| 标题 | 军民融合发展战略中的地方政府政策能力刍议 |
| 范文 | 王双喜 摘要：地方政府作为推动落实军民融合发展战略的中坚力量，其政策能力直接影响到军民融合政策目标实现与否。文章结合现阶段地方军民融合发展现状，将地方政府政策能力归结为政策体系建构能力、融合主体激励能力和政策工具创新能力三个方面，由此形成对军民融合发展战略中的地方政府政策能力的整体性认识。关键词：军民融合 地方政府 政策工具 资源配置 中图分类号：E225 文献标识码：A 国家战略层面的军民融合深度发展，离不开科学的顶层设计和高位推动，也需要地方政府实施有效的战略承接和政策落实，总体上要形成中央决策部署、国家统筹规划、部门分工指导、地方政府贯彻执行的分工合作体系和激励相容机制。其中，地方政府作为推动工作落实，协调区域发展的中坚力量，一方面，可将军民融合发展战略有效融入地方经济社会发展，有利于推动区域发展提质增效；另一方面，地方政府结合自身资源禀赋、产业特点等优势，找准军队建设和地方发展的结合点、共赢面，有助于摸索形成破解军民二元发展机制的地区“样本”，推动军民融合向纵深推进。从军民融合发展的实践层面看，现阶段，尽管中央有强烈的战略意志，地方的积极性也很高，但在长期运行的军民二元发展结构带来的深层次体制束缚影响下，政策“碎片化”和“缺位性”形态等治理问题还比较突出，一定程度上反映了地方政府在推动军民融合深入发展的体制创新和政策供给还有待进一步优化。 随着公共政策问题日益复杂化，政策能力成为当前各国政府关注的热点。阿尔蒙德和鲍威尔将政策能力定义为政策改变环境的有效程度，它表征着政府在适应和改变环境方面的成功程度[1]，因而往往衡量一种高或低的程度问题，佩恩特（M.Painter）等人（2005）将政策能力定義为安排必要资源做出明智的集体选择和为基于公共目的所进行的稀缺资源分配设定战略方向，这一概念强调集体的选择或决策的能力，得到了较为一致的认同和使用[2]，国内学者顾建光（2010）指出，政策能力是除国家能力和行政能力之外的重要能力，即“为调配必要的资源而做出的必要的集体的选择”[3]，往往受境遇的差异、环境的变化及时间的不同影响。政策能力作为政府能力的重要组成部分和表现形式，其“低”或“高”的程度具体体现为对具体政策问题的解决程度及其实际效果。地方政府在推动实施军民融合发展，就其本质而言，即是通过一系列的治理手段，有效实现军民之间全领域、全要素、全方位的物质和信息交流与渗透，从而形成一个军民兼容、相互协调和良性互动的开放对流系统，从这个意义上而言，文章将军民融合战略中的地方政府政策能力界定为通过科学制定和有效实施公共政策，充分协调军民融合发展中的政府、军队、企业等各类社会组织，充分整合资本、技术、管理等各类要素资源，最终实现军民两大部门资源配置的规模效应和范围经济的能力。军民融合不断趋于深入的过程，也是地方政府政策能力不断提升的过程，综上所述，文章将现阶段地方政府推动军民融合发展的政策能力归结为政策体系建构能力、融合主体激励能力和政策工具创新能力三个方面。 1 政策体系建构能力 国内学者田恒、唐贤兴（2016）将政府的政策网络整合能力作为构建政府间的政策能力评估框架是一种可行的策略化尝试，即对政策体系的构建及其网络整合能力，是衡量地方政策能力的重要内容。在我国 “纵向贯通、横向协调、职责明确”的军民融合公共治理形态尚未完成形成的情况下，实现军民融合发展的多元主体在共同的制度框架内实现关系调和，是地方政府普遍面临的现实考验，这就要求地方政府必须要充分考虑区域发展定位和资源禀赋，找准推动军民融合发展的切入点，探索军民融合的新模式、新路径、新方法、新领域，充分协调不同主体协同、不同要素融合的政策张力和沟通障碍，在此基础上形成富有区域特色的军民融合发展政策体系，以此不断拓展地方政府在推动军民融合深入发展中的功能定位和作用层次。 因此，应着眼军民融合战略有效落实，在进一步强化中央厘清总体思路、提出指导方针、制订发展规划、出台政策法规的宏观指导和制度供给前提下，注重发挥基层的首创精神，鼓励各地根据自身实际情况因地制宜开展创新探索，在不违背中央大政方针的前提下，在具体推进方式上，可允许一部分地区先行先试、有所突破。注意及时总结和发现基层鲜活的探索经验，对一些符合中央精神的基层探索应适时予以引导和肯定，并及时上升为全国性政策予以推广。要在全国有针对性地打造一批军民融合发展示范区和“特区”，鼓励地方大胆地试、大胆地闯，真正试出效果、试出经验来。具体而言，应围绕国防工业发展、军民协同创新等具体领域以及知识产权、通用标准体系、行业准入、技术转移等政策需求，适度推行试点先行，依托公共政策法治化要求，制定 “立、改、废”规划，在知识产权、税收减免、贷款贴息、人才引进、资金扶持等方面，不断充实政策制度和地方法规内容体系。此外，地方政府军民融合政策法规体系建设中的多元化决策参与关系到政策制定中的“协同度”问题，可通过立法调研、建立联席会议机制等形式，构建由政府智慧、外部专家、基层诉求相结合的创新性决策结构，积极吸收政策利益相关方参与其中，有利于形成开放包容的法规政策制定和执行的微观运行机制。此外，地方政府政策能力，还体现于军民融合政策执行效果的反馈修正机制，应根据环境因素因素是否变化及变化程度，建立健全政策制度执行绩效评估体系，对政策制度的实施效果进行常态化调研评估，形成政策制度纠偏完善机制。 2 融合主体激励能力 所谓军民融合主体，即参与军民融合发展所涉及的一且资源供求者的统称。游光荣、赵林榜（2017）将我国军民融合发展归结为党、政、军、企、研、学等部门共同作用的结果[4]。其中，有效发挥国家（主导）作用是基础，地方政府推动军民融合发展的政策能力运用效果很大程度上取决于因有效激励而形成的政策引导功能，通过制定和实施有效的军民融合发展激励政策，有利于消除不同利益诉求带来的行为监控风险和沟通障碍，从而形成军民融合公共治理中的政府、军方、民企以及第三部门围绕军民融合，在法治范畴内形成互动合作的“伙伴关系”，从而夯实推动区域军民融合发展的微观运行基础。 厘清政府与市场的关系是优化军民两种类型资源配置的根本要求，也是实现对不同军民融合主体有效激励的基础。应在政策供给层面划清政府和市场的作用领域，有所侧重地发挥好政府和市场双重功能优势。就政府内部建设而言，可以将政策能力纳入政府绩效指标体系，运用科学的衡量标准评估政策能力，在此基础上，运用“流程再造”等管理思维方法，进一步整合政府服务职能、流程，充分消除标准建设、知识技能、决策水平、激励能力、评估监督以及争端调处等方面不利用军民融合发展的体制壁垒。就政府的治理功能而言，应根据融合需求，建立健全“小核心，大协作”体制，一方面要直接管理和运营那些安全保密要求高、关系军事核心能力重点行业和技术，必须加大政府投入以形成持续稳定地支持；另一方面，可充分发挥市场机制作用，推动专业化分工和社会化大协作，广泛利用多元投资、多方技术、多种力量来搞好一般配套能力建设。此外，应构建多层次的准入标准和监督网络，防止企业与地方政府打着发展融合的幌子进行“利益共谋”，从而偏离政策目标；产权激励方面，重点在于防止产权主体“虚化”，健全国防知识产权民用转化政策体系，健全考核评价机制等，有效激发参与者的主动性和积极性。就市场“自组织”功能而言，着重是要以推进持续推进军工企业混合所有制改革和科研院所“去事业化”改革为契机，进一步发挥市场机制资源配置的基础性功能，积极鼓励军工企业实施“走出去”战略，加大对国际贸易和国际合作的参与力度。为中、小企业参与军民融合营造公平的竞争环境，加大对处于弱势的中小企业的政策扶持和创新孵化，提高中小企业参与军民融合能力水平，确保中小企業成为军民融合公共治理中一支重要力量。就第三部门而言，可通过政策孵化、共建技术信息和创新数据库、成立行业协会、建立军民融合科技服务名录、政府购买等形式，广泛培育和吸收第三部门参与军民融合公共治理，着力在加强政策宣传、业务指导、激励、评估监控等方面，不断规范第三部门参与军民融合发展的质量效益，改善由政府能力有限带来的公共服务供给不足问题。 3 政策工具创新能力 政策工具（Public policy ，也称政府工具、治理工具等，我国学者陈振明（2004）建议将政策工具定义为实现政策目标或结果的手段 ，他认为，政策工具可理解为一种类型的物品或服务本身、一种类型物品或服务的手段、一种提供物品或服务的机构以及一整套有关物品或服务的规则[5]。在政策执行中，如何选择和运用政策工具、选择和运用什么样的政策工具对实现公共政策目标具有决定性影响，“许多公共政策领域的学者已经开始转向把政策执行作为工具选择的一个实例来研究”[6]。20世纪80年代以来，“新公共管理”浪潮中的政府再造和公共管理社会化背景下政策实践及其理论研究深入拓展，政策工具得到了重新设计和选择，其内容结构体系更为多样宽泛，呈现出显著的多样化趋势。一般意义上，政策工具创新是政府对政策要素的重新组合能力，是政府贯彻实施创新驱动战略政策能力重要组成部分，政府政策能力的大小影响政策工具创新能力，后者是前者的外化表现，有效的政策创新有力帮助政府更好地适应环境变化和制度变迁。军民融合战略下的地方政府政策工具创新能力主要是指在实现军民融合发展目标的进程中所进行的一系列政策制度制定和实施探索学习的能力，即“对某一类政策有用性和可靠性进行充分赋值，并作为政策经验存储在政策知识库中”[7]，最终形成对解决公共政策的有效执行。 政策工具创新，本身即是在探索符合区域特性的军民融合发展方式过程中地方政府政策能力的一种考验，它要求重塑政策工具价值体系，在军民融合发展及其政策执行的不同阶段配置不同的政策工具，逐步降低强制型政策工具的使用比率和被依赖程度，综合运用指导、服务、激励、约束等多样方法，构建强烈的以经济利益驱动机制为核心的参与者网络，从而形成有效的创新能力。现阶段，应结合区域经济社会发展特点推进军民融合示范区、政策试验区等创新载体建设，进一步拓展创新资源共享的内容、层次和范围，如搭建产学研联盟，建立协同创新、科技转化服务、创新实体孵化等机构，提升军地科研基础设施共建共享共用力度，召开技术推介会等，有利于反向促进体制机制创新，挖掘政策法规需求，有利于探索形成军民融合治理的新经验新模式。例如，四川省绵阳市在创新探索军民融合发展的实践中，目前已初步构建起军民融合的“五种机制”——持续完善院地、军地联席会议制度，构建起互动交流机制；以支持在绵阳的国防科研院所发展为根本，构建国防重点保障机制；以中国工程物理研究院为平台，构建军民资源共享机制；设立重点针对军民融合企业的创新基金专项，构建军民联合促进机制；成立四川军民融合产业高技术人才培训基地，构建军民融合人才培养机制。 参考文献： [1] 刘东杰.政策能力概念的廓清及其价值[J].党政干部学刊，2009，（6）：48- 50. [2] 田恒，唐贤兴.论政府间的政策能力[J]，晋阳学刊，2016，（5）：106- 116. [3] 顾建光.政策能力与国家公共治理[J].公共管理学报，2010，7（1）：8- 12. [4] 游光荣，赵林榜.军民科技融合发展理论与实践[M].北京：国防工业出版社，2017. [5] 陈振明.政府工具导论[M].北京：北京大学出版社，2009. [6] 迈克尔.豪利特，M.拉米什.公共政策研究[M].庞诗等译.北京：三联书店，2006. [7] 罗章，韦维.国家战略实施中的地方政府政策适应力模型研究[J].领导科学，2016，（5）：15- 19. |
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