| 标题 | 以社区自治和业主自治驱动城市社区治理创新 |
| 范文 | 周一涛 摘要：城市社区治理是社会治理的重要组成部分，由于行政管理、公共服务职能的承担，社区治理的维稳价值取向，社区自治行政化明显。同时，作为社区基础的物业小区治理实践中问题多发，其中业主自治的问题受到忽视。为此，应当坚持以人民为中心，固化社区中的公共服务，加强制度供给和制度实施，推进业主自治，促进社会组织积极参与，推进社区治理机制的创新。 关键词：社区自治 业主自治 制度供给 制度实施 治理创新 中图分类号：D669 文献标识码：A 自20世纪80年代以来，我国以社区居民自治为载体的城市基层民主制度不断发展，但由于维稳、公共管理任务的增多，社区多为“行政型社区”，距离其制度目标还有一定的差距。同时，随着城市化水平的不断提高，大量物业小区出现，这些物业小区矛盾频发、乱象频仍；究其原因，一是因为物业小区治理的制度供给明显不足，二是既有制度实施的有效性不足。因此，探索以社区自治和业主自治为两轮驱动城市基层治理创新，对于实现十九大报告提出的“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”目标具有重大意义。 1 城市基层治理机制存在的问题 在城市基层管理体制方面，近些年形成并推广的“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制。通过明确市、区、办事处、社区居委会各个管理主体在城市管理中的职责及分工，理顺城市管理中各公权部门、自治组织之间的关系， 努力形成分工科学、责权明确、务实高效、运行有序的城市管理体制。同时，在治安防控、信访维稳、社会管理、城市治理等方面又推行网格化管理。这一体制的贯彻落实，是走中国特色社会主义社会治理之路，把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，增强了人民群众安全感和满意度，为维护改革发展稳定大局作出了重要贡献，努力实现社会安定有序、人民安居乐业、国家长治久安。但上述体制在实施中，对于民众自治呼声的回应、多发矛盾解决的机制探索不够。 1.1业主自治没得到重视，矛盾多发但问题上交 今年《政府工作报告》提到过去五年里的“城镇化率从52.6%提高到58.5%，8000多万农业转移人口成为城镇居民”，加上城市里的旧城改造，大量物业小区得以建成。这些物业小区动辄几千人入住、生活、消费，涉及个人、集体事务繁多，业主之间、业主与物业公司之间、业主与社区、街道办事处及政府部门之间的矛盾等多发。业主为了自己私利占用楼道、走廊等公用空间，侵占公共绿地变为自家菜园地、变公共区域为自家院子等问题；停车场地、公共服务不便利等问题。这已经出离《居民自治法》设计的社区居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立，人口2000人左右的构想；在城市硬件改善的同时，软件没有得到完善，自治组织、自治制度不健全，多数均上交到街道办事处、区政府进行处理。 1.2社区自治的制度目标实现不够 居民自治法的制度目标是自治，自我教育、自我管理、自我服务，但是实践中是行政化社区占据较大比重，普遍存在组成人员行政化，工作职能行政化，运行机制行政化，考核机制行政化，经费管理行政化现象，使居民自我管理、自我教育、自我服务的功能没有实现，加强民主训练、增加民主经验和推进民主进程的制度目标难以实现。 1.3政府相关部门不能履责、不愿履责 一方面，由于制度本身的原因，存在政府机构在物业小区业主行为的管理中职责规定不明的情况。调研中发现，个别业主在高层楼栋私拉乱建，占用公共空间，街道办事处、信访局、住建部门、规划部门、城市管理局等均认为自己没有管理权力，一直推诿很长时间难以解决。另一方面，随着行政问责的多和滥，很多具有行政执法权、甚至信息公开职责的部门不愿意行使行政权，避免行政复议、行政诉讼败诉，导致上级政府进行行政执法考核时被追责的情况。 1.4社会组织参与治理的能力不够、动力不足 受经济社会发展程度的制约，除了物业公司以外，其他社会组织发育不够，进入社区、物业小区的社会组织数量少规模小，加上自身人才匮乏、资金短缺、公信力不足等原因，其在居民利益表达、矛盾调处、参与决策等方面參与度不高，支持、协助自治和参与社会治理的作用难以发挥。 2 城市基层治理机制存在问题的分析 2.1过多追求稳定与秩序的治理目标 任何社会形态，社会秩序都是公民人身、财产安全以致生命保障的前提。党和政府顺应人民群众对稳定、安全与秩序的期盼，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安；深刻认识到治理现代化都建立在稳定与秩序之上，没有秩序的治理，根本就不是治理，无法建立有效的社会管理模式。因此，强调稳定是我党推行各项政策的基础，是改革和发展的前提，只有社会稳定，才能妥善处理各方面利益关系。这一策略对于地大、人多、事杂，尤其是发展压力巨大的我国无疑是正确的。但是执行层面，基层政府对于稳定与秩序的过分强调，使民众对民主的探索谨小慎微，严守“不出事”底线思维。 2.2实践中强调政府主导，社会可控 十八届三中全会以后，各级政府为强化社会管理职能，改进社会治理方式，实施“网格化管理”模式。顾名思义，“网格化管理”模式强调各种管理力量纵横交错，将网格内的人、物、事、组织等都进行严格管理，使整个社会秩序可控。因为“网格化管理”模式具有极强的单向性、进入性和覆盖性，这就容易使村民委员会等基层自治组织陷入从属和被动地位，这意味着国家权力向基层社会自治领域进一步拓展。[1] 城市基层治理的政府主导导致了对于社会放权不够，社会组织存在的空间有限，发展机会不足。在社会治理机制创新的背景下，党和政府近些年一直强调社区治理中的社会组织参与。十九大报告提出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。然而，宏观政策不断强调发展社会组织重要性的同时，却一直未能在中观层面形成与政策信号配套的清晰、明确的社会组织长期发展战略。在实践中，这种宏观政策特征又被不同层级的地方政府延续下来，以至于各地出台的政策都日趋重视社会组织发展，但却普遍缺乏“顶层设计”。[2] 致使社会组织发展停滞不前，难以参与城市基层社区治理与业主自治。 2.3城市基层自治的制度供给不足 我国对于社区自治的规范较为全面，立法层级较高，像《居委会组织法》就属于宪法层面的规则，确立了以直接与间接选举两便、公开公平公正的民主选举制度；以居民会议、居民委员会为主要形式的管理民主决策制度；以居民自治章程为基本形式的民主制度；以事务公开、民主理财为重要特征的民主监督制度。但是对于业主自治问题的立法，只有《物权法》《物业管理条例》和住建部业主自治的建议稿，《物权法》只是在业主权利中进行原则规定，《物业管理条例》出发点是管理，对于自治规则的规定也是泛泛，其中的选举原则规则基本空白，委托选举的条件与程序没有，治理与监督、业主权利救济等均不完善；从自治规则层面，《业主公约》虽然形式上提供了业主自治的基本依据，但是实行过程中却遇到了很多问题。业主委员会没有将《业主公约》作为根本准则的意识，其约束力仅限于业主的自觉层面，不遵守、不执行、不配合的业主并没有较好的解决办法。因此，业主自治规则在实际运行中的效果并没有达到理想的状态。 3 以社区和业主自治驱动社区治理创新的路径 自治的核心要义就是依靠群众，为了群众，坚持以群众为中心。十八大以来，习近平总书记在新的历史起点上进一步提出“以人民为中心”思想。城市基层治理必须以实现人的全面自由发展为目标，坚持党的领导、人民当家做主和依法治理相结合，推进基层自治的机制、方式、方法创新，以社区自治和业主自治为两轮，提升自治民主水平，固化公共管理，强化公共服务，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。 3.1坚持党的领导，创新党的基层组织活动机制 党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，党组织在社区治理体系中应居于主导地位。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》做出明确要求，已经得到认真贯彻。城市基层治理在坚持党的领导的同时，应当强调机制和方式方法创新。而创新点应当在了解社情民意、回应社情民意的方式方法上，因为作为最接近群众的组织，时时刻刻、处处点点都与群众在一起，应当最接地气，最了解民意，易于发现人民群众的利益诉求点，进而调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，同时汲取智慧和力量，贯彻党的路线方针政策进而带领人民前进。社区治理中一些地方探索设立党员工作室等做法，核心要义是加强党组织与群众的联系，所以，党的基层组织在坚持党的领导的同时，探索服务居民的机制和方式方法应当是最有活力的治理机制创新。 3.2固化社区行政管理，强化公权组织服务职能 因为公共服务、政府责任的扩大，行政权有明显扩张的趋势；同时，大型物业小区的涌现，承载居民有的高达上万，正常生产生活的事务增多，需要的公共服务大大增多，而我国机构改革的要求是政府机构人员不增，所以，公共管理、公共服务的力量向基层倾斜是不错的选择，因此我们应当正视行政权向社区一级延伸现状，通过制度的完善来固化这些既存的行政管理，增强服务。 首先，健全相关制度，明确街道办事处对于业主自治的指导与监督。现在对社区和物业小区治理涉及的政府部门是街道办事处、住建房管机关、城市管理机关。针对职责不清不明的现象，通过制度完善列明街道办事处在物业小区自治中的领导、监督职能。推进业主大会、代表会议的召开，选举业主委员会，监督业主委员会防止其权力滥用侵害公共利益，调解业主与业主委员会之间的矛盾等；同时将物业小区治理情况作为综合治理的一部分，纳入年终考评。 其次，明確住建部门、城市管理部门的管理责任，加强执法履责。因为政府管理体制改革，物业公司管理制度处于过渡期，执法部门处于观望阶段，因此，一方面应当尽快完善对物业公司的管理办法，使管理部门的权责清楚，界限分明。另一方面强化住建部门对于物业公司的管理，查处物业公司的不作为、乱作为甚至侵权等；负责调解物业公司与业主委员会之间的纠纷。同时，进行体制改革，赋予城市管理部门对于物业小区的城市管理、违法建设的统一执法权力，加强执法，使小区私拉乱建等问题得到有效治理。建议基层法院设立物业矛盾调处法庭，对物业管理矛盾速调、速裁、速执。 再次，建立多发问题治理的联调联动机制。针对物业小区中居民之间矛盾多发的现状，将社团组织和服务机构整合起来，形成合力，定期或不定期召开会议，对社区内的一些事项进行协商和讨论，调解社区、物业小区自治的矛盾，充分发挥其便民利民的服务作用。 3.3坚持以人民为中心，强化社区自治和业主自治 首先，建议制定《业主自治法》，加强业主自治的制度供给。自治规则是宪法层级的规则，建议参照《居民委员会组织法》制定《业主自治法》，明确界定业主与业主（代表）大会、业主委员会之间的关系，由于业主对于业主委员会的不满导致矛盾多发，需要从制度上理顺二者关系，明确业主对于业主委员会的直接监督；明确业主大会、业主代表大会的适用范围，界定业主委员会与业主大会之间的关系，重大事项如物业公司的选择等决定权由业主大会行使，具体管理事务由业主委员会承担，明确业主委员会内部的分工与制约；明确直接选举与间接选举并用的选举制度，规定以户为单位参加，业主代表接受委托的委托人户数限制；明确业主权利救济规则等。 其次，提升业主委员会的法律地位，发挥自治职能，强化自我管理自我服务。针对现在的自治程度、自治能力，明确业主大会、业主委员会自治主体地位，并将业主委员会作为独立的法律主体，将《物权法》《物业管理条例》等规则中规定的共有部分的所有权和公共事务管理权由业主委员会代为行使，改变所有人、管理人缺位的现象。同时，强化业主委员会自我管理、自我服务职责。维护业主的合法权益；对于物业公司的合同履行义务进行监督；调处业主之间的纠纷、业主与物业公司之间的纠纷；在业主拖欠物业费并无合规合理抗辩的情况下，授权物业公司代为诉讼保障业主的共同利益；协助行政机关和社区依法履职行为等。 3.4提高社会组织参与能力，创新小区治理机制 现代社会组织发挥理想的治理和服务功能需嵌入一种整体性的治理框架，得到诸如基层民主、公共资源配置、政府运行机制优化等多领域改革的配套和支持。所以，通过政府扶持，解决社会组织弱、小、散的问题；加强人才培养和政社协调，提高社会组织的参与能力，推进其在物业小区中的利益表达、矛盾调处、公共决策、便民服务的参与度。同时加强监督管理，保证社会组织参与行为的合法性。 3.5提高业主文明程度，推动业主自律和自我管理 加强教育，使业主知悉自身的权利义务，强调权利义务相一致；加强宣传，引导和养成契约必须遵守的观念；同时加强责任追究，增加业主违规、违约成本，使他们不愿意滥用权利，推进自我管理。 参考文献： [1] 黄晓春.中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角[J].社会学研究，2017（1）：101-124. [2] 周雪光，艾云.多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架[J].中国社会科学，2010（4）：132- 150. |
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