| 标题 | 我国人口老龄化背景下养老保险制度研究 |
| 范文 | 摘要：我国人口老龄化具有规模巨大、速度较快和未富先老等特点，这对我国现行养老保险体系形成冲击。为了确保养老保险制度的可持续发展，需要进行养老保险体制改革：一要适度延长退休年龄、调整养老金替代率，以缓解收支失衡问题；二要实行统账分离、做实个人账户，以保证制度的有效性；三要完善监管机制、扩大投资渠道，以实现养老金保值增值。 关键词：人口老龄化；养老保险；个人账户 养老保险制度是多数国家为老年人晚年生活提供保障的基本形式，是促进经济社会和谐发展的重要制度。我国的公共养老保险制度始于新中国成立后，是世界养老保障体系的重要组成部分。改革开放以来，随着老年人预期寿命的不断延长，我国逐渐进入老龄化社会。与西方发达国家比，我国老龄化具有基数大、速度快等特征，给逐渐发展的养老保险制度造成巨大压力。如何缓解老龄化造成的养老金危机，改革养老金制度使其可持续增长，成为学者们研究的热点。本文基于我国人口老龄化的现状与特征，并讨论老龄化对养老保险制度造成的冲击，提出改革现行养老金制度的政策建议。 一、 我国人口老龄化的事实特征 1. 人口老龄化的定义及现状。人口老龄化是指老年人口占总人口的比例不断上升的发展趋势。联合国将年满60岁及以上的人口定义为老年人口。按照联合国的划分标准，人口老龄化指60岁及以上老年人占总人口的比重达到7%或65岁及以上老年人占总人口的比重达到10%，老少比达到30%以上。也就是说，人口老龄化是整个人口结构的变动，这种变动既可源自老年人口的增加，体现为老年人死亡率下降，预期寿命提高；也可出自少儿人口的减少，体现在生育率下降，幼儿存活率上升。 世界人口老龄化开始于19世纪下半叶，主要发展在21世纪上半叶，率先进入老年型社会的是完成工业化的发达国家。1865年法国成为世界第一个老年型国家，一战后瑞典、英国、德国等欧洲国家相继开始老龄化阶段，二战后美国、加拿大、日本也先后成为老年型社会（熊比俊，2002）。根据联合国的中位预测，2025年世界65岁以上老年人占比达到10.4%，年龄中位数上升为32.8岁。其中，发达国家65岁以上老年人占比为20.8%，年龄中位数为43岁；发展中国家65岁以上老年人占比为8.4%，年龄中位数为30.8岁（田雪原，2014）。可见，发达国家老龄化程度远高于发展中国家。 我国于2000年正式进入老龄化社会。根据第六次人口普查数据，2010年我国60岁以上人口比重为13.3%，65岁以上人口比重为8.9%，比2000年“五普”调查时分别提高了2.9%和1.2%。这比联合国的中位预测高出一截，可以看到中国人口老龄化发展迅速且程度不断加深。 2. 我国人口老龄化的特点。 （1）老龄化速度较快，老年人口规模巨大。我国老龄化发展速度远快于其他国家。自20世纪70年代计划生育政策实施以来，我国从年轻型向成年型社会转变，到2000年我国进入老年型社会仅用了不到20年时间。而根据预测，我国从进入老年型社会开始，到2020年65岁以上老年人口占比12.5%，用时20年，是其他发展中国家的二分之一；2030年这一比例上升至17.4%，用時30年，是全部发达国家的二分之一。 由于我国人口基数庞大，虽然老龄化进程较晚，但发展迅速，使得我国老年人口的绝对数量成为世界最多的国家。2015年全国1%人口抽样调查时，65岁以上老年人口所占比例超过10%，人口规模达到1.4亿，约占世界老年人口总量的五分之一。 （2）城乡和地域发展不平衡。我国人口老龄化在城乡之间的发展呈现与发达国家相反的趋势。在发达国家，城镇地区人口老龄化程度一般高于农村地区，但在我国则正好相反。2010年农村老年人口占比为18.3%，比2000年提高了10.8%，而城镇老年人口占比为8.0%，仅比10年前提高1.6%，也就是说我国老龄化增速和程度都是农村高于城镇，且这种特征将持续到2040年（肖严华，2011）。造成这一现象的根本原因是我国城乡二元结构体制，由于城乡经济发展和就业形势差距，导致农村大量剩余劳动力流动到城市，“六普”数据显示人户分离人口达到26 094万。大量涌入城市的劳动力以年轻人为主，稀释了城市的老龄化，使城乡老龄化差距持续拉大。 就地域而言，老龄化的趋势和经济发展进程同步。老龄化程度以及老年人口比重由高到低的地区分别是经济发达的东部，其次是欠发达的中部和西部。2010年“六普”报告显示，全国65岁以上的老年人口占比达到9.4%，超过10%的有6个省，3个位于东部地区，分别为辽宁、上海、江苏，占比50%。虽然东部与中、西部老龄化差距较大，但中西部之间的差距有缩小的趋势。 （3）未富先老。发达国家是在基本实现现代化的条件下步入老龄化阶段，人均GDP已经达到5 000美元～10 000美元，基础公共设施建设以及养老保障体系建设相对完备，属于先富后老。而2000年我国步入老龄化之时，人均GDP不到1 000美元，即使到2010年，人均GDP仅为4 433美元。我国经济尚不发达，现代化尚未实现，应对老龄化的措施也未完善，属于未富先老。老龄化的到来，不仅给经济带来巨大冲击，也给老年人养老、医疗等方面带来压力。 二、 我国老龄化背景下的养老保险制度 1. 我国养老保险制度建立的历史路径。1949年新中国成立以后，我国社会保险事业起步，1951年颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》，并于1953年、1956年两次修订，全面确立了城镇职工的劳动保险制度，保费全部由企业负担。1978年开始制定工人和干部实施两种不同的退休制度。1986年养老保险模式中开始引入个人缴费机制。1991年发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，建立了现行的养老保险体系，养老金由国家、企业和人共同负担。1995年进一步实行社会统筹和个人账户相结合。1995年在具备条件的地区引导农民参加养老保险，发展农村的养老保险事业。2005年进一步扩大养老保险的覆盖范围，提高统筹层次，做实个人账户。 2009年国务院决定开展新型农村社会养老保险试点，新农保由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，弥补了农村养老保障事业的缺失。随后新农保试点不断扩大，并于2012年底实现制度全覆盖。2011年建立城镇居民社会养老保险制度，覆盖范围是城镇户籍非从业人员。2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》出台，决定建立统一的城乡居民基本养老保险制度。至此，我国的基本养老保险体系由城镇职工养老保险和城乡居民养老保险构成。 2. 老龄化对现行养老保险制度的影响。我国的现状是劳动人口减少，但退休的老年人口增加，这对我国的养老保险制度造成较大的冲击。 （1）养老金支出大幅增加。我国老龄化具有人口数量大且增长速度快等特点，加上老人预期寿命的提高，需要支付给老年人的养老金金额随之攀升。一是退休人数增加造成的支付缺口。以城镇职工养老保险为例，根据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2016年参保离退休人员10 103万人，比上年增加962万人，涨幅10.52%。二是退休人员养老金金额增加造成的缺口。据人社部消息，2016年全国企业退休人员月人均基本养老金为2 362元，比2012年提高了40%。2016年我国养老金总支出金额达到31 854亿元，比上年增长23.4%。养老金支出的大幅增加使各地出现收不抵支的现象，不仅不利于现行养老保险体制的发展，更不利于维持老年人口晚年的稳定生活质量。 （2）养老金的收入不足。人口老龄化意味着领取养老金的人数相对于缴费人数的比率提高，这对养老金的资金筹集产生影响。根据我国现行的城镇基本养老保险制度，要维持工资替代率不变，当赡养率提高时，缴费率也随之提高。据劳动部课题组预测，2050年城镇职工赡养率为46%，在职人员需向社会统筹账户缴纳工资的9.2%，而这一比率在2010年为5.2%，2050年缴费率比2010年高出80%。2050年我国劳动人口比例降至55%，而老年人口上升至25%（李慧，2014）。所以，老龄化将大幅提高缴费比率，但在职职工上缴养老保险金的数量和能力越来越受限，导致养老金的筹集出现困难，从而面对财务危机。 （3）现有养老金体系受到冲击。现行养老保险体制概括为“社会统筹+个人账户”型。社会统筹资金来源于企业缴纳的养老保险费，用于社会再分配，体现社会公平，采取现收现付制；个人账户由个人和企业共同承担，用于实现效率，采取资金积累制。由于历史原因，在资金积累制的情况下，在职职工既要负担自己的养老金部分，又要承担退休人员领取的养老金部分，使得养老金制度的公平性得不到保障。随着老龄化的深入发展，退休人口将越来越多，在职职工的压力越来越大。而在“混账管理”的制度设计下，个人账户不可避免的承担起转轨成本，每年的空账规模增加，部分省份出现养老金缺口，养老金体系面临重大挑战。 3. 现行养老保险制度存在的问题。 （1）养老基金收不抵支。受到老龄化的影响，虽然按照现收现付制来看，养老金节余客观存在，但随着退休人口累进增长，养老金空账规模不断扩大。一方面，我国人口年龄结构转变，老年赡养率提高，养老金支出压力加重。目前，三个劳动年龄人口可以赡养一个退休年龄人口。但根据预测，到2050年一个劳动年龄人口需要赡养一个甚至更多的退休老人。另一方面，随着医疗技术的进步，老年人预期寿命不断增加。根据养老金的领取条件，年满60岁退休、缴费满15年的老年人可以领取养老金直到生命终止，这无疑给养老金支付带来巨大压力。随着人口老龄化程度的深化和离退休人员的不断增加，养老保险基金的支出必然增加。在资金来源方面，部分企业由于经营困难等原因，拖欠养老金的现象有增无减，加上筹资渠道不畅等原因，给养老金收入造成困扰。全局性的收不抵支风险逐步积累，无法获得全面解决。 （2）个人账户空账问题。我国养老金区分为社会统筹账户和个人账户，其中统筹账户采取现收现付制，个人账户采取资金积累制。由于历史原因，我国养老金新旧体制转化中产生转轨成本，老人和中人个人账户缺失部分应该要财政支持，这是政府欠旧制度下老人和中人的隱性债务。但由于社会统筹部分远不足以支付老人的退休金支出，我国目前的做法是挪用个人账户的养老金来偿付这部分成本，实际上是要求没有退休的一代人承担退休一代人的养老金支出，同时还要负责缴纳自己的养老金，这又形成新的显性债务。因此，地方政府借用个人账户清偿社会统筹部门的赤字成为常态，结果造成个人账户完全成为空账。《中国养老金发展报告2016》提出2015年城镇职工基本养老保险个人账户空账达到4.7万亿元。养老金改革所设计的部分积累制又退化为现收现付制，这实际上不利于养老金的持续发展。 （3）养老金保值增值压力大。养老金收支失衡风险加大，此时养老金保值增值是弥补资金缺口、缓解压力的重要举措。但随着劳动力占比越过刘易斯拐点，人口红利逐渐消失，劳动力和其他原材料要素成本上升，边际投资效益下降，给养老金保值增值带来巨大压力。而养老金监管和投资机制不健全，一方面，养老金被挪用屡有发生，不能做到专款专用；另一方面，养老金多存于银行或购买国债，收益率低下。2017年定期存款利率不到2%，而上半年通货膨胀率达到3.8%，也就是说通胀率会抵消养老金收益率，从而使养老金贬值。2015年国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，规定个人账户可投资股票、基金以及股票型养老金产品，但由于金融市场存在风险，办法规定投资比例不得高于养老金净值的30%，政策效果有待进一步讨论。 三、 我国养老保险制度改革的政策建议 为了应对老龄化带来的养老保险问题，我国需要采取措施缓解养老金压力。一方面扩大养老金筹资来源，增加养老金收入；一方面降低行政成本，减少不合理支出。针对混账管理带来的个人空账问题，应该在制度上保证统账分离，做实个人账户。对于养老金保值增值问题，需要完善监管机制，引进市场体制，保证养老金的可持续性运行。具体措施如下： 1. 逐步延长退休年龄。近年来，延迟退休引起公众热议，人社部明确表示，延迟退休是一种必然趋势。在老龄化不断加剧的背景下，延迟退休年龄是增加养老金收入，缓解养老金支出压力的重要举措。目前，我国的法定退休年龄为男性60岁，女性55岁，这与发达国家规定的65岁或更高的退休年龄相比处于较低水平。欧美等较早进入老龄化的国家通过延迟退休年龄缓解了养老金收支危机。而在我国经济社会发展、医疗技术进步的趋势下，人们的健康水平不断提升、预期寿命不断增加，提高退休年龄是破解养老与就业矛盾的方法，也是维护代际公平的必然选择。根据国际货币基金组织的估算，如果将我国女性退休年龄增加到60岁，可以减少2%的养老金支出，这将极大缓解养老金面临的财政危机。因此，我国有必要逐步延长退休年龄，实行弹性退休制来平衡养老金收支（刘万，2013）。 2. 调整养老金替代率。养老金替代率是影响养老金支出的重要因素。养老金替代率是退休人员领取养老金数额比退休前工资金额，衡量的是退休后老年人生活质量与其在职时的差异。替代率过高，意味着在职人员需要缴纳的养老金更多，负担加重；替代率过低，老年人领取的养老金减少，影响其晚年的生活质量。因此，保持适度的养老金替代率对养老金支出和老年人生活具有重要意义。从养老保险制度建立以来，我国的养老金替代率从70%持续下降，2016年降至45%，并有继续下降的趋势。与发达国家相比，我国替代率还有适度提高的空间。未来需要系统性调整养老金替代率，界定最低的警戒線，保持适度水平的替代率。 3. 在制度上统账分离，做实个人账户。目前统账结合、混账管理模式导致个人空账，形成显性债务，危害极大。在此情形下，为了防止个人空账继续恶化，有必要将现有第一支柱的个人账户转移到第二支柱，在制度上保证统账分离。改革以后，第一支柱是强制缴费型社会统筹账户，实行较低水平的缴费比例，体现社会公平和再分配效应。第二支柱包括个人账户和企业年金。个人账户与个人收入水平挂钩，实行统账分离后，将个人账户交给由政府授权的专业基金管理公司运作，避免地方政府随意挪用、侵占个人账户，提高个人账户保值增值能力。 由于历史原因，我国养老保险制度存在巨大的转轨成本，做实个人账户是解决转轨成本的关键。随着老龄化的到来和深入发展，仅靠财政投入无法做实个人账户、弥补养老金缺口。可以实施国资分红制度来补充养老基金缺口。一方面提高央企和地方国资分红的覆盖面和比例；另一方面通过出售国资资产、发行福利彩票、特种国债来承担转轨成本（肖严华，2011）；另外严格区分央企和地方国企的功能，央企分红用于全国社保基金理事会，地方国资分红用于补充地方养老保险缺口，各司其职，提高资金利用率。 4. 完善监管机制，确保养老金保值增值。为了保证养老金可持续发展，除了建立足额征缴体制外，还应该提高养老金的投资回报率，确保养老金的保值增值。 一是要完善监管体制。我国目前是以县市级统筹为主来管理和运作养老基金，在管理机制上存在漏洞，为挪用和违规操作提供了可能性。这种体制不健全，应该借鉴国际成功经验，形成自上而下、独立运行的体制，各部门各司其职、专业监管。应该设置专门管理委员会集中监管社保基金，提高管理的透明度，并由中央政府建立集中交易的全国性社保金产品交易平台。 二是要拓宽投资渠道。设立个人账户的目的是使其进入市场投资渠道，通过市场的力量实现增值目的。目前我国的个人账户投资回报率较低，因此要多渠道进行投资，以政府为主导，同时引入私人机构参与养老金管理，引进和建立必需的市场机制，充分利用国内外资本市场，依托金融市场运作，达到养老金持续增值的目的。 参考文献： [1] 熊必俊.人口老龄化与可持续发展[M].北京：中国大百科全书出版社，2002. [2] 田雪原.人口老龄化与养老保险体制创新[J].人口学刊，2014，36（1）：5-15. [3] 刘万.延迟退休一定有损退休利益吗？——基于对城镇职工不同退休年龄养老金财富的考察[J].经济评论，2013，（4）：27-36. [4] 劳动部课题组.中国社会保障体系的建立与完善.北京：中国经济出版社，1994. [5] 李慧.人口老龄化对养老保险支出的影响研究[D]. 成都：西南财经大学学位论文，2014. 作者简介：李云蕾（1989-），女，汉族，河南省郑州市人，中国社会科学院研究生院人口与劳动经济系博士生，研究方向为劳动经济学。 |
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