| 标题 | 我国行政区划调整的审批程序研究 |
| 范文 | 张弛 摘要：行政区划的调整影响重大，但我国现行行政区划调整审批程序的规定存在较多不足。通过对相关法律、法规和规范性文件的考察，总结我国现行行政区划调整审批程序的缺陷为立法简陋过时，层级过低，调整范围过窄；缺乏科学论证机制，民主参与机制以及监督机制等几个方面，并提出了针对性的立法建议与改革对策。 关键词：行政区划调整 科学论证 民主参与 行政审批程序 行政区划的调整涉及国家权力的配置，资源的整合以及各种利益的权衡分配，对社会经济的发展以及公民权利的保障影响深远。因此，通过法律程序对行政区划调整审批进行规制，使其更为规范化、民主化、法治化，是依法行政的应有之义。然而，我国目前关于行政区划调整审批程序的规定过于简陋，不符合依法行政的要求。本文对现有行政区划调整审批程序的法律法规进行考察，并作相应的对策研究。 一、现存的问题 现行的行政区划调整审批程序相关法规主要有《国务院关于行政区划管理的规定》、《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》以及《中华人民共和国民族区域自治法》第14条和《地名管理条例》第5条的部分规定。其问题突出表现在如下方面。 1.立法简陋过时，层级过低，调整范围过窄 首先，行政区划调整审批程序的规定简陋过时。作为行政区划调整主要法律渊源的《国务院关于行政区划管理的规定》制定于1985年，其内容只有十个条文，主要是对审批主体进行了简要的划分；《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为2004年颁布的一部规范性文件，仅对审批的程序作了原则上的规定，简要地把审批程序分为制定计划，初级、司级、部级审核，批准，建档，和监督等步骤，但对如何申请、如何审核、如何建档、如何监督等均无具体规定，更没有涉及到负责主体，专家研讨论证、公众参与、审批期限和法律责任等方面的内容。 其次，关于行政区划审批程序的立法层级偏低。《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为规范性文件，在立法程序上比宪法法律和行政法规更为简便，缺少严谨的科学论证，影响立法质量。而且在实践中，规范性文件大多是出于某一时期的应急需求而制定的，缺乏稳定性和严肃性，容易受到行政或者人为因素的干扰。我们如今在民政部的官方网站上甚至已经无法找到这部文件。 最后，调整范围过窄。立法层级过低必然导致调整范围的狭窄，根据法律规定，我国行政区划调整的决定主体包括全国人民代表大会、国务院和省级政府。《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为部门规范性文件，仅调整国务院的审批程序，而省级政府的审批是否参照此规定并不明确，各地方政府的做法也不尽相同，并且没有涉及到全国人大的审批程序。 2.缺乏科学论证机制 《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》中规定民政部在处级审核阶段应当对调整方案的理由、数据准确性、材料是否完备等事项进行论证，对重大区划调整事项进行实地考察。但其中“谁来论证”和“如何论证”的问题值得思考。 首先，民政部对于各地行政区划具体情况的了解程度不及地方行政机关，并且民政部负责审核的行政区划调整申请较多，如果都需要由民政部亲自对行政区划的调整进行充分论证和实地考察，恐怕难以保证审核效果。若能规定由行政区划调整申请者负责提供相应的“行政区划调整论证报告”，再由民政部们组织专家进行统一审核，则审核的效果更好。 其次，在论证行政区划的调整时，应该征询经济学、行政管理学等先关领域的专家之意见，以了解该调整在经济、社会等各方面的可行性和科学性。行政区划调整所涉及的问题非常广泛，包括优化行政层级、区域协调发展、城市有效管理、公共服务供给等多方面的内容，但行政人员、法律工作者都有自身的专业领域，不可能对所有问题都做到足够的了解，所以由有关方面的专家进行科学论证就显得非常必要，事先进行科学的论证能够最大可能的发现行政区划调整方案中的缺陷和不足，是保证行政区划调整工作能过顺利进行的前提条件。 3.缺乏民主参与机制 由信息公开和听证等程序构成的民主参与机制现代法治政府在制定公共政策、决定公共事务或采取对公众有影响的行动时必须遵守的程序。行政区划调整作为一项影响重大公共资源分配和公共服务程度的行政事实行为，必须受到民主参与机制的监督与调控。因此，我们建议在行政区划调整审批程序立法中，加入政府依职权公开信息以及举行听证会的相关规定。 在信息公开方面，应当从三个方面着手：①审批受理的公开：民政部将行政区划调整申请的受理及审批计划向社会公布，以提高听证会的质量与效果，保证在作出决定之前广泛了解社会各界的态度并吸收采纳民众的建议。②审批内容和论证依据的公开：对于行政区划调整申请的内容，专家论证报告、审批的阶段与期限等均应透明，保证接受社会的监督。③审批结果的公开：行政区划调整的审批在国务院批准以后，除了以通知或批复的形式下发给相关各级政府外，应当及时在政府网站及官方媒体上向社会予以公布，并告知相关利益主体救济的权利和途径。 在听证方面，明确民政部组织听证会的义务，并详细规定听证会的流程，主要关注对被调整区划内居民的影响，重点探讨：文化历史、社会关系问、公共服务产品、地域归属感等问题。 4.缺乏监督机制 行政区划的调整涉及府际关系财权事权的重新分配，利益争端在所难免。故对于行政区划调整的审批，也必须加强监督的力度，避免为争夺利益引发社会纠纷。对行政审批机关的监督不仅包括上级机关、机关内部和专门监督检查机关的监督，也需要有社会公众、网络等新媒体的监督。可以在更大范围上挖掘监督主体，如人大的监督、舆论监督、人民群众个人的监督等，以保证政府权力能够负责任地行使。 同时，应使监督方式多元化，分别引入事前监督，事中监督和事后监督的机制，并通过法律法规对监督的程序作出详细的规定，明确监督机关职责、行政机关内部监督、转移事项的监管、行政审批报告制度、行政审批的公开、禁止指定的要求、行政审批的保护、举报投诉、行政审批的撤销、行政审批的注销，落实监督机关的法律责任和完善官员问责机制，杜绝监督的表面化和形式化，真正实现监督制度的效果。 二、改革的对策 针对我国行政区划调整审批程序法规的现状考察以及问题研究，笔者认为应从如下方面对其进行完善： 1.提升行政区划调整审批程序的立法层级 由立法机关制定《行政区划法》，或者由国务院重新制定《行政区划管理条例》，对行政区划调整审批程序作出统一、权威的规定。地方各级政府再在法律或行政法规的框架下制定符合地方特点的地方性法规，以实现严格、规范的行政区划调整审批程序，改变现有规定零散，粗糙的状况。 2.建立“行政区划调整评估报告”的制度，由申请者提供评估报告，民政部统一审核 具体而言，由申请者作为评估责任主体，根据根据行政区划调整所涉及的社会稳定、经济发展、民生保障等风险的发生概率和可预见后果，以及行政区划调整所带来的好处等合理性，选择适当的社会稳定风险评估形式，依法制定行政区划调整评估报告。评估流程为确定评估事项、组织进行评估、形成评估报告以及跟踪与反馈，由评估责任主体成立专门的评估小组，组织相关部门和专家、学者或委托有资质的第三方机构进行。 3.建立民主参与机制，完善信息公开和听证的内容 如前文所述，行政区划的调整属于行政事实行为，对行政相对人的影响非常大，因此必须建立完善的民主参与机制，才能真正地实现行政法治，防范行政区划的调整有可能带来的社会稳定风险和经济发展风险，有效保障相对人利益。具体而言，应当规定公民有查阅审批决定的权利，细化申请公开的具体步骤，并在网上公开。其次，尽量增加公开的范围，做到事前、事中和事后的公开，如行政审批受理的公开、行政审批事项和依据的公开、行政审批办理的公开、行政审批结果的公开、行政审批监督的公开等，同时也要明确不予公开内容的范围。最后，通过听证会、行政复议等程序保障公民获取救济的权利。 4.建立监督机制，明确法律责任，落实官员问责机制 监督机制对于行政区划调整审批的程序的建立尤为重要，但监督机关职责和行政机关内部的监督内容过于宽泛，是目前立法问题存在的缺陷之一，没有具体的监督内容和监督方式机制，在现实操作中完全由行政机关按照本机关主观上的解释来操作，缺乏科学性。审批机关的监督不仅包括上级机关、机关内部和专门监督检查机关的监督，也需要有社会公众、网络等新媒体的监督。应当通过法律法规详细规定监督机关职责、行政机关内部监督、转移事项的监管、行政审批报告制度、行政审批的公开、禁止指定的要求、行政审批的保护、举报投诉、行政审批的撤销、行政审批的注销等内容，把监督制度落到实处。 三、结语 根据行政法治原则，行政权力的运行应当受到行政法的调控，并且应当遵守相应的法律程序，但调整行政区划行为的法律性质如何确定，应遵守什么样的法律程序一直没有定论。在我国，行政区划问题一般由行政管理等学科进行研究，关于行政区划的法律调控研究直至近年来才被逐渐人们所关注，目前理论成果较少，尤其是对行政区划调整行为的法律性质及法律程序的研究鲜有涉及。 笔者认为行政区划调整属于行政事实行为，应当受到行政法的调整。首先，省级地方政府根据法律的授权可以对行政区划的调整进行审批，既然该项行为可以由地方政府以自己的名义独立行使，其当然不属于有些学者所主张的“国家行为”。 其次，尽管行政区划调整行为不具有法律效果，不属于行政法律行为，但并不影响将其认定为行政事实行为。 行政区划调整是行政机关以加强公共管理为目的，依职权实施的行为，符合行政事实行为的构成要件。最后，须知不产生法律效果不意味着不产生法律后果，行政区划的调整将对原区域内居民的生产、生活带来巨大的影响；同时由于行政区划调整意味着公共资源配置和公共服务程度的变化，必将带来地方政府和部门间的利益冲突，由此产生行政权力的滥用。所以行政区划调整的行为理应认定为行政事实行为，而行政区划调整审批程序也需要受到相应行政法律规范的调控，并为公民提供确定的救济途径。 注释： ①如薛刚凌，刘雄智发表于行政法学研究 2007 年第 3 期的《论行政区划的法律调控》一文，提出了有关行政区划调整的法律规制的纲要，指出在法治社会下行政区划调整应该遵循的原则，但没有做细化研究论述，其他学者如徐良君等着重研究行政区划设置中的法律规制问题，潘小青的《我国行政区划法律制度研究：问题、缺陷及对策》也主要是对行政区划调整过程中实体法律的研究。只有肖登辉在《行政区划调整问题的法学思考》一文中涉及到行政区划调整的法律性质问题，张壮在《行政区划调整的法律程序研究》中对有关的程序问题进行了探讨。 ②肖登辉发表于《三峡大学学报》2005年第5期的《行政区划调整问题的法学思考》中指出：“在法律性质上，行政区划调整属于国家行为。” ③主流观点为行政事实行为“是行政机关或者法律法规授权的组织或个人具有行政职权因素的对外旨在产生事实上的结果，不发生法律效果的行为。” 参考文献： [1][美]斯蒂芬、周叶谦译.《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，三联书店1997 [2]万鹏飞，白智力主编.《日本地方政府法选编》，北京大学出版社2009 [3]薛刚凌、刘雄智：《论行政区划的法律调控》，载于《行政法学研究》2007（03） [4]薛刚凌.《论府际关系的法律调整》，载于《中国法学》2005（05） [5]豆星星、王少俊.《“行政事实行为”概念辨析》，载《当代法学》2003（06） （作者单位：华南师范大学，广东 广州 510006） |
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