| 标题 | 土地储备新政下土地储备资金管理规范化 |
| 范文 | 戈春霞 摘要：如何遵照土地储备新政要求完善土地储备开发模式和转变土地储备机构职能是当下土地储备机构正在面临的问题。为满足土地储备新政对土地储备资金管理提出的新要求，本文从土地储备新政对土地储备机构财务工作影响出发，在分析现阶段土地储备财务管理存在主要问题的基础上，指出在当前政策环境下，土地储备机构财务部门应从加强政策研究和创新管理思路，落实土地储备财务风险控制，配合土地储备机构职能转变提高土地储备资金管理能力等三个层面进行了探讨。 关键词：土地储备新政 土地储备资金 管理规范化 账务风险 中图分类号：F293.2；F301.22 文献标识码：A 1 绪论 随着近几年国家土地政策的颁布实施，土地储备资金管理的重要性越来越显出。但是目前在相关研究领域，有关土地储备的研究多集中在前期管理、决策管理等方面，而对于土地储备资金管理方面的研究则相当有限。但是作为土地储备管理的重要部分——资金管理，在具體的工作开展中具有举足轻重的作用，保证新政下土地储备资金管理的有效展开，不仅是对国家新政策的支持，更是强化行政事业单位财务建设的重要内容。因此，笔者在结合国家土地储备新政的要求下，对现今土地储备资金管理存在的问题进行具体阐述，并提出实现规范化管理的几点措施，以期保证土地储备新政下土地储备资金管理的有效开展，维护资金安全。 2 土地储备与土地资金管理 土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现宏观调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地的行为。各级政府所属土地储备机构承担具体土地储备实施工作。 土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。土地储备机构财务部门应编制土地储备资金年度收支预算，并根据预算进行资金筹措和资金支出。为保证土地储备资金专款专用，土地储备机构所需日常经费需与土地储备资金实行分账核算，不得混用。 3 土地储备新政及其影响 3.1土地储备新政的主要内容 2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》。其主要内容是清理压缩现有土地储备机构、规范土地储备行为、进一步控制土地储备规模、调整土地储备筹资方式、加强土地储备资金管理等。 3.2土地储备新政实施的主要目的 目前，我国正处于经济发展转型的关键时期，保持稳中求进的工作总基调、坚持新发展、适度扩大内需、妥善应对风险挑战是保证社会经济平稳健康发展的重要条件。2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），严格规范地方政府融资，要求地方政府进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。土地储备新政的出台是对43号文规范地方政府举债融资机制精神的延续和细化，其主要目的在于通过对土地储备机构及城投关系的调整，对二者的职能进行了进一步地规范；通过界定土地储备机构职责，调整土地储备筹资方式来控制地方政府债务风险。 3.3土地储备新政对资金管理的影响 3.3.1土地储备机构职能发生调整，土地储备资金管理重点发生变化 土地储备新政颁布前，土地储备资金基本都来自银行贷款等融资渠道，因此每年制定融资计划、开展银行贷款比选、创新融资方式等是土地储备资金管理的重点工作。新政明确提出，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备机构融资职能被取消，融资工作不再是资金管理重点工作。土地储备新政规定存量土地储备贷款和新增土地储备项目所需资金纳入政府性基金预算管理，通过国有土地收益基金等财政资金及地方政府债券筹集解决，因此，配合财政部门做好每年土地债券发行工作，合理确定土地债券额度和发债时间等工作成为资金管理的一项重点工作。 3.3.2土地储备资金使用管理被进一步规范 土地储备新政再次明确资金使用范围，强调土地储备资金可用于的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、电、气等基础设施，严禁借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述基础设施建设，有效解决了当前土地储备机构中资金使用渠道不恰当、资金使用风险过大的问题，同时强调土地储备资金不得用于土地储备机构日常经费开支。同时要求相关部门应高度重视，抓紧修订相关土地储备资金管理制度，为土地储备资金管理的规范化提供政策指引和政策依据。 4 土地储备资金管理中存在的问题 4.1新增项目投资资金筹措存在不确定性 土地储备新政颁布后，土地储备资金主要通过国有土地收益基金等财政资金及地方政府债券筹集解决。在当前严控政府债的大环境下，土地储备债额度非常有限。现阶段配给土地储备债券额度多用于置换存量债务，支持新增投资的政府债额度非常有限，在不调整现行项目开发模式的情况下，土地开发项目新增投资和新增开发项目投资资金筹措存在不确定性。 4.2土地储备资金债务总额高，债务风险较高 土地储备资金的使用跟当地政府土地市场管理及调控政策、经济发展增速、旧城改造工作推进速度有着重要的关联。一些地方土地储备机构为了配合政府建设工程的不断推进，在短期时间内以调控土地市场，加快改造步伐为由通过银行贷款等融资方式增加储备资金进行土地收购和开发工作。但是由于当前经济发展逐步趋平趋缓，土地出让受到政策和市场因素的影响在不断降低。这种情况导致了土地储备机构资金链逐渐紧绷，土地储备机构的融资负债率节节攀高。 4.3土地储备新政导致了土地储备机构财务管理混乱 新政颁布后，多数土地储备机构财务部门尚未做好新政实行后的土地储备资金管理的过渡工作，导致了土地储备机构管理职能的转换和土地资金管理的衔接工作中出现了一些问题，如地方政府债券发行程序复杂，取得资金时间较长，与存量债务到期日错配、无法及时满足存量债务还款和项目投资需求，这些新情况都增加了财务工作量，并加大了资金管理难度。相比以往土地储备机构财务部门注重开拓土地储备资金融资渠道的工作重点，新政实施后土地储备机构财务管理工作的中心转移到了合理制定土地储备资金计划，提高资金使用效率，增加自有资金比例。这些要求给土地储备机构财务部门提出了新的挑战，也对财务人员的专业水平提出了更高的要求。 5 土地储备财务的规范化管理 5.1土地储备新政下财务管理总思路 5.1.1以全面为原则，落实土地储备财务谋划 在土地储备新政实施后，土地储备机构的财务管理工作应紧密结合政策内容，本着履行社会经济发展服务职能和保障民生的原则，对土地储备资金进行科学、有效地管理。面对当前土地储备机构职能转换和工作衔接等多种问题，土地储备机构财务部门应认真研读土地储备新政相关内容，调整土地储备机构资金管理重点，重新梳理现有项目开发进展情况和资金情况，编制合理的年度资金筹集和使用计划，配合土地储备机构做好职能调整工作。 随着土地储备开发模式的调整，土地储备开发项目将主要以企业为主体进行开发，土地储备机构将强化其管理、协调和服务职能，加强对土地开发项目的审批监管工作，积极统筹和组织经营性用地的供应活动。在土地储备机构财务管理活动中，首先应以全面为原则，积极推进土地储备新政下的财务管理改革工作。同时，土地储备机构的财务部门应在深入研究新政内容的基础上，对土地利用、用地配置等方面制定综合性的详细规划，提升储备土地管理的科学性和规范性。 5.1.2确保重大项目落地，落实土地储备资金使用管理 在实际开展土地储备管理工作时，财务部门应同时考虑当地政府财政收入状况和债务情况、项目开发进展情况和土地市场供应情况等因素，及时制定资金筹集方案和使用计划。根据当地政府一段时期内的土地总体布局，实现对土地资金管理的量化，规范资金在拆迁、补偿、交地等方面的使用计划，细化资金管理部门的责任分工。尤其是对当地政府关系民生等重点项目，土地储备机构财务部门应对其资金问题早重视、早规划、早启动，确保项目资金及时足额得以筹集，规范使用，顺利实现重点项目的土地开发工作。 5.2土地储备新政下的土地储备财务风险防范 5.2.1加强土地储备规划管理，制定科学土地储备计划 此次土地储备政策主要目的之一就是要防范当前经济环境中土地储备风险。在新政环境下，土地储备财务部门一定要加强土地储备管理工作中的风险防范工作。由于土地储备工作中涉及的资金规模庞大，财务部门负责的资金筹集和使用的环节多、工作量大、周期长，资金管理中的盲点和风险因素较多。因此，在当前的土地储备机构财务资金管理工作中，要根据土地储备管理的需要，加大对实现城市规划、保障民生用地、确保重大土地开发项目落地等方面的资金管理工作。根据土地储备新政对土地储备资金管理的要求，在科学、详细的工作计划的基础上，土地储备机构储备土地规模可以实现同当地城市发展规模和社会经济的协调发现，要做好城市重大土地储备项目的落地工作，有效地避免土地储备、收购、整理、开发项目中的盲目性，从而实现储备土地资金风险的下降。 5.2.2建立土地资金风险预警机制 根据土地储备新政中的内容，2016年后，地方政府不得通过银行贷款获取土地储备资金，政策规范了土地储备资金筹集和使用现状。因此，根据土地储备新政中土地资金筹集和使用的规定，土地储备机构财务部门应尽快引入并完善土地储备资金风险预警管理机制，通过科学的市场经济因素的分析、加强对城市建设项目申报的审批管理、合理配置储备土地和运营资金的比例，做好土地储备机构的风控工作，给土地储备机构和政府未来城市建设提供更为有力的保障，防止恶性经济事件的发生。 5.3提高土地储备资金管理工作能力的思考 5.3.1优化资金管理工作办法，提高管理效率 在当前土地储备机构财务管理部门中，为了尽快适应新政策下的土地储备资金管理标准，财务部门应不断提高在资金管理上的工作能力。一方面要加强土地储备资金筹集、使用计划的编制工作，配合土地储备机构相关部门建立行之有效的土地储备工作机制，保证推进项目征地拆迁工作所需资金及时筹集到位。另一方面实现土地储备资金精细化管理，以网络化、平台化和智能化的财务管理办法为基础，建立土地储备资金信息管理系统，实现对土地储备资金筹集、使用的实时、动态监控，提高资金管理效率并及时发现资金管理中的问题，从而实现土地储备机构财务管理能力的全面提升。 5.3.2完善制度建设，加强土地储备资金监管 为了保障财务管理工作顺利开展，各地区土地储备财务部门应按照土地储备新政提出的要求，尽快完成自身财务管理制度的更新、修订和完善。根据土地储备新政中涉及的资金筹集和资金使用范围的变化，完善自身的财务制度，保证财务制度能够涉及土地收购储备工作的方方面面，保障土地储备资金管理工作的有效进行。 根据土地储备新政的建议，土地储备机构可通过政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务模式开展土地储备开发工作，土地储备财务部门应积极配合相关部门完成购买服务具体实施方案，做好对购买服务承接主体市场化融资的管理工作，督促承接主体按合同约定完成资金筹集，必要时予以协调，并监督承接方融资的债务权限明确，防止政府承担不必要的债务。 5.3.3配合土地储备机构职能，转变财务部门职责 土地儲备新政要求将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业，上述对应的人员、资产和债务也相应剥离或划转，从而转变目前土地储备机构既当运动员又当裁判员，自我监督难的局面。随着土地储备机构职能的转变，其财务部门的职能也逐步转变为对当前已剥离项目和企业的资金管理指导、下属区县土地储备资金检查、存量贷款还款等方面的工作。结合当前土地储备管理工作的需要，土地储备部门应尽快完成自身职责的调整工作，在提高土地储备管理效率的基础上，实现机构和人员上的精简，配合土地储备机构完成职能转变，实现其在市场中发展中职能的精准定位。 参考文献： [1] 王振坡，陈松虎，郑丹.我国城市土地储备决策方式转变研究[J].天津城建大学学报，2017，（1）：66- 71. [2] 赵婷.规范土地储备前期开发中的政府采购工作研究[J].低碳世界，2017，（1）：112- 113. [3] 怎样认识土地储备新政[J].国土资源，2016，（4）：36- 37. [4] 李苑.四部委出新政叫停土地储备贷款[N].上海证券报，2016- 02- 24（F02）. |
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