| 标题 | 日本公务员录用制度问题研究 |
| 范文 | 王雨佳 摘要：二战后，日本进行了一系列行政改革，作为人事制度中最重要的公务员录用制度的改革尤为引人注目。日本公务员录用制度改革至今，取得了很大的成果，但仍存在一些问题，制度的改革和完善是一项长期和艰巨的任务。笔者通过对制度本身问题的认识，分析要进行改革的原因，为进一步完善提供方法和措施。 关键词：日本 公务员制度 改革 正如马克思·韦伯所言：“在现代国家中，政府能使其真正发挥效力的，既不在于国会的辩论，也不在于皇帝的赦令，而实际在于有关日常生活的行政事务的推行。这些事务都掌握在公务员手中。”①正因为公务员所负担的重要使命以及公务员制度所蕴含的特殊价值，各国都非常重视公务员制度的完善与改革，尤其是扮演着“把关人”角色的公务员考录制度。毋庸置疑，现代政府在整个国家经济社会发展中起着核心的作用，而公务员队伍则是核心中的核心。 一、日本公务员录用制度的形成与发展 明治维新之后，日本积极向西方学习官僚制度，采取了既与本国国情相适应又强调忠于国家和国王及高效原则的普鲁士制度，该制度就确立了采用考试制度来选拔公务员。这一时期的考试还主要是以法律为主，由于考试的内容和东京大学的课程相似导致了多数考试合格者都是东京大学出身，一定程度上导致了官僚核心力量的集中倾斜，同时，这种制度杜绝了出身不好的人才进入官僚集团的可能性。另一方面，当时还没有统一的中央人事管理机构，官职实行分别管理，各省厅官员的录用由各省自行决定，缺乏同一性。总的来说，这一时期的公务员录用制度还很不完善，带有一定的封建社会的烙印。 二战后，日本进行了一系列的民主化改革，新颁布的宪法为日本战后公务员制度的法制化提供了保障。1946年，美国胡佛人事行政顾问团应邀访问日本，并建议日本政府实行人事改革，其中第一条即“建立考试制度。任何官员皆以竞争考试之成绩未任命标准，并审查现任高级官员的适应能力，以特别考试之计划确定其官员等级。” 直到1947年10月，《国家公务员法》颁布，标志着日本考录制度的正式实施。1984年底，《人事院录用考试规则》出台，以后每年根据考试的具体情况，人事院对这一规则进行了多次修改。进入21世纪，为了适应日本行政改革的需要，日本政府又于2001年底出台了《公务员制度改革大纲》，对公务员的考录制度进行了一系列的改革，提出能力本位的新人事制度，实现引进人才的多样化。2003年日本政府又向国会提出了国家公务员法的修改草案，此后，日本内阁先后于2007年4月通过了《关于公务员制度改革》，2008年6月通过了《国家公务员制度改革基本法》等配套法案，这些措施都使得日本的公务员录用制度日趋完善。 二、日本公务员录用制度变革的原因 基于日本国家的政治体制和社会文化，日本形成了独特的公务员制度体系，对于日本的经济发展和社会进步公务员的作用或不可缺，但公务员的录用制度却存在着这样那样的问题，从战后至今要对公务员录用制度进行改革的声音也一直存在，笔者将从以下几方面对日本公务员录用制度的改革状况进行分析。 （一）传统文化的束缚 年功序列是日本人事制度最显著的标志，也是其代表性的管理文化，它不仅存在在日本的大小企业中，也存在于公共组织特别是政府中。年功序列就是在终身雇佣的观念下，员工的基本工资随员工的年龄、学历以及在组织中的工作年限而增加，晋升也有一定的秩序和速度。②进入政府任职的任何职员都要严格地遵循这一规则，资历浅的服从资历深的、进官厅年限长的指导年限短的，所有的人只要踏踏实实地在自己的岗位坚守几年，都有机会晋升到高一级的职务。不可否认的是，年功序列为日本政府的日常运作与管理提供了较为稳定的框架，使得公务员有一个相对安稳的工作环境，也为日本经济的发展和社会的进步做出了很大的贡献。但随着社会环境的转换，这一管理方式也面临着越来越多的挑战，比如效率降低，以年资作为加薪和晋升的主要依据，给了公务员很强的安全感，既不用担心失去工作，也对加薪和晋升有相当的把握，公务员只是被动地等待加薪、晋升的年龄，而不是用自己的努力和智慧去换取，这就使公务员丧失了创造性地工作的积极性。③丧失了积极性和创造性的职员，只是抱着不求有功但求无过的思想来面对工作，而无论是企业还是政府都追求效率，一旦员工失去了压力和紧迫感，效率也就无从谈起；再比如人才的流失，年功序列的观念抑制了人才的成长和能力的发挥，无论多有才能的人，只要他的年龄和资历不够，就不可能升任到更高一级的位置。不能充分发挥自己的才智的人才为了施展才能实现自己的价值就会另寻出路，由此造成了人才的流失，从长远的角度来看，这对日本国家的发展是极其不利的。 （二）纵向分割的弊端 日本公务员的封闭性特点不仅体现在公务员体系与外部组织之间人员的流动程度低，也体现在内部各省厅间公务员缺乏有效的交流与互动。在各省厅任职的精英们，虽然他们都是国家公务员，但具体落实到个人，效忠的对象与其说是整个国家，不如说是其就职的省厅。而各省厅对自己职员负责到底的方针以及定期的业务培训、出国考察等，可以说是无微不至，这也就增强了职员对所属省厅的归属感和忠诚度。但从另一个角度来看，各省厅分别录用公务员的做法不仅造成了省厅间人际关系的隔阂，而且公务员的待遇和升迁的速度也因各省厅的不同而大相径庭。 日本的公务员考试虽然由人事院统一组织，但在报考时考生会根据自己的能力与兴趣选择相关省厅，各省厅对人员的录用也有绝对的决定权利。一旦考生被某省厅录用，那么其职业生涯就与此省厅密切相关。这一方面会增加公务员对所在省厅的归属感和忠诚感，但同时也会带来本位主义和部门主义及各自为政、纵向分割的管理难题。 （三）社会环境的转变 自战后以来，日本公务员的录用制度就一直在不断的进行改革，随着社会的发展变化，对公务员的要求也在不断提升和变化中，因此，想要保持高效的公务员队伍，就必须紧跟时代的脚步，对公务员的录用制度进行调整和改革。明治维新时期对公务员的选拔考试主要是以法律为主，是出于浓厚的封建制度的残余以及官僚制度的主导；而在战后，日本在美国的帮助下建立了现代意义上的公务员制度，也设置了科学合理的公务员录用制度，为战后日本经济的发展做出了巨大的贡献；而到了现代，十分注重公务员的全面素质，因此公务员录用制度也进行了相应的改革。 三、现代日本公务员录用制度改革的主要内容 （一）基于能力的人事主义的转变 2001年颁布的《公务员制度改革大纲》这样描述改革的必要性：如今行政需求面临着高度化、多样化的挑战，为了使公务员不辜负国民的期望，能够更好地为国民提供优质的服务，如何处理任用、工资等人事制度就成为各省厅所面临的重要课题。如前所述，日本传统的年功序列制度在新世纪受到严重挑战，而《大纲》中对公务员的录用有明确的规定：从年功序列转为能力主义，《大纲》宣布废除按照工作年限决定官员薪水待遇的“级别定数”，改为若干能力级别，职务和薪水均按照能力大小来确定，并根据能力、成绩来晋升和选拔。 旧的人事制度不能够对职员的能力和成果进行合理的评价，因此与职员的任用、工资制度的结合就有失妥当，由此带来了不能充分发挥人才作用的恶果。总之，旧的公务员制度存在着各种各样的缺陷和问题。因此，导入新的能力等级制度并以此为基础重新构筑制度，不以年功为基准进行升迁和升格，而推进能力本位的适才适用的人事配置就成为日本公务员录用制度改革的迫切需求。 （二）多途径引进多样化人才 由于公务员系统是一个较为封闭的体系，因此除了参加统一的公务员考试外，想要进入公务员系统难度极高。而面对如今复杂多样的行政情况，将多样的人才吸引到公务员队伍中来就成了亟待解决的问题。在原有的制度中，尽管已经存在着中途采用制度、官民人事交流制度等，但由于各省厅对此问题并不十分积极，此外还有各种繁琐制度的束缚，以上的制度并没有很好地实施。因此，为了积极地多途径引进多样化的人才，改革采取了以下措施：实现民间人才的公务员身份与民营企业职员身份并存；简化民间人才进入公务员队伍的手续；在公务员系统内部灵活运用公开招募制；扩大女性职员的录取比例等措施。 （三）规范考试录用程序及内容 日本主要由人事院、外务省、法务省负责公务员的考试录用。人事院管理大部分的考试录用工作，外务省和法务省在人事院的委托和监督下主持外务人员和法官的考试录用。各部门会制定出好几种试卷，由人事院考试课统一选定试卷。笔试方面，不同类别的公务员考试内容差别很大，高级别的考试内容较多较难，而级别较低的考试，考试的内容就会相对简单容易一些，相应的录取后所就职的岗位也有高低之分。在面试方面，因为主要采取的方法是集体面试，同时面试考官在组成上也十分丰富，对考生的能力会有一个全方位的考察。录用的程序也会根据报考级别而有所不同，级别较高的类别其对应的程序就相对繁琐一些，级别低一些的类别相对应的程序就会简单一些，大致都有以下几个步骤：考试的通知发放、报名和考前辅导、考试、访问政府部门、录用。由于社会环境的变化，政府各部门对人才的要求也有所提升，而此次考试录用的程序及内容较之前的更加全面和规范了，从而能够选拔出更加优秀和适合的人才为公众服务。 以高效廉洁闻名于世的日本公务员制度也存在着这样那样的问题，而其中有些问题已经融合在了制度中，虽然会带来许多困扰，也并不是说立即就能彻底颠覆的，作为公务员制度中最为重要的录用制度也随着时代的变迁、社会的发展以及公民的需求有了许多的改变和进步。任何国家都必须注重公务员录用制度的建设，因为人事制度乃是一切的基本，只有选拔适合的人进入公务员系统，才能为国家的建设和发展提供最行之有效的政策，而这一切全都依赖于公务员录用制度的设置是否科学合理。时至今日，日本公务员录用制度的建设日趋完善，对于我国来说，其在录用制度的设置上有很多值得我们借鉴之处，希望在本文分析日本公务员录用制度的基础上，为我国完善公务员考录制度提供一些启示，从而使我国能够早日完善公务员考录制度。 注释： ① 魏波.韦伯传[M].北京：中国广播电视出版社，2006. ② 胡威.日本国家公务员制度研究：发展、变革与转型[M].北京：中国人事出版社，2013 ③ 牛杰.新世纪日本公务员制度的改革及其启示[D].济南：山东大学，2009. 参考文献： [1] 胡威.日本国家公务员制度研究：发展、变革与转型[M].北京：中国人事出版社，2013. [2] 吴寄南.新世纪日本的行政改革[M].北京：时事出版社，2003. [3] 阎树森.日本公务员制度研究[M].北京：国家行政学院出版社，2001. [4] 岡宽光.论职业公务员[M].上海，上海科学普及出版社，2001. [5] 牛杰.新世纪日本公务员制度的改革及其启示[D].济南：山东大学，2009. |
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