| 标题 | 科学发展观视角下的地方政府绩效评估研究 |
| 范文 | 摘要：地方政府绩效评估工作在实践中存在着评估主体单一、评估指标体系不健全和随意性强等薄弱环节。因而需要建立和完善地方政府绩效评估体系，并且坚持科学发展观理论的正确指导，确立以人为本的价值取向，实现评估主体多元化，构建可持续发展的评估指标体系，提升政府绩效评估的科学化、民主化、法制化。 关键词：科学发展观 绩效评估 地方政府 服务型政府是我国行政管理改革的目标选择。这个目标的实现有赖于绩效管理和评估机制的建立和完善。政府绩效管理不仅是提高行政管理效率的基本途径,也是建设服务型政府、效能政府的必经之路。作为绩效管理过程的重要环节，绩效评估又离不开科学发展观的正确指导。因此，地方政府应当按照科学发展观的要求，强化绩效观念、提升服务理念、提高管理效率，提供高效服务，以此建立和完善绩效评估制度，进而提高政府公信力。 1. 正确认识科学发展观与政府绩效评估的关系 发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点,是党的执政理念的重要组成部分,在一定程度上标志着党的执政理念发展和进步的水平。科学发展观是以人为本的全面协调可持续的发展观。其第一要义是发展，本质和核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。实质是要实现经济社会更快更好的发展。它是在实践的基础上,通过不断总结发展的经验教训,总结共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律而逐步形成的。作为马克思主义世界观和方法论的集中体现，科学发展观是统领当代中国经济社会发展全局的指导思想。科学发展观引导着正确政绩观，正确政绩观实践着科学发展观，政绩观的形成在很大程度上受评估体系的指向影响。因此，政府绩效评估体系是连接科学发展观和正确政绩观的桥梁。总之，政府绩效管理和评估工作必须坚持以科学发展观为理论指导。[1]同时，政府绩效管理和评估制度的建立有利于全面贯彻落实科学发展观，树立正确的政绩观。贯彻科学发展观要求我们加强政府绩效评估的研究，建立科学的政府绩效评估体系。为此，要全面、系统、深刻把握科学发展观的本质要求，在政府绩效评估的价值取向的确立、指标体系的构建、法律制度的健全及电子政务工具的选择等方面，全面体现和落实科学发展观。 2.科学发展观视角下地方政府绩效评估的薄弱环节 2.1评估主体的单一性 绩效评估主体是评估的主导因素，因为其他因素都必须通过主体来完成；主体设置科学与否，在很大程度上影响着政府绩效评估效果。当前，政府绩效评估主体存在的问题主要表现在四个方面：政府绩效评估主体单一、评估参与主体缺乏代表性和广泛性、绩效评估主体缺乏独立性及评估参与主体信息不对称。[2] 首先，从评估主体结构来看，绩效评估被视为地方政府内部的自身评估，表现为“内部性”；其次，我国地方政府绩效评估多是自上而下式的评估，以行政领导的评价作为对下级部门评估的唯一依据，表现为“单向性”；第三，缺乏社会公众、特别是第三方评估即由专家学者组成的专门评估机构对政府的评估，表现为“单一性”。当前，有些地方虽然在具体的实践中将各种绩效评估方法引入政府管理中，但仍视政府绩效评估为政府内部的一种管理工具，忽视了绩效评估主体的选择。这种自上而下或自我考评方式，导致政府部门倾向于“只唯上，不唯下”，评估流于形式、评估结果失真，上级领导满意而群众不满意。评估主体单一化、信息不对称、缺乏广泛性、代表性等问题，使政府绩效评估的客观性、公正性、准确性大打折扣，严重影响了绩效评估结论的社会认可程度，进而损害政府的形象和合法性。 2.2缺乏可持续发展的指标体系 2.2.1绩效指标缺乏整体统一性 在评价一个政府绩效优劣时，指标缺乏综合反映社会的全面性和协调性，侧重或者忽略某一方面的工作。地方政府一方面没有可参照的战略发展目标来制定绩效评估指标，另一方面受上级直线联动的指挥，许多指标之间没有建立部门之间的横向联动关系，缺乏有机整合，甚至相互矛盾，被评估者难以适从。 2.2.2绩效指标体系出现导向偏差 现实是对县级政府绩效评估的指标主要以数量化的经济指标为主,过多地强调经济绩效的增长,唯GDP指标,以GDP论英雄,而忽略了政府政治、社会、文化等职能的考察，忽视五个统筹发展。这种粗放型的经济增长方式是以自然资源的巨大浪费和环境恶化作为代价。错误的政绩观导致地方政府狠抓项目建设、上政绩工程，以求用大投资换取高增长的GDP，重近期业绩而轻长期效益。在这种只侧重经济指标增长的指标体系引导下，为了完成任务地方政府直接参与了经济生产活动，背离了市场经济条件下政府不干预微观经济的基本原则，出现了导向性偏差。 2.2.3绩效指标缺乏科学性 目前地方政府的绩效评估指标缺乏客观性，不考虑地区、部门的现实差异性，在上级领导的硬性指标压力和赶超邻县区的竞争压力下，其绩效指标的设定与评估工作都围绕着超额完成任务和赶超兄弟区域的中心来展开。盲目的追求数字任务的比、学、赶、超，导致政府管理与当地的社会经济发展需求和实际状况相脱节。甚至为了完成任务，还出现了数据注水、夸报指标等欺上瞒下的行为。 2.3绩效管理和评估随意性较大 我国政府的绩效管理和评估工作没有相应的制度和法律作保障，缺乏系统的理论指导，绩效管理和评估行政程序还没有法律化，因而实践中存在着很大盲目性，多处于一种自发状态。同时，监督机制不健全，事后救济制度缺乏，行政信息事实上没有完全真正公开。所有这些使得我国政府的绩效管理和评估工作随意性较大，管理过程与结果衡量难以全面、客观、公正。没有专门的稳定法律制度来约束规范享有强势地位和权利的政府部门及其工作人员的行为，评估工作的开展其难度之大可想而知。 3.地方政府绩效评估问题产生的原因分析 3.1政府绩效管理和评估的自身特点 绩效管理最早源于企业界,其管理的思路和实施方法都是基于企业。政府管理与企业管理有很大差别，如政府管理目标是多元化的,而企业管理目标是利润最大化；政府的产出难以量化,而企业的产出则可以以产量衡量；政府管理因素具有多元性,企业管理因素具有简单性；公共部门存在着施政者和被施政者、监督者和被监督者等众多的主体,不同的利益集团有不同的利益需求,等等,这些使公共产品缺少市场评估机制,不能通过优胜劣汰来检验。[3]其结果,一方面产生了寻租行为,增加了非生产性成本,造成资源的浪费；另一方面过多的预算导致了过多的公共物品供给,政府机构和功能的恶性膨胀。总体说来,政府的非市场性质,决定其绩效管理无法与企业简单进行类比。政府绩效管理系统不同于企业的绩效管理系统，因而绩效评估也不一样。 另外，与传统公务员考核不同的是，绩效评估关注的是公务员的行为绩效而非单纯的行政效率。效率是政府如何管好自身的内部机制，主要通过组织、领导、人事、体制等基本主题体现出来，而绩效不仅注重公共管理的内部机制，更关注公共部门与社会、公民的关系，并以社会、公民的满意评价作为最终标准；不仅要求公务员行政行为的数量指标，而且更重视质量品位，要求其提升服务水平，保证服务质量。因此，它不再仅仅是一个经济范畴，还具有伦理、政治的意义；此外，传统考核与行政效率的提高主要依靠制度规范等刚性机制，而绩效评估还要涉及管理作风、管理态度等柔性机制。 3.2对政府绩效评估的认识滞后 由于传统的封建主义政治文化的影响，当前政府部门中的官本位思想、机会主义、平均主义倾向还有一定的市场。不少政府官员观念转变滞后，对政府绩效评估认识不够，认为绩效评估是个耗费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间，而没有认识到绩效评估是政府改进行政管理的有效工具，通过绩效管理能提高行政效率和服务能力，增强公众对政府的信任。对政府绩效评估的认识滞后，不利于绩效评估的推行，从而难以保证政府绩效的提高，以人为本的理念在绩效管理中也就很难以落实。 在现行压力型行政体制下，政府部门、政府官员都是对上负责，而不是对公民负责；不管他干得如何，只要上级满意就可以；上级领导决定其升迁、荣辱，决定其一切。公众对政府部门及其工作人员无法行使选择权，不满意，也无奈。在这种环境下，政府官员就不会真正在意他的绩效，也无法形成政府部门改进其绩效的压力，公众更不会有参与的热情。 3.3法制不健全 中国政府绩效评估虽然越来越引起了人们的广泛关注,评估活动越来越频繁,社会影响也越来越大,但我国目前对政府绩效评估的制度化建设尚处于分散和探索状态，评估实践总体上尚处于自发状态。我国公共部门的绩效管理没有相应的制度和法律作保障,缺乏系统的理论指导,实践中存在着很大盲目性，制度缺失已成为制约其发展的瓶颈。在中国现实条件下，我们还处在由人治向法治的转型之中，人治的色彩还相当浓厚。[4]整个社会对法律的尊重不够，法律不算少，但是执行力不强，执行不到位。当领导人的意志能起决定性作用时，或者说上级领导可以决定你的一切时，绩效评估也就不重要了；当政府部门可以超乎法律规定之上时，对它的绩效评估就难以进行，其标准就难以建立。 4.基于科学发展观的政府绩效评估体系的构建与实施 4.1树立以人为本的价值导向 所谓政府绩效评估价值取向是指在评估过程中评估主体按照某种价值观和价值标准，对评估目标进行选择和决策的行为倾向。价值取向是地方政府绩效评估的灵魂。[5] 以人为本应该成为地方政府绩效评估价值取向构建的基础。首先应解决的是加深对评估目的的认识；其次，解决评估主体多元化，让公众全方位、多角度参与政府绩效评估工作，体现人民当家作主的权力。 提高公务员队伍素质。地方政府绩效评估的主要目的不是为了评出谁优谁劣,更不是为了惩罚某些单位的领导人和工作人员,而是为了通过评估,找出人民群众对地方政府提供的公共管理和公共服务的意见和建议,找出本机关在管理中存在的问题,找出影响地方政府效能的因素,最后找出改进政府部门工作的办法,以更好地增强地方政府对人民利益的代表性、回应性和责任性。以评促建，通过评估工作的开展督促公务员更好的代表人民的利益，快速回应公众需求，提供优质、高效服务，这也是科学发展观的具体表现。 评估主体的多元化。评估主体的选择是政府绩效评估的首要环节，只有评估主体选择适当，才能保证评估结果的全面、客观、公正和有效。政府各项工作的开展离不开权力的运用，而政府的一切权力属于人民。政府工作的目的就应当是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，这是政府工作的出发点和落脚点。社会公众作为政府的服务对象，对政府的服务有着最直接、最真切的体会，对政府的绩效，社会公众最有发言权。因而应当坚持以群众满不满意、高不高兴、答不答应为衡量政府工作绩效好坏的唯一标准。要以人民“拥护不拥护、支持不支持、赞成不赞成”为准则，充分反映人民的利益、愿望、要求。政府工作的开展必须依靠人民，绩效评估也不例外。改革绩效评估机制就不可避免会触动一部分既得利益者的利益，在一定的程度上遭到他们的反对和抵触甚至阻碍，而群众的支持和拥护才是党和政府工作制胜的法宝。离开人民群众的拥护、支持和参与，政府绩效评估就会成为无源之水、无本之木。因而应当实现公众，特别是第三方评估即由专家学者组成的专门评估机构全方位、全过程参与政府绩效评估，增强政府绩效评估的客观性、公正性、准确性，这是绩效评估民主化的实质和核心。 4.2完善绩效评估指标体系 地方政府绩效评估指标是地方政府绩效评估内容的具体体现，是开展地方政府绩效评估的基本前提。[6]绩效评估指标具有强烈的行为引导功能，它明确并强化了评估对象的工作要点和努力方向。如果评估指标不合理，不但不能真实地反映地方政府的实际绩效水平，还可能误导地方政府的行为。 4.2.1增强指标体系整体统一性 政府各部门在制定和设计评估指标体系时，需要加强各地区、各部门之间的联系，树立一盘棋观念，不能各自为政。既要有上级与下级的直线联动，又要有部门与部门之间的横向联系。要加快大部制改革的步伐，理顺部门之间的关系，整合部门之间的利益，消除部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高现象，减少部门之间的摩擦和对绩效评估工作开展的阻力。 4.2.2建立可持续发展指标体系 目前，在地方政府绩效评估指标体系中，单纯或过分强调地区生产总值，容易导致重经济增长、轻社会发展，重要素投入、轻技术创新的倾向，进而带来发展不平衡、生态环境遭破坏等问题。政府绩效不等同单纯的经济增长，应包括经济、社会、政治三个具体维度：经济绩效是绩效体系的主要内涵和外在表现，社会绩效是绩效体系的价值目标，政治绩效是政府绩效体系的中枢和核心。[7]因而不能简单地用某项或几项指标来衡量，而应改变片面强调地区生产总值指标为核心的考核办法，建立起符合科学发展观要求的可持续绩效评估指标体系。这样做，既有利于促进地方经济社会的全面协调可持续发展，也有利于防止地方政府和各级干部的短视行为。 4.2.3增强指标体系的可操作性 我国各地域的经济和社会发展存在巨大的不平衡性和差异性,地方政府层级多、类型复杂,因此必须根据各级各类地方政府的特点,开展针对性研究,分类、分层建立各种不同的地方政府绩效评估体系,构建与之相配套的管理机制,使其具有较广泛的适用性,直观、简明,可操作性强。为了绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，这样才能进行不同机关与不同时期的比较，防止一把尺子量到底的做法。 4.3健全评估相关法律制度 无论是评估过程的具体部署和实施,还是评估结果的有效落实都必须遵循一定的制度规范。在我国，由于缺乏相应的法律依据，绩效管理虽然被广泛运用到地方政府的管理工作中，然而其作用的发挥却受到了限制。随着绩效评估在政府部门应用的日益广泛以及人民评估意识和观念的增强，政府绩效评估的法制化建设已提到议事日程。立法保障是确立绩效管理的权威性与独立性的关键环节，也是开展政府绩效评估的前提和基础。 4.3.1政府绩效评估本身、评估标准、评估程序和评估方法的制度化。 目前学界、政界和公共部门及其人员应加强理论研究和实证分析,要认真研究和总结地方政府绩效评估的经验和做法,尽快制定《政府绩效评估准则》、《政府绩效评估办法》等一系列统一连贯的制度，规范明确政府绩效评估规则、程序、组织方式和结果应用等,使绩效评估渐次规范化和制度化。 4.3.2加强制度约束,形成制度合力。 如政府以“公民为本”和公共性等特征,要求将政府的评估标准、程序和对评估者的规定向所有部门和人员公开，增加评估的透明度和民主性。相应地,就应建立绩效评估标准、程序公开制度,以实现绩效评估的程序公正和结果公正。 4.3.3加强绩效评估救济制度建设。 救济制度是政府绩效管理和评估的一个关键性制度安排，它有助于启动政府部门或公务人员对监督机关的再监督程序。有权利就必然有救济，没有救济就没有权利。绩效评估过程中不可避免会出现一些差错。因此，在政府绩效管理和评估法制化建设过程中完善公务员或其他公职人员的权利救济制度。 4.4大力推进电子政务系统的建设 绩效评估不仅是绩效管理工具箱中最重要的执行工具，同时又是促进和保证其他绩效工具发挥作用的元工具。为了促进绩效评估工作客观性、科学性和公正度,应用先进的技术手段和工具以实现绩效评估方式和方法的改进就成为当代政府的理性选择。为此,信息技术与政府绩效评估相结合的电子政务系统成为政府绩效管理的首要选择。电子政务对于提高政府工作效率、加强政府服务职能以至提升综合国力，都具有举足轻重的深远影响。一方面，电子政务的信息网络使政府以电子方式广泛及时获取信息并快速做出反应，加强了公众和政府的直接沟通，降低了绩效评估成本；同时便捷的途径和低成本为公众和专门评估机构参与绩效评估开辟了道路，可以对政府内部管理和评估活动进行有效监督,减少公共部门决策的盲目性、主观性,提高公众对其决策的理解度和支持率，增强政府的公信力和合法性。◆ 参考文献： [1]楚德江,黄听.科学发展观:政府绩效研究的新视角[J].长白学刊，2005(2). [2]邓金堂等. 以科学发展观为基础的政府绩效评估研究[J].软科学，2006（2）. [3]曾维涛.我国公共部门绩效管理存在的问题及对策[J].四川行政学院学报, 2006(5). [4]陈建明.我国推行绩效管理的制度性障碍[J].中国行政管理, 2005(11). [5]彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估的深层结构[J].中国行政管理, 2004(7). [6]楚德江.我国地方政府绩效评估指标体系研究的现状与前瞻[J].北京行政学院学报,2008(1). [7]何植民,李彦娅.以人为本:新时期我国地方政府绩效评估的核心价值取向[J].理论前沿,2006（1）. 作者简介： 舒冬华（1975-），男，湖南常宁人，广东省肇庆工商职业技术学院工商系，管理硕士，教研室主任，研究方向为公共行政。 |
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