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标题 不同类型养老机构建设的PPP模式选择研究
范文 杨家钰 梁辰 夏彩霞 韩勇


摘要：随着我国人口老龄化的进程不断加快，社会对于养老服务的需求明显提高。当前我国养老机构供需不平衡的问题日益突出，应用PPP模式建设养老机构日益成为当前研究和关注的重点。然而不同类型的养老机构有着不同的经济特性，在PPP模式的具体应用上也有所不同。为此，本文通过分析不同类型养老机构的特性，结合PPP模式的主要特征，提出了保障型、福利型和营利型养老机构应用PPP模式的实践思路。
关键词：养老机构 PPP模式 选择 类型
中图分类号：D669.6 文献标识码：A
联合国《2017世界人口展望》指出，到2050年，全世界60岁以上老年人口数将由2017年的9.62亿人增至21亿人[1]。全球老龄化趋势愈演愈烈，而我国人口老龄化的进程也明显加快。根据民政部《2016年社会服务发展统计公报》的数据显示：截至2016年底，全国60岁及以上老年人口2.3亿人，占总人口的16.7%，与2012年相比，5年间增加19.06%[2]。面对越来越严峻的老年人口压力，党的十九大报告指出要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。当前我国的养老服务体系是以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合。但随着2016年“全面二孩”政策的修订，未来家庭中将出现更多的“四二二”模式，传统的家庭养老模式将面临巨大挑战，而社区养老尚未普及，因此机构养老的补充作用将显得尤为重要。
根据民政部门统计，截至2015年底，全国各类养老服务机构和設施11.6万个，比上年增长23.4%，其中：注册登记的养老服务机构2.8万个，社区养老服务机构和设施2.6万个，互助型养老设施6.2万个；各类养老床位672.7万张，比上年增长16.4%（每千名老年人拥有养老床位30.3张，比上年增长 11.4%）[3]。2015年发布的《中国养老机构发展研究报告》指出：全国养老机构空置率高达48%，且有利润盈余的养老机构比例只有19.4%，养老机构的档次分布呈现两头大、中间小的“哑铃形”，老年人对养老机构服务的整体购买力不足，大量中等经济收入的老年人需求尚未得到满足[4]。养老机构的供需矛盾所折射出来的是资源的不合理分配问题。国内相关调查显示：在某些地区，公办养老机构床位入住率高达100%，而私立养老机构的个别入住率仅为53%[5]。公办养老机构多为国家出资兴建，享受政府民政系统单独的政策和资源支持，较民办养老机构有着巨大的市场竞争优势。为改变当前老年服务市场供给结构不合理、市场潜力未充分释放、服务质量待提高的问题，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确指出：到2020年，政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例应不超过50%，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革[6]。采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义[7]。因此，PPP（publicprivate-partnerships）模式是未来我国养老机构改革的重要发展方向。
对于PPP的定义，我国比较公认的看法是政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果[8]。近些年来，国内对于养老机构采用PPP模式的相关研究大体可分为理论分析类和实践探索类。理论分析研究主要从PPP模式应用于养老机构的必要性、可行性、运营策略、投资风险等方面进行阐述。如叶凡[9]从现有养老机构实行存在的问题着手，指出PPP模式引导下建设养老机构的思路和优势。他认为我国民间的闲置资本、公私合作经验是应用PPP模式的既有条件，而建设全能模式应用型人才队伍和不断完善行业评估和后评价机制是当前应用PPP模式建设养老机构必备要求。陈建红等[10]从协调“公益性与营利性”的矛盾视角突破，并认为ppp模式应用于养老机构可区分为投资、开发、运营职能，目标更加清晰，可以发挥最大的联合效益。任琦鹏等[11]采用PESTEL分析法建模，从社会、经济、政治、技术、环境、法律等6个维度研究PPP模式应用于养老机构的风险，并以河南省的相关指标为例进行评价，指出该省面临的风险主要来自经济方面。刘莉等[12]则是以京津冀一体化建设为背景，讨论PPP融资模式应用于养老基地的运营模式设计，认为京津冀协同发展领导小组应统筹养老服务的具体发展。实践探索类的研究多集中讨论不同地区应用PPP模式建设养老机构的客观背景和运营策略以及介绍国内外已有的建设经验，如魏军[13]在借鉴国内外经验的基础上，根据蚌埠市养老服务体系的现况和存在的问题，建议该市的养老机构应用PPP模式时应当明确公共财政的职能，加强政府的政策扶持，积极调动私营部门参与的积极性，同时政府应当进一步提高老年人群的退休福利。黄佳[14]通过介绍新加坡和美国以PPP模式建设养老机构的经验，提出制定完善的法律法规、树立福利产业化理念、成立专门管理养老机构PPP模式的机构以及明确政府部门的主导地位是推动我国养老机构PPP建设进程的重要启示。冀晓敏等[15]以2015年河南开封的养老项目为例，介绍该项目主要特点和目前运行中遇到的问题。指出养老公共经费投入力度尚待提高，养老服务产业化规模还有待扩大。余鹏程[16]通过总结财政部PPP首批示范项目——如东县医养结合项目的经验，认为加强多部门紧密配合，大力推动社会资本参与，科学使用咨询服务以及加强风险管理是推动PPP模式应用于养老机构的重要因素。
尽管当前的研究已经对我国应用PPP模式建设养老机构提出了很多合理化的建议，但由于我国目前尚处在实践的初期，且社会上现有的养老机构类型众多，而伴随着国家政策的进一步开放，公办养老机构的转型发展将成为未来的趋势。因此，本文将研究不同类型养老机构应用PPP模式的选择，以期对国内养老机构的建设提供参考。
1 PPP模式的分类和特性
目前国际上对于PPP的具体模式分类尚无统一的意见，国内有学者[17]参考世界银行和加拿大PPP国家委员会等对PPP的定义与分类，并结合国内目前的应用现状，提出PPP可以包括三大类，即外包类、特许经营类和私有化类。其中外包类包括模块式外包和整体外包；特许经营类包括TOT（移交—运营—移交）、BOT（建设—经营—转让）等，私有化包括完全私有化和部分私有化特点，见表1。
从市场化的程度来看，私有化类高于特许经营类，外包类最低，社会资本所承担的风险则与市场化的程度成正比；不同运营模式所签署的合同期限也不尽相同，一般来说合同期限越长，收回成本并取得较高收益的几率越大。
2 养老机构的分类和服务特征
根据《养老机构管理办法》中的定义，养老机构指的是依法设立并办理登记的为老年人提供集中居住和照料服务的机构。该办法也规定了养老机构应按照服务协议为收住的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务[18]。
目前我国的养老机构尚无明确的分类管理机制，但从长远来看，建立基于服务对象的分类管理制度应是未来养老机构管理的发展趋势，《中华人民共和国老年人权益保障法》就明确要求“建立健全养老机构分类管理制度”。根据服务对象的分类既有利于养老机构建立分类服务标准、科学配置设施、服务对象按需选择，也是建立社会资本投资养老服务市场的必要前提。此外，国际经验也表明：根据养老机构的服务对象及相应服务功能对其进行分类管理，是管理养老机构的一种行之有效的方式[4]。因此，本文根据养老服务对象的特点和服务内容的不同将养老机构分为自理型、助养型、养护型和综合型四类。
自理型养老机构的服务对象为健康状况较好，能够自理的老年人，提供的服务主要是辅助性生活照料、精神慰藉、文化娱乐；助养型养老机构的服务对象主要为健康状况较差的半失能老人，提供的服务主要是生活照料、康复护理、精神慰藉等，相比自理型，突出了康复护理的服务；养护型养老机构的服务对象主要为健康状况较差的失能老人，提供的服务主要有生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐、临终关怀等，其护理的级别和比重较助养型更高；而综合型养老机构则兼有以上服务内容[4]。不同类型养老机构体现的公益性和市场竞争力不尽相同，所有权和投资经营方式也有很大区别，因而需应用不同的PPP运营模式。
养老服务具有显著的社会正外部效应，其合理供给有益于家庭和社会的和谐发展，因而养老服务是一个不完全竞争的市场。根据公共产品理论，结合养老服务具有一定的非竞争性和非排他性，可将养老服务产品分为保障型的公共产品、福利型的准公共产品和营利型的个人消费产品分类，见表2。
对于没有生活保障的特殊老年人群，从社会福利的角度来看，所需养老服务产品属于非竞争性的保障性公共产品；对于中低收入老年人群，从社会公益的角度出发，其所需养老服务产品属于福利性的准公共产品；对于经济水平较好，服务要求较高的老年人群，从市场化的角度来看，所需养老服务属于营利性的个人消费产品。
3 不同类型养老机构建设的PPP模式选择
根据不同PPP模式和3种类型养老机构的特性，在适用PPP模式时可采取不同的管理模式，见表3。
保障型养老服务的定位为：保基本，兜底线，是政府履行公共服务职能的重要载体[4]。对于这类养老机构，其资产所有权仍在政府，并通过政府直接付费的方式购买服务获得回报。对于仅面向自理型老人提供日常生活照料服务的养老机构，因所提供的服务水平较低，所涉及的人力成本和物資成本不高，相较于助养型、养护型和综合型的养老机构可市场化的程度更高，可以采取管理外包或Q&M;（运营和维护）提高服务质量，提升运营效率。
福利型养老服务所具有的公益性和可市场化程度介于保障型和营利型之间。一方面，这类养老服务具有较大的正外部效应；另一方面，我国的老年人口数量庞大，养老机构资源有限，因此面向中低收入老年人群的养老服务属于准公共产品，采用PPP模式运营时的主要回报方式为使用者付费和可行性缺口补助（VGF）。对于仅提供日常生活照料服务的福利型养老机构，其受益人群较大，投资收益稳定，可市场化程度较高，因而可以通过特许经营的方式吸引社会资本投入，如采用BOOT/DBFO模式。对于提供护理康复服务、临终照护和综合型服务的福利性养老机构，因其社会正外部效应较大，投资成本较高，可采用管理外包或者TOT的形式运营，由政府和社会资本共同投资建设，兼有使用者付费和可行性缺口补助。
营利型养老服务针对的是经济条件较好、对服务要求较高的老年人群，其收费机制明确、市场竞争性高，同时拥有较高的运营成本和投资风险。资本的逐利性决定了此类机构多适用于合同期限较长的特许经营或私有化建设模式。考虑到养老服务的公益性，政府仍应在政策面上对营利型养老机构予以支持。
4 结束语
尽管以上对于社会资本投资运行养老机构提供了参考的PPP模式，但在实际应用中，鉴于我国的养老机构多偏重于提供日常照料服务和综合服务，提供专业化服务的机构较少，因而需要综合考虑养老机构的服务区域、地方政策和养老服务的福利性进行PPP模式的实践。
参考文献：
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更新时间：2025/3/13 23:53:53