| 标题 | 业主委员会：角色定位与功能实现路径 |
| 范文 | 杨欢 摘要：随着经济社会的飞速发展，我国基层社会结构和居住空间结构都发生了重大变动，社区治理主体逐渐由基层政府向社区自治组织过渡，业委会目前成为社区治理职能的承接者，社区治理主体需要不断调整治理方法，协调多方关系，实现可持续治理。本文基于对苏州市典型个案的研究，结合社区理论及相关法律规范，从业委会在社区治理中的现实困境和业委会角色定位进行解析，将业委会的成长周期划分为三个阶段，分别分析了每个阶段的角色定位和实践表现，最后结合个案社区的典型做法，归纳出需要依靠建立常规性业委会、回归契约精神、监督业委会权力等实现其功能的可靠路径。 关键词：业委会 角色定位 实践表现 路径选择 中图分类号：C913.9 文献标识码：A 1 研究背景 1.1 理论背景 对于社区理论的研究经历了一个漫长的阶段。关于社区的概念，首先发源于以滕尼斯、马克斯？韦伯和齐美尔等人为代表的19世纪末的欧洲，各个学派风格迥异，莫衷一是，其中滕尼斯对于“社区”概念的研究影响最为深远；20世纪初到60年代，是社区理论发展的黄金时期，社区理论在此阶段内由欧洲传入美国，并在传入过程中得到了修正和发展，在此阶段内社区理论得到全面而迅速的发展；中国社区研究始于20世纪30年代。 “社区”一词来源于拉丁语，本意是具有亲密的关系，含有公社、组织、团体、共同体等多种意思。“社区”最早由德国社会学家斐迪南？滕尼斯在他1887年出版的《社区与社会》一书中最先提出“社区”的概念，在书中，滕尼斯认为“社会”是由不同价值观的理性大于感性的异质性人口组成的，社会中的个体关系依靠契约而不是感性关系来维系，而“社区”则表示由具有共同价值观的同质性人口所构成的具有亲密关系、互帮互助、感性大于理性的社会群体。20世纪，社区理论由以德国为中心的欧洲传入美国，并在美国得到迅猛发展。首先，美国社会学家RE？帕克等人将区位学和地域性与社区研究结合起来。随后，1952年，弗洛伊德？亨特出版的《社区权力的结构》一书，开辟了社区权力研究的开端。20世纪30年代，社区理论传入中国，1933年，包括费孝通先生在内的一批燕京大学的社会学青年学者在翻译美国学者帕克的论文时，首次将“Community”译为“社区”一词，标志着“社区”这一概念真正被引入中国。但与20世界西方其他国家社区理论的研究热潮不同的是，在这一概念在20世纪80年代倡导社区建设和社区治理之前，该理论一度没有得到应有关注。1984年，费孝通先生出版了《社会学概论》一书，书中明确界定：“社区是若干社会群体（家庭、民族）或社会组织（机关、团体）聚集在同一地域里，形成一个生活上相互关联的大集体。社区的基本结构包括：一定的生产关系、社会关系为基础的人群，有一定的区域界限，形成了具有一定特点的行为规范和生活方式，居民在情感上和心理上具有对社区的乡土概念。” 1.2 实践背景 居委会是具有中国特色的拥有一定自主权和强烈行政色彩的实行自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，在新中国建立以来分担了大量的基层行政事务和社区管理事务。但随着经济的发展、政治的改革和社会的变革，“单位人”向“社会人”转变导致了社会组织管理的地域化、经济多元化加剧城市社区阶层化以及住房商品化引起社会空间分异化等多种因素都说明传统的居委会的功能已经不能满足社会发展的需要，政府职能的转变和市场经济的发展引发新的功能性需求，从政府及其派出机构拆分出来的社会责任必须找到新的承载者。在这种社会背景下，作为业主和业主权益代表的业主委员会应运而生。1991年，深圳万科房地产在其开发的第一个项目——“天景花园”，由于供电问题长期没有得到解决，而在一位业主的帮助下快速成功解决了，使得万科物业公司产生了让业主自己治理小区的想法，于是，全国第一家“业主管理委员会”在“天景花园”正式成立，在实践上开创了我国住宅小区设立业主委员会的开端。2007年10月1日生效的《物权法》第75条规定，可以设立业主大会，选举业主委员会。 社会的转型必须强调激发社区的内核力量，而不是一味地靠外力支撑和压制，以利于挖掘社区自身的自我修复、自我服务和自我发展能力，更好地进行社会主义现代化建设。对于业主委员会、物业管理公司及其两者之间相互关系的问题近年来愈发得到关注，一个较为普遍接受的观点是，目前业主委员会和物业公司的相关操作尚待完善，两者在目前社区治理中的运作仍不规范，对目前我国社区治理的实践操作和理论研究带来了较大挑战。但值得注意的是，如何让业委会在社区治理中发挥应有的自治作用，如何规范和协调业委会与其他社区治理主体的关系的相关研究仍然显得十分缺乏。 2 社区业委会的角色定位 根据不同时期业委会的产生动因和主要作用不同，将业委会的成长周期划分为起步阶段、斗争阶段和建设阶段三个阶段，三个阶段业委会的性质和任务都具有很大差别。如果说“斗争”阶段的主要任务是维权，那么“自治”阶段的主要任务就是建设；是否解聘由开发商指定的与其具有“亲子”关系的物业管理公司是社区管理中心转移的重要转折点，也是社区权力回归业主的外化表现。以下主要分析不同成长阶段业委会的工作中心及其所扮演的角色。 2.1 起步阶段 在社区成立的最初阶段，社区物业管理公司一般由开发商直接指定，是与生俱来的，开发商的原始物业管理公司之间具有明显的“亲子”特征。一方面，由于社区业主的权利意识还没有开始觉醒，业主对于由“单位人”向“社会人”的角色转变仍未完全适应，此时，业主对自身权利还处于“蒙昧”阶段；另一方面，在社区成立之初，业主和物业管理公司之间、业主与业主之间以及業主与社区外来人口之间在社区安全、基础设施、资源享有、物业服务等方面的矛盾还不明显，对于成立业主委员会没有强烈需求，所以，在此阶段，大部分社区还未成立业委会或已经成立的业委会的作用还没有完全凸显出来。 苏州市都市花园社区成立于1998年，由华新国际城市开发公司开发，共建五期，共有2521户住户，在社区成立之初的十多年时间里，社区物业管理和物业服务一直由开发商华新国际城市开发公司的子公司华新国际物业管理有限公司有偿提供，在“原生”物业管理期间所收取的物业管理费用明显高于本区域同等层次小区物业收费，并且持续涨价，但由于业主缺乏集体行动的动力和逻辑，在长期传统的管理体制下缺乏应有的权利意识，致使此畸形发展状况持续十年之久。 2.2 斗争阶段：维权者 随着社区的发展，社区内各个主体之间的矛盾逐渐显露出来且不断加剧，尤其是业主和物业管理公司之间的矛盾愈发激烈，但由于业主群体数量庞大且个体业主不具有法人资格（业主委员会是代表全体业主主张和申诉合法权益的唯一合法主体），集体行动不易实现。此时在社区内成立业委会或充分发挥也维护的“维权”作用就成了社区业主的必然选择，业主委员会便成了业主们的“维权代言人”。在“斗争”阶段，业主维权主要针对的主体是开发商和由开发商直接指定与其具有“亲子”关系的物业管理公司，但由于我国长期传统管理模式下形成的“有事找政府”的情感倾向，业主维权所针对的主体也不可避免地涉及到社区所属的基层政府。在此阶段内，业主委员会是以“维权”为自己的工作重心和主要任务的，“维权”阶段的业委会不可避免地具有较强的目的性和战斗力。维权阶段的业委会并没有全面实现业委会应有之举，而仅仅充当了需要维权的业主们的代表人这一单一角色，是还未发育成熟的业委会模式。然而，就目前所统计的苏州市设立业委会的原动力来看，85.3%设立业委会的社区是由于业主权益已经遭受侵害，迫于维权需要才成立本社区业委会的，这是典型的权利意识反向诉求周期。不过，这种由于维权需求而成立的业委会在一定程度上能够加深业主之间的了解、建立业主之间的横向联系，使业主们产生对迫切需要解决问题的认识上的共鸣，对本社区物业管理公司，甚至基层政府产生一定的压力，对挽回业主损失和夺回业主权益有较强的正强化作用。但是，这种基于解决临时性、突发性事件而成立的业主委员会具有很强的时效性和针对性，一旦问题被解决，业主认为业主委员会就失去继续存在下去的必要性和实际意义，刚刚成立的业主委员会最终也只能不欢而散。所以说，“维权”阶段的业委会临时性的成立动因直接导致了后期业委会难以继续维系下去，这也是目前我国社区治理中正在遭遇的一个困境。 苏州市都市花园社区在成立之初就设置了业委会，但此阶段内的业委会没有严格按照正当程序法律法规的要求进行选举，严重缺乏程序上的正当性和法律上的合法性，甚至无法代表广大业主们的利益诉求和权利主张。但由于物业管理公司频繁上调物业费，业委会缺乏对物业管理公司必要的监督行为，形同虚设，导致存在业主和物业公司的“外部矛盾”、业主和业委会之间的“内部矛盾”的双重矛盾，导致社区内爆发一定规模的群体性事件，“罢免”第三届业委会，通过业主代表大会重新选举业委会班子，临时成立“维权”业委会来实现业主的权益主张，在第四届业委会成立之后的一段时间内，都市花园不仅物业管理收费保持在一个相对稳定的状态，而且还实现了让业主共享社区内部分公共收益成果。 2.3 发展阶段：建设者 随着社区业委会逐渐发展到相对较为成熟的阶段，其角色逐渐由“维权者”向“建设者”转化，业主委员会逐步进入“发展”阶段。如果说斗争阶段扮演“维权者”角色的业委会在社区中更多地发挥了“斗争”作用，那么作为发展阶段“建设者”的业委会则在社区中更加凸显了其建设性效能。从某种程度上来说，社区业委会从斗争阶段向发展阶段的推进以及从“斗争者”向“建设者”的角色转换是业委会在成长历程中逐渐成熟的重要表现，也是使社区业主权益能得到可持续性保障的客观诉求。在此阶段，社区内各个主体之间更应加强横向联系，共建组织，通过不同的方式和途径于所在社区建立了一种长期的制度性联系与沟通，共同承担建设社区、发展社区的责任。物业管理公司是为社区有偿提供管理和服務的商业机构，在社区管理中充当着“管家”的角色，业主才是社区真正的主人，是否解聘社区“与生俱来”的物业管理公司是一个社区管理中心是否回归的重要标志，也是考验业委会是否成为社区管理的主体力量的重要因素。在“发展”阶段，社区冲突和社区矛盾逐渐由“斗争”阶段业主和物业管理公司的外部矛盾向业主与业主、业主与业委会之间的内部矛盾过渡。业委会发展阶段的演变及其角色的转变也标志着社区管理由以物业管理公司为中心向以业主委员会为中心的转变，很大程度上说明了社区民主取得了巨大进步。“发展”阶段的业主委员会主要将建设和完善社区各项制度、唤醒业主“主人翁”意识、监督物业管理公司、举办社区常规活动等事务性工作作为自身工作的主体内容。但就目前对苏州市个案社区调研结论来看，“发展”阶段的业委会或多或少的都存在一定的“经济人”属性，在“自治”阶段的中后期容易出现权力膨胀，以权谋私等与业主权益相对立的倾向，这是目前我国社区治理中正在遭遇的另一重要挑战。 本次调研选取的个案——苏州市都市花园业委会，通过召开业主代表大会解聘社区当前由开发商指定的物业公司，运用市场价格机制和竞争机制，通过公开招投标方式选聘适合本社区的物业管理公司，加强与社区物业管理公司的横向联系，并且在基层政府的和专业团队的指导下对社区业委会的运作、物业管理公司的监督、社区财务的公开等一系列事务都进行明确规定，使社区工作制度化、程序化；通过业主大会设立独立于业委会之外的业主监事会，对业委会的工作运行、财务流通等进行监督，业主监事会与业主委员会地位平等，向业主代表大会负责，便于业主监督，使权利回归本源；在社区内开展联谊活动，加强了业主之间的相互了解和联系，唤醒业主“主人翁”意识，增强社区凝聚力、向心力，共建和谐社区。 3 社区业委会功能实现路径 3.1培养业主公民意识，建立常设性业委会 公民意识在不同的社会发展阶段被赋予不同的含义。现代公民意识是指公民对自身权利、义务、地位的主体性认识及其参与程度，社区参与是公民意识的重要方面。而目前我国城市社区居民的公民意识还十分有限。一方面，业主们对社区的认同感和归属感都不强，存在寄居性思维模式，缺乏参与社区建设和社区治理的动力和活力；另一方面，业主们早已习惯于基层政府大包大揽的传统管理方式，而对业主委员会等“非官方”组织缺乏必要的支持和信任，自扫门前雪的现象十分普遍，表达业主群体的利益和权益诉求的意愿不足，只有当许多业主的权益遭受到侵害时，业主们才会产生强烈的共鸣，从而临时建立“维权业委会”而非“常规性业委会”，这一现象在“斗争”阶段表现的十分明显。 《物权法》第75条规定，地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。现实中，在社区发展的初期阶段，基于社区民众对于官方组织的信任和依赖，基层政府有必要充当社区组织者和协调者的角色，解决斗争阶段业主与物业管理公司的矛盾与冲突，并在社区内举办有意义的活动，引导社区居民参与，加强居民对社区的认同感和归属感，在此基础上进一步组织召开社区业主代表大会，在程序正当的前提下选出本社区的常规性业主代表大会，并为业委会成员提供相应培训来弥补社区治理中业委会班子专业性知识和能力短缺，为其能够科学有序的处理本社区日常事物性工作提供智力支持，同时还可以降低基层政府在社区管理方面的行政成本。 3.2利用价格机制和竞争机制，回归契约精神 在斗争阶段，社区的物业管理公司没有经过市场的竞争和遴选直接产生，大部分社区的物业管理和社区服务仍是由开发商指定、与开发商具有“親子”关系的物业管理公司来完成的，一般来说具有物业服务落后、物业收费高昂等特点，甚至社区由出租、出售或经营产生的财产性公共收益都由物业公司非法占有。就其本质而言，物业服务上的“缺位”和公共收益上的“越位”是与业主与物业管理公司之间的契约精神背道而驰的。 《物业管理条例》第11条规定，业主大会有权选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人。是否解聘社区与生俱来的物业管理公司，聘请新的社区“管家”，是衡量一个社区的管理中心是否由物业管理公司向业主委员会转移的重要转折点。而在解聘旧物业公司之后，如何选择新的社区“管家”便成了业委会的工作重点和工作难点。此时就需要依靠市场灵敏的价格机制和激烈的竞争机制的作用，根据不同的物业管理公司承诺所要达到的服务质量和物业报价综合考虑，最终投票选出，最后在业委会的组织下召开业主代表大会，投票选出中标物业公司，在充分的市场竞争中产生价格最优、服务最优的社区“好管家”。 3.3 完善业委会机构设置，监督业委会权力 任何组织或个人都具有理性“经济人”属性，在没有制度约束和监督的前提下都会最大可能地追求自身利益最大化。社区的重大事项应该由业主代表大会表决通过，而目前大多数社区的业主委员会则包揽了社区的一切事物，尤其是财务事项，反而将业主代表大会束之高阁，没有发挥业主代表大会的实际效能，并且在社区实际工作中，没有主体对业委会及其业委会成员进行监督，更使其权力不断膨胀。 调研选取的样本社区——苏州市都市花园在此方面的做法可圈可点，具有较大的研究价值。样本社区在选举成立业委会的同时，由业主代表大会选举产生业主监事会，业主监事会和业主委员会地位平等，由业主监事会对业主委员会的各项决策和开支进行监督，同时由业主监事会起草业委会监督制度，交由业主代表大会通过，使业主委员会定期公开各项信息，尤其是财务信息，规范业委会各项工作流程，在程序正当的前提下实现结果最优，充分保障业主的知情权、参与权和监督权。 参考文献： [1] 陈鹏.国家—市场—社会三维视野下的业委会研究——以B市商品房社区为例[J].公共管理学报，2013（03）：75- 89，140- 141. [2] 张晓栋.社区治理中的“三角关系”之研究[D].复旦大学，2008. [3] 段汉玥. 业委会与社区治理（硕士论文）[D].复旦大学，2008. [4] 彭霄.住宅小区业委会的治理困境及突破[J].探求，2014（04）：42- 46. [5] 刘安.业委会发展的困境及其突破[J].城市问题，2012（03）：98-102. [6] 夏建中.中国公民社会的先声——以业主委员会为例[J].文史哲，2003（03）：115. [7] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达，译.上海：上海译文出版社，2012. |
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