| 标题 | 韶关市“失能老人”养老院集中养老现状调查 |
| 范文 | 罗芷雯 邓巧丽 刘贤昭 钟奕杰 罗松霞 曾保根 摘要：项目组经过长达九个多月的调查发现，韶关市在“失能老人”养老方面做了大量工作，也取得了明显成效，在一定程度上缓解了养老压力。但是，在政府监管、养老机构构建、护工培育等层面，制约和阻碍了韶关市“失能老人”在养老院集中养老的情况。为此，项目组在深入分析其形成原因的基础上，从政府、养老机构、失能老人和护工四个方面提出了一些对策建议。 关键词：韶关市 失能老人 养老院 集中养老 现状调查 中图分类号：C913.6 文献标识码：A 当前我国老龄化现象日益严重，养老问题，特别是“失能老人”的养老问题日益凸显。韶关市也不例外。韶关市先后制定了《韶关市养老服务体系建设十三五规划》和《韶关市民办养老服务机构资助办法》等系列养老政策，也建立了多家优秀的养老机构，并配备了一定数量的床位，在“失能老人”集中养老方面做了大量工作。然而，也存在不少亟待解决的客观现实问题。 1 存在的主要问题 1.1政府层面 1.1.1政府准入政策门槛偏高 政府准入政策门槛表现在三个方面：一是民营资本申办养老院手续繁杂，且经办周期长；二是政府制定的相关补贴政策标准高，养老院难以符合政策的相关标准，例如《韶关市民办养老服务机构扶持资助办法》要求场地租赁合同限期在5年以上，连续运营1年以上，床位入住率70%以上，本市户籍老年人占总入住率90%以上等。政策最终对养老院的实际辅助力度小之又小；三是中央政府政策，如鼓励、扶持建设养老机构等，地方落实存在困惑、难以施行的状况。 1.1.2政府管理监管流程繁琐 调查发现，养老院在过审时期未能达到政府制定的各项标准、要求，需要频繁地进行办理，对养老院的运营可以达到一定管理的效果但程序存在问题。政府在整个养老行业中作为管理者与监督者的角色，面对庞大的养老市场做管理、监督的工作就注定了政府工作会存在困难。 1.2养老机构层面 1.2.1养老行业投资高、资本回收周期长 调查发现，养老院的创办从选址装修到建设基础设施，前期就需要一大笔资金。由于前期经营以低价吸引客源、积攒信誉，同时需要负担日常伙食消耗、办公费用及税务等，多处于亏损经营和持续的资金投入的状态，养老院往往需要三到五年的盈利周期。 1.2.2养老机构缺乏服务运营与方向规划建设 一些养老院没有比较明细的服务运营细则和服务标准，遇到一些突发情况较难以采取妥善的方式解决，风险规避意识较差，法律知识欠缺；有些养老院由于忙于处理日常业务，会忽略了长远的发展规划，例如一些养老院总是被家属纠纷或是床位入住率低等問题困扰；除了服务质量以外品牌宣传也是一个主要问题。 1.3护理人员层面 1.3.1护理队伍供求失衡 调查发现，在韶关市区12家公办、民办的养老院中，都存在护工短缺问题，老人护工比在5：1到9：1之间，而且其中存在养老院入住人数少，空置床位多的情况和非正常的养护比例。通过采访养老院院长，部分院长表示一直持续着通过各类招工途径聘请护工人员，但应聘的情况不佳，甚至鲜有咨询。韶关地区护工工人的薪资水平持与韶关薪资水平的中等程度，一般在两千多到三千多，曾在机构急需人手时开出的四千多的高价，但是这种情况不多且未能顺利招到护工，可见招工的压力。 1.3.2护理人员缺乏系统专业培训 韶关市本土的大学韶关学院，有护理专业，分为本科护理学和专科护理，根据官网就业方向指导简章介绍，没有提到相应的老年护理领域。韶关市在老年护理领域的专业知识相对空白，多由有一定工作经验的护士和保姆来照顾老人日常生活起居，但未达到护理标准。总的来说韶关在护理专业知识的人力资源方面比较薄弱，缺乏专业护工群体壮大养老行业。 1.3.3人才流失严重 随着社会人力成本的提高及多样化就业的发展，养老行业缺乏一定优势去吸引人才。据官方报道，养老护工行业中科班人才在上岗就业后，第一年的流失率可能达30%，第二年50%，第三年70%甚至更高。第一，韶关市经济发展较缓慢，护工薪酬、待遇低是韶关养老服务行业人才流失的根本原因。第二，大部分护理人员将护理工作作为暂时性工作，工作环境的脏乱差、社会地位低大大降低护理行业对人才的吸引力和护工的工作积极性。第三，护工的管理机制不完善，养老院缺乏内部文化建设，难以留住护工。 2 形成的原因分析 2.1政府方面 2.1.1地方政策制定存在困惑 在我国老龄化趋势加快的情形之下，中央政府出台养老政策以及鼓励发展养老机构进行养老。随之地方政府响应中央的号召，根据对本地区的实际情况制定较为详细的政策、准则。虽然在很大程度上会更加贴合地方实际，但也会存在地方在制定细则的过程中会对政策、规定出台的困惑，例如在制定养老机构准入门槛时，政府没有太多的制定养老政策的权限，容易出现一把抓、职能划分不清的问题。最终造成养老准入门槛较高，表现为审批手续繁杂，养老机构难以达到政策要求的标准。 2.1.2监管职能定位不明晰 民政部门是养老机构的领导者、管理者和服务者，政府身兼多职，对养老机构的管理活动易出现错位、越位、缺位。究其其原因，政府对养老机构监管的内容没有很好地进行梳理和分类，例如调查中某些养老院谈及的政府对监管内容没有分类别、分层次地去要求养老机构达到需要的标准，而是要求一经出台，在时间范围内就需要去办理。加上政府内部机构本身职能较为庞杂，也导致监管内容不清晰。同时管理手段较缺乏多样性，对养老机构方面进行政策和管理要求的同时，也要辅之运用指导、调节等手段，加大机构运营的活力。 2.2养老机构方面 2.2.1投资者缺乏市场了解且依赖政府扶持 现今养老行业缺乏比较精准的运营模式，在庞大的养老市场面前，有许多投资者选择“一拥而上”，对于创业的前期规划，例如：选址、政策、人力资源等方面都没有做好详细的计划，甚至有可能对于当地的实际情况没有清晰了解，从而容易导致前期投资过多，效率低下，浪费了大量的社会资源。并且有些投资者把养老行业的盈利期望寄托在政策补贴上，对于政府的补贴政策具有一定的依赖性。实际上，养老行业并不是一个不具备盈利性的行业，就算注册成为社会组织，也可以寻找正确、多样化的盈利模式，而不是单单依靠政策补贴。 2.2.2盈利模式较为单一 养老行业相对其他行业，经营业务较少，主要集中在医疗服务和疗养服务两方面。精神文明建设方面，老人对于收费的精神文明服务的消费意愿较小，目前来说不是一个特别有利的盈利方式。养老行业单一的盈利模式也是导致资本回收时期较长和收入较少的一个重要原因。 2.3护工方面 2.3.1薪酬与工作难度不对等 韶关市护工的平均工资水平处于当地薪资水平的中等偏下，而其中护工的工作时长在9～12小时甚至更长时间，还有倒班制。工作内容主要是与老人的直接接触照顾。养老护工行业高强度的工作内容与相对薄弱的薪酬形成鲜明对比，使大部分寻职人员望而却步，客观上加快了养老护工行业人员的流失速度。 2.3.2社会地位低，不被身边人理解 养老行业相对传统行业而言属于新型行业，与国人传统居家养老观念存在冲突，且其服务性质令更多人视其为低等劳动力。另一方面，中国传统观念上比较忌讳死亡，养老院内的护工人员时常处理在养老院逝世的老人，一定程度上可能会遭受亲戚朋友的排斥与不理解。实际工作中，存在部分老人会因为出现心理失衡问题而把一些情绪发泄在护工身上，对护工缺乏体谅。从而逐渐导致护工人员长年累月劳力、精神的消耗和压抑情绪无法排解，进一步加重养老护工行业普遍的职业倦怠程度。 2.3.3进入护工行业的内外部原因 纵观养老行业和所调研走访的养老院，从事护理工作的护工年龄处于35～55岁，更大部分处于40～50岁。在韶关地区鲜少有持牌上岗的护工，多为先招入后培训，选择从事养老护工行业的人员大多有当保姆的经历或本身是护士退休又或者是异地急需求职生活等情况，负有家庭压力，需求处于变动，造成了很大程度的人员流动。而相对年轻的护理专业人员，在养老行业内薪酬得不到满足，心理、生理压力大，职位晋升空间窄等因素，缺乏留住人才的优势。 3 解决问题的对策建议 3.1政府层面 从政府的角度出发，我们能够从探索“公建民营”和政府管理职能进行对症下药，进行政策倾斜，一个行业的蓬勃发展离不开政府的宏观调控和业内竞争，应对养老服务行业起步的制约因素，政府可以通过一些政策倾斜的方法去推动养老行业的起步。具体对策如下： 3.1.1积极与社会资本合作并逐步推进公建民营模式 “公建民营”即通过政府投资建设养老机构，民资在经营中需按照政府相关管理办法进行管理。公建民营，需要关注的方面有：一是政府对建设养老机构的选址，包括土地的征收和选址，需要交通方便且能够满足失能老人的医疗需求；二是政府需考量养老机构之间竞争关系，包括区域内设置的机构数目，制定民资的进入准则，用透明公开可寻的办法形成良性的市场竞争；三是政府对民资的监管，经营权在民营单位，政府仍需加强监管，使其在合法、有序的框架下运营，才符合政策初衷。公建民营能够缓解目前养老行业供需的矛盾并且提高民众对养老机构的信任感，提升政府的公信力。另一方面还能够激发养老服务业市场活力，实现政府与社会资本“双赢”的场面。 3.1.2积极发挥政府管理职能 积极发挥政府管理职能，落实相关养老政策。政府是整个养老行业的管理者、监督者。政府在管理方面可以通过简化养老机构申办审批手续，完善养老机构准入标准，规范养老机构的兴办和管理的同时，尽快建立统一、规范、分类管理的养老机构准入制度，从法律上探讨养老机构准入的条件、标准和程序问题，使得养老服务业能够应对较为公平、有序的市场准入标准，并且应当告知养老机构对整个行业管理目的以及养老机构从中获得权益。 3.1.3加快建设服务型政府 跟随社会的发展变化与中央政府的改革，韶关市政府努力地、积极地转变政府的职能，向服务型政府转变。根据韶关地区的实际，做出切实可行的管理、服务工作。另一方面，结合韶关市的实际情况，制定相应的优惠扶持政策和补贴措施，建立起具有地方特色的政策。例如针对养老院开办可以通过税收减免、贷款贴息、运营补贴、床位建设补贴、以奖代补等方面，来减轻养老院创办以及运营过程中的压力。 3.2养老机构层面 3.2.1积极探索“医养结合”模式 首先要落实好基本医疗状况，保障院内的基础药物和医疗设施供给，并向家属了解老人的病例病史以及所需藥物，定期安排体检并记录老人的身体状况。在做好基础情况下，进行对“医养结合”的探索，确定日后养老院转型的目标，对传统养老院模式进行延伸。 具体的模式可以是与定点医院挂钩，定期实行身体检查和慢病检查，或是能实现与医疗机构近距离合作，实现双向转接。也可以将养老院定位于专业的医护型养老院，设立开展康复、护理和应急处置工作的设施，配有专门的医护人员，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能，提高失能老人的健康水平。 3.2.2院方要明确好运营细则和服务标准 从养老院整体上看，一方面通过明确的运营细则对老人的生活上例如饮食、起居、医疗等方面的日常活动进行系统地规划，做好养老院工作记录，使得日常活动流程有迹可查。另一方面对服务和收费标准等一系列的细则进行公示，例如养老院分级护理标准及服务内容和收费。另外可以参考其他养老院的运营细则，比如已经出版的《养老机构服务管理实用手册》，或是参考政府提供的行业标准《老年人社会福利机构基本规范》。 |
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