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标题	相对集中的行政权研究
范文	徐剑虹+张恩健+练斌+陶娴嫤+马明 摘要：本文以闵行区城市管理行政执法局的成立为切入点，肯定了闵行区大力推进行政改革举措、稳步创新行政执法、全面巩固社会治理成果。重点分析了城管可能面临的执法风险，提出了“执法风险三角形”。对在日益复杂的社会治理中防范风险于未然，提升执法效能，掌握社会治理的主动权有着重要意义。 关键词：城管 社会治理 相对集中的行政权 改革和创新 社会问题的多样性和复杂性决定了设立相对集中的行政权的必要性，城管（本文中的城管，一般是指狭义的概念，即城管局或者城管局的工作人）是典型的相对集中的行政权主体。2015年1月闵行区城市管理行政执法局正式挂牌成立，新城管成为闵行区政府不可或缺的部门，是社会治理体系的重要部分。 一、社会治理遭遇了天花板 上海市闵行区现有9个镇，4个街道，1个市级工业区。从建制上来看，大部分还属于农村地区，但近年来城镇化建设大力推行，城镇规模不断扩张，城镇人口比例不断提高。城镇化带来了经济生活等快速发展的好处，同时也带来了较多社会治理难题。比如城区与农村互相包围，大规模土地开发使得空间缩小，早前的规划与现代的发展格格不入，外来人口数量巨大，农民对快速城镇化的不适应等问题，这些问题给城市管理、居住环境、食品安全、治安等带来巨大的挑战。政府虽然不断加大治理力度，推进城市基础设施建设和完善公共服务，扩大供给，改进城市承载能力，但在有限的资源面前，供求矛盾仍旧突出。社会治理矛盾的多样性、复杂性、牵连性一览无余。 二、改革过后还是改革 我国行政权划分较细，权力分散在各个行政部门。这也造就了管理环节多，分段执法，尺度不一，遇到利益争先恐后，遇到难题相互推诿，各自为政现象突出。这种行政模式越来越不适应市场经济的发展。改变落后的行政体制，实行相对集中的行政权势在必行。此时城管走进了人们的视野，并在城市发展中的作用越来越大，但接二连三的公共事件却让城管成为众矢之的。为此，各地方政府也一直在对社会转型过程中的城管体制进行探索，但现实工作的复杂性和新问题的层出不穷也给我们的主政者和执法者带来困惑。我们不禁要问，城管模式是否还有优化的空间？ 答案是肯定的。加强和创新社会治理，建立与现代化社会相适应的社会治理体制，首要的问题是改革和创新。闵行区做了如下改革：一是城管局作为区政府工作部门单设，整合区城管执法大队、区“大联动”中心（区网格化中心）、区应急办等机构。二是将执法力量下沉至街镇，按照属地化管理模式，人员队伍整建制划转到乡镇，作为其所属行政执法单位。三是进行了职能调整，就一些职责划分、执法权限、责任归属、管理边界、工作程序做了进一步的明确。加强了平台建设，要求做实居村前端管理平台，做强街镇综合管理平台，做优区级监管服务平台，构建新的城市综合管理格局[1]。 三、风险依然不容忽视 城管改革符合行政体制改革的方向，能够更进一步的促进行政体制与市场经济的融合度。但也要认识到，由于目前改革个别关键环节尚未触及或者效果不能一蹴而就，新城管成立并不意味着风险迎刃而解，以下三种风险在现实中具有代表意义，如图1： （一）职业风险 职业风险，是指城管在履行职务活动中，其人身安全及财产安全面临的各种危险或者伤害。城管处在执法末端，决定了其执法手段比较单一，往往只能强制扣押违法者财产，在强制扣押财产过程中，城管与违法者肢体接触在所难免。另外，城管被随意派去执行一些非职务活动，也极大增加了城管职业的风险，比如征地拆迁。现实中城管遭遇的暴力抗法事件呈明显上升趋势。据统计，深圳市城管2010遭遇暴力抗法123宗，受伤人员86人，2011遭遇暴力抗法175宗，受伤人员136人，截至20125月遭遇暴力抗法121宗，受伤人员79人[2]。虽然根据《刑法》规定有妨害公务罪。实务中却因暴力对抗城管执法而触犯妨害公务罪被追究刑事责任的案件极少，主要是城管执法的法律位阶较低，加之城管中人员鱼龙混杂，刑法适用存在困难。少数案件公安机关会适用《治安管理处罚法》进行处理。 （二）法律风险 法律风险，是指城管违反法律的规定和原则，而招致的行政复议审查或者司法诉讼，进而产生不利后果。相对人维权意识的增加，促使城管法律风险增大。我们从闵行区法院选取了自2007年至2015年3月审结的被告为城管的50件行政案件。其中城管被判决败诉案件为3件，9件相对人主动撤诉。其余案件城管均胜诉。总体上看闵行区城管执法质量总体还不错，但有三点仍需注意，一是当事人诉讼的比例在逐步扩大。二是在被诉案件中，部分案件城管的执法方式和证据瑕疵依旧存在。三是城管主动改变行政行为而原告撤诉的案件也不少，这些实际上可归类为城管败诉案件。 （三）媒体风险 媒体风险，是指城管在履行职务活动中，可能会出现的负面信息、虚假信息甚至谣言。人员的良莠不齐，高强度的执法工作，难以应对的执法对象等决定了城管执法的高风险，而这种风险一旦被媒体捕捉，便可能成百上千倍的放大。因被媒体曝光的负面信息较多，个别案件影响恶劣，一旦涉及城管的新闻舆论往往一边倒。这种现象反映出三个问题，一是城管在媒体上的形象的确不够好，一有风吹草动便会引来无数批评之声。二是在自媒体时代，人们对网络、媒体传播的信息缺乏辨认真相的能力。三是执法人员所处的执法环境恶劣，这种因舆论对一线执法人员造成的伤害例子数不胜数，导致难以放开手脚大胆正当执法，打击了工作积极性。 四、对于防范风险的建议 （一）进一步深化行政体制改革，推动城管立法 法律的问题不解决，便永远存在障碍。城管有庞大的人员队伍，承担着繁重的执法工作，但我国却无一部专门以其为调整对象的法律。城管的执法依据主要是省市地方政府制定的办法。城管职能不明确，责任不清晰，城管该管什么不该管什么，无章可循。高层次立法问题短时间内难以解决的，建议政府从加强和深化行政权改革这一处着手，给城管机构设置、人员性质、职能进行清晰定位，以行政体制改革来逐步推动城管立法，填补法律的空白。 （二）加强自身队伍建设，打铁还需自身硬 城管执法代表政府，依法执法的理念必须严格贯彻，要确保经得起司法的检验。主要应做好以下三点，一是加强与城管执法活动相关的职业道德、法律知识、执法规范及队容风纪等培训力度，剖析行政败诉案例，着力提升执法人员的法律素养和执法水平。二是执法过程中碰到的某些专业问题，应及时协调专门的行政职能部门参与。三是建立稳定的执法人员招聘体系，扩大招聘高素质的城管新进人员的比例。因无执法资格的“临时工”执法引起不少群体事件，故只有吸引更多优秀人员加入城管，才能带来新风貌、新气象。 （三）政府要发挥主导作用，重视城管正当权益 政府的导向代表了社会的发展方向，政府应对社会治理水平的发展起核心作用。城管作为政府的执法部门，一方面要接受政府管理，另一方面接受相对人监督，实践中存在两头都有忽视城管正当权益的倾向。改变这种不合理的现象，一是政府内部要重视城管权益，政府不能将城管当成垃圾筐和马前卒。二是各职能部门要加强行政审批、登记方面的管理，对问题的前端预防和监督工作要做足，理顺行政体制，做好执法衔接工作。三是要加强对城管工作的支持，尤其公安部门，若城管在正当执法情况下遭受暴力抗法，在符合法律规定的情况下，以妨碍公务进行处罚，情节严重的，应追究刑事责任。 （四）化被动为主动，加大媒体宣传力度 第一，城管应学会同媒体打交道，变以往被动的被报道为主动宣传。如产生负面消息，要第一时间澄清事实，公布真相，防止舆论炒作。第二，城管需要通过媒体宣传执法工作以及工作中的正能量，树立城管应有的形象。第三，新兴媒体给城管宣传带来机遇，应充分利用。比如新兴的微博微信具有成本低，维护方便等优点。可整合资源，设立统一的公众账号，收集各街镇执法消息，定期发布更新相关内容。既能增进城管和人们直接交流，拉近距离，增进互信，也方便各执法人员交流执法方式，互相学习，促进文明执法。 我们认为，加强和改进社会治理，从排头兵城管入手，有利于形成政府引导、部门管理、社区自治、人人参与的新型立体化社会治理体系，也有利于达到“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活动又和谐有序”的改革目标。为此，政府必须应加大改革和创新力度，增强执政能力，当好领路人。同时要注意排查风险和隐患，尤其是“风险三角形”，通过逐步对城管权力优化，执法方式规范，执法形象宣传，执法体制的完善。可以预见，闵行城管将展现出一支高素质、高水平、高质量的执法队伍，而这支队伍必将在未来的社会治理体系中发挥越来越重要的作用。 参考文献： [1] 东方网，http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20150129/u1ai144199.html. [2] 管理论坛，http：//www.cn-hw.net/html/17/201208/34850.html.
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