后评价和经费投入机制急需优化。软科学研究的项目后评价及其重要，是衡量项目成功的重要手段，因此对项目经费管理提出事前投入和事后追补的机制创新要求，不能简单以项目周期框定经费投入周期。 三、基础科研机构项目经费管控对策与建议 笔者基于上述基础科研机构项目特征及要求，针对经费管控存在的问题，提出对策与建议如下： 政策方面：建议对国家科研经费管理办法进行优化，重视软科学研究中人员费用与间接成本关系，加大间接费比例，建立基于项目分类的间接经费成本率核定准则，放活软科学研究的经费桎梏，激发科研人员创新积极性。 管控方面：无论未来的科研项目第三方监管还是项目承担单位的内控层面，都必须施行科研项目经费精细化管理机制。从科目级建立项目经费的预算、控制、统计、决算、审计与验收程序和要求，将经费效能释放到实处。 过程方面：对于软科学研究，必须建立基于证据链的项目进度和经费过程管理机制，及从项目论证、批复、计划、实施、审计、验收等全生命周期，建立项目阶段性成果目录和证据链文件，确保科研过程可追溯性和经费管控透明化。 平台方面：必须同步施行项目群管理平台和经费管控平台，实现项目和经费在项目进度、资源、人员、成果等方面的联动，实现项目业务单位与财务单位之间的数据交互和联动机制，平台建设是精细化管控的必要保证。 投入方面：建议进一步强化科研项目后评价机制，建立和完善项目经费的后投入机制。将软科学研究的研究阶段与成果应用阶段以项目后评价为工作手段结合起来，以经费后投入为利益手段结合起来，真正发挥软科学课题研究的经费调控功能与使用效能。 软科学研究的项目经费管控是伴随国家经费政策、项目改革举措进展，在经费政策、管控手段、管理平台、过程控制和投入机制等方面不断优化和迭代的持续性过程，目前已在某基础科研机构进行试点运行和改革探索，取得了良好的成效。分析的政策与趋势、项目特征与要求、经费管控对策等具有普适性，可广泛应用于基础科研机构的经费管控机制优化。 参考文献： [1]曹聪.中国科技体制改革新论，自然辩证法通讯，2015（2）. [2]虎鹏.刍议科研事业单位科研项目经费管理[J].投资理财，财经界，2014（14）. [3]聂长虹.他山之石可以攻玉——西方典型国家科研经费管理体制对我国的启示[J].科学与世界，2014（3）. [4]金俊华.科研项目经费的内部控制问题及对策[J].科技创业月刊，2012（9）.
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