| 标题 | 山东省东营市宅基地流转问题研究 |
| 范文 | 梁雪玮 摘要：随着东营市经济发展，农业收入在农村人口收入中所占比例下降，越来越多的农民选择把宅基地通过隐形市场流转给个人或者工厂。这些交易行为属于违法交易交易，农户权益得不到保障的同时也干扰了市场秩序。通过对东营市宅基地流转情况分析，提出建设农村社区，分阶段、有层次开放宅基地流转，更好地优化农村土地资源，建设新农村。 关键词：宅基地 土地流转 村集体组织 土地管理法 中图分类号：F301.3 文献标识码：A 1 引言 随着城市化工业化进程不断加快，农村居住人口逐渐减少，引起了重大的社会经济变迁，其中农村中人口与土地关系的变化是正在进行的结构性变革。宅基地流转即宅基地使用权人将所分配的土地使用权及在该宗土地建造房屋的权利以合法的形式与他人进行出租、互换、转让等。 目前宅基地流转模式探索中，主要有“以城市社会保障换农村承包地、以城市住房换农村宅基地”的重庆模式，“宅基地换房”的天津模式，成都市温江区的“双放弃”改革模式。但是，不同地区、不同地段的宅基地在使用方式和价值方面有很大的不同，大城市郊区或者城中村地区宅基地多用作房屋租賃或买卖；经济条件稍好、外出务工人员较多但农业所占比重较大的农村地区，绝大多数农户由村集体组织将其私下流转给工厂；而经济落后地区，宅基地仍作为农户住房使用。因此，考虑东营自身现状，如何在城市化进程中提升城市功能和改善城市整体福利的同时，引导农户有序流转农村宅基地，保障其合法权益，使其分享城市发展和土地增值带来的收益，平衡地方政府利益、公共利益、村集体利益与农民宅基地权益就显得极为重要。不论各地如何改革，都要分阶段、分层次进行。 2 东营市宅基地利用基本情况 《土地管理法》规定：农村村民的宅基地，属于农民集体所有。农村村民对宅基地只有使用权，没有所有权，一律不准转让交易。然而随着城市化和工业化的发展，东营市出现了大量的宅基地隐形流转现象，政府尽管没有明确规定允许宅基地自由流转，但实际已经默许了这种行为。 2.1宅基地流转意愿 本文对农户是否愿意流转自己的宅基地进行了抽样调查： 2.1.1你是否愿意流转宅基地 平均66.8%的人选择愿意流转，其中经济发达的广饶县有高达70%的人选择如果有合适的条件愿意流转宅基地，而相对落后的河口区也有58%的选择愿意流转。但经济发展水平不同的地区选择流转的方式不同，广饶县、东营区、垦利县较发达，更愿意选择转让或者抵押换取资金，而利津县和河口区农户则更愿意选择租赁的方式短期出租宅基地。 2.1.2你愿意流转宅基地的原因 26%的农户选择尽管是农村户口，但在城中已有住房，不想浪费宅基地。16%的农户选择以后跟子女在外定居不再需要宅基地。39%的选择已有一定积蓄，不以务农作为第一收入，想去城市或者县城买房享受更好的资源。17%的农户想要靠宅基地取得一定资金创业，2%选择其他。整体来说，大部分人希望宅基地流转合法化，并且有合理的流程保障农民权益，发展越快的农村集体，希望流转的意愿越高。 2.2 流转对象及方式 目前，东营市宅基地隐形市场流转中主要存在三种流转方式： 2.2.1上级政府征收土地 由于城市化推进速度较快，城市建设用地短缺，宅基地经过土地整理后剩余量大，因此上级政府通过一级市场将整理后剩余的宅基地低价收回，出卖给企业或作为城市建设用地。 2.2.2村集体统一将土地流转给协商好的工厂或企业 由于乡镇企业、村办企业需要面积大、价格低的土地作为厂房，农户中闲置的宅基地面积较多，有意愿流转的人数大，因此由村集体出面与企业协商价格，将闲置未建房的宅基地统一大面积租赁或者转让给企业，实际上作为了农村集体经营性土地使用。 2.2.3 个人通过出租或买卖给企业、村民或城镇居民等 东营市以广饶县西水村为代表，第二产业占主导，经济发展快的农村地区，村里的企业多，外来打工人员多，因此很多富裕的村民将闲置的宅基地租给外来打工人员居住，每年收取一定费用。经济发展稍落后的乡村地区，则多出租给本村的无房老人，他们多因不想与儿女同住又没有经济条件新建房屋而需要现成的住宅。也有个人通过合同将宅基地或宅基地上的住宅出租或转让给企业或村外集体，数量较少。 2.3 流转价格 经过调查，东营市宅基地流转中，转让的宅基地平均价格为67/m2，富裕地区宅基地上房屋每年租金平均100/m2，落后农村每年平均租金25/m2。调查可以看出，宅基地在隐形流转过程中价格低廉，当然这与农村地区与城市较远，配套设施不完善有关。 3 东营市宅基地及在实际流转中存在问题 3.1 宅基地面积超标一户多宅普遍 宅基地的用地面积限额规定为三人及三人以下的农户75平方米以内，四人的农户100平方米以内，五人的农户110平方米以内；六人及六人以上的农户125平方米以内，通过调查发现，多数农户均宅基地面积在 210平方米以上，有的甚至超过300平方米，这些都超过了法定的宅基地面积标准。农村仍采用除现有宅基地外，根据家中男孩儿数量多划出几户宅基地的办法，这种政策就造成了一户多宅的现象，土地资源严重浪费。 3.2 宅基地布局结构不合理 村庄中宅基地用地与闲置土地、农用地、基础设施用地相互混杂。四大类用地规划不合理，将宅基地用地分割的碎片化，这为规模化经营带来困难，对农村基础设施建设和公共设施建设带来不便，造成了土地资源的浪费。非建设用地所占的比重大，农民建房往往避开整理老旧宅基地，而是占用耕地，从而造成了村里打谷场、废弃地、闲置地等非建设用地继续存在。居民生活服务设施少，根据城市居住建设经验，功能齐全的居住区，建设和运营的最小规模是10000 人左右，东营市很多经济欠发达的农村地区平均人口只有几千人，对于几千人并且布局松散凌乱的农村，配备农业现代化经营所需要的电力、电讯、道路、给水、排水等基础设施和公共服务设施，将是极不经济的，从而造成了农村服务设施普遍匮乏。 3.3 宅基地流转非市场化，农民权益无法保障 在我国，法律规定农民不能直接将宅基地流转给本村以外的集体或者开发商。如果城镇、工业建设用地需要建设用地，只能由政府征收农民用地再转给开发商，这种一级市场垄断牺牲了农民权益。东营市有大量的质量高的土地被乡镇政府征收用于建设用地，在这一过程中，宅基地的流转完全不是按照市场法则进行操作的，农民没有讨价还价的能力，只能但当价格接受者的角色。因此作为宅基地占有者和使用者的农民的主体地位并没有被体现出来。农民流转宅基地的财产性收益也被政府瓜分。所以在我国现阶段实施的土地流转制度是不具有帕累托最优，也不是最有效的。 3.4 农户私自交易造成优质土地流失 由于东营市第二产业发展比重大、乡镇企业较多，大量农村地区优质土地被村集体或农户私下承包出去。一般情况为农户私下将闲置的宅基地或耕地外包给企业建设厂房，更多的是村集体与村民协商后统一将闲置的宅基地和耕地承包给村办企业或其他企业，严重影响耕地质量、数量，期间由于不透明交易，农民权益得不到保障。 3.5 政策禁止使得買卖留下纠纷隐患 由于传统思想的影响，很多在外多年的城镇居民退休后想在老家置办家产，同时很多宅基地被收回在外务工的农民也想回老家再次置办田地以便老来“落叶归根”，现实中形成了巨大的隐形市场，但是由于政策和法律中规定不允许对外买卖宅基地，这为卖房户要求确认合同无效、返还房屋、赢得诉讼提供了法律支撑。在房屋升值的利益驱动下，卖房者背弃诚信，双方纠纷不断埋下了隐患。 4 东营市宅基地隐形流转原因分析 4.1 农村宅基地管理薄弱 东营市农村土地特别是宅基地管理比较薄弱，普遍存在粗放利用、规划缺失、胡乱征收和外包的现象。根据对东营市农村宅基地调查发现，管理中存在的问题，主要为征收不规范和随意占用宅基地无人监管： 4.1.1土地征收 土地征收应该按照预申请、申请、拟订方案并上报、审批、公告及落实五个步骤有序进行。然而由于城市急速扩张，城市建设用地短缺且价值大，导致乡镇及县政府借公益用地为由征收村内优质耕地和宅基地，村集体统一将征地集中，最后将行政拨款下达村内每户。这种农户只能经由政府将土地流转给开发商的做法损害了农民权益同时也导致了耕地的流失。 4.1.2监管不力 村内务工人员将土地流转给乡镇或个人企业，村集体没有充分的权力对此行为进行监管，而很多乡镇企业主因为和村集体领导熟识或本身就是本村人，在村内违章搭建并上交一部分利润所得，所以即便上级政府责令个别企业拆除违章搭建也没有很好的功效。 4.2 农村统筹规划缺失 长期以来，东营市对村镇规划未给予足够重视，除较富裕的村庄外大多数村庄建设规划尚未进行。大部分村镇对宅基地选址和农村土地整理较为重视，但村居民点规划并不充分。对于村庄长期发展状况没有预测和规划，未预留出足够的场地发展农村基础设施和相关配套设施建设导致现有村镇多数宅基地占地面积过大，宅基地与农地、配套设施用地、晒谷场等相互交错。最终使得村庄建设失控，农村建设基本上处于自然形成、自我发展的无序状态，最终导致宅基地房屋容积率低，居民点用地规模不断扩大；村庄内部结构分散杂乱、公共基础服务设施配备不齐全等。很多有一定积蓄的农户寻求后期发展和享受更好的资源，选择闲置或者隐形流转宅基地，进入县城或者城市购买房屋。 4.3 农村经济水平限制 不同的村庄经济水平不同也会导致宅基地流转的情况有所不同。广饶县人口较多，从事第二产业的人数较大，经济发展较为迅速，因此广饶县各乡及村内宅基地规划相对合理、配套设施较为完善，土地质量优良使得流转的宅基地数量大，村民有较大的流转意愿。这也引发了上级政府征收农民用地扩大城市建设用地的面积，损害了一部分农民的收益；还有部分村民自行流转，一些污染企业长期占据村内大面积的宅基地。河口、垦利等经济比较落后的农村地区农户宅基地大多作为自用，因此在继承权方面容易发生纷争，宅基地的划分不再是严格的一户一宅而是根据家里男孩的多少分地，造成了一户多宅、宅基地人均面积超标、土地浪费的现象。因此宅基地流转的实际操作应本着分阶段、分层次进行，不能一刀切。 5 宅基地流转建议 5.1 创办农民社区 东营市农村宅基地占地面积较大，实际使用面积和效率低下，部分村庄宅基地规划分散。因此可以通过创办农民社区，将分散的村民集中起来，减少生活用地面积，提高宅基地用地的使用效率。同时加强社区发展规划，配套相关基础设施，这样既可以节约用地，将农民住房集中起来，加强土地整理和复垦，增加了耕地面积，多余土地可以作为城市建设用地，又可以提高村民的生活质量。但是要注意农民社区和城市居民社区应不同，农民农机具较多，平时居住在平房中面积大，生活方便。因此，农民社区除了做好医疗卫生、教育、娱乐等基础设施外，住房建设应在聚集的基础上适当扩大或者增减储存农机具的房屋，同时楼层不宜过高。 5.2 健全完善农村宅基地管理措施 针对东营市农村宅基地管理薄弱等问题，必须加强农村宅基地的管理，实行宅基地制度创新，建立完善相关配套制度和政策： 5.2.1 建立农村宅基地面积审批新范围 针对农村宅基地面积严重超标问题，重新规定宅基地审批范围，规定住房占地、配房占地及庭院、晒场、房屋间距与出入道路一并纳入农户用地审批范围。 5.2.2 完善农村宅基地审批标准和程序，严格土地征地 对于多男孩儿家庭，只有当男孩年满十八岁且成为该村常住户口后才能向村集体申请新宅基地。村集体领导小组要严查一户多宅的情况，同时，对于村内非法占用宅基地或耕地的企业要及时上报上级政府。 5.2.3 加强农村宅基地批后管理 针对农村宅基地“批而不管”，加强宅基地批后管理。对于宅基地的批后管理，主要加强两个方面：一是将宅基地管理与户籍管理相结合。户籍管理部门在确认进城的农村人口户籍转变为城镇人口后，应立即告知村委会收回其在农村的宅基地。二是将农村宅基地管理与土地证年审相结合。主要检查持证人与实际使用者是否符合；土地面积、用途、方位是否改变；有没有违法用地行为等。 5.3 用地指标置换交易 由于建设用地少且价值高，使得很多乡镇或者个人企业工厂在城市中很难租赁或者购买到合适的土地使用权，而农村耕地和宅基地在法律上不允许买卖，因此可以在东营出台用地指标置换交易措施，将整理后宅基地余下的面积建设工业园区。按照建设用地总量平衡和建设用地增减挂钩的原则，工业园区建设用地的增加必须与其他建设用地减少相结合。这样，工业园区的建设既有利于节省建设用地，保护环境，同时又可以给乡办、村办和个人工厂提供完善的配套设施和价格较低的场地，保护产业的发展。 6 总结与展望 宅基地流转工作应该随着中央有关要求慎重稳妥推进，对于不同的区县不同的经济发展水平有不同的解决思路。现状宅基地产权交易受限，导致土地利用不集约因此宅基地产权改革势在必行，通过对村民的抽样调查可以看出，很大一部分村民对宅基地流转有诉求，因此允许农村宅基地流转是大势所趋。本文還就农村宅基地管理措施、宅基地使用权流转措施等提出意见。 参考文献： [1] 戴伟娟；城市化进程中农村土地流转问题研究[D].上海社会科学院，2010. 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