| 标题 | 美国地方政府改革模式回顾：缘起、经验与启示 |
| 范文 | 丁扬扬 [摘 要]两次世界大战和大萧条时期的经济破坏为美国的社会治理带来了巨大的改变，在地方政府治理层面也产生了许多新问题和新情况，美国地方政府遭遇了前所未有的治理困境，为此美国政府探索了多种改革模式。本文就以此为背景，探讨美国地方政府改革模式的缘起和经验、美国地方政府的改革经验对我国现阶段行政体制改革方面特别是地方政府改革方面的借鉴意义，并取其精华，去其糟粕，探索出一条适合我国国情的中国特色地方政府改革路径。 [关键词]美国；地方政府；改革实践 doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.133 [中图分类号]D771.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-02 1 美国地方政府概述 由于受到美国多中心、分散化以及扁平化公共权力结构特点的影响，其地方政府的概念和我国地方政府之间存在着很大的差异。在美国，地方政府是指除了联邦政府和州政府以外的所有政府类型，地方政府之间，地方政府与州政府、联邦政府之间均没有行政隶属关系，实行自主治理。地方政府与行政区划不一一对应，存在跨政区的地方政府。 美国地方政府按照类型可以划分为县政府、自治市以及乡镇三级，其中县政府也稱为郡，是在州政府领导下的下级行政机关，负责处理相关州政府安排的相关事宜，根据地区的具体实际情况有针对性地开展工作；美国的自治市和我国的自治区有很大的相似之处，都是在中央领导下的一个城市或地区的人民为了自我治理而建立的政治实体；在美国还有一些地方的最基本的地方行政单位是镇或乡镇，这一行政单位被授予了比较广泛的行政权力，例如新泽西、宾夕法尼亚以及在密歇根、纽约和威斯康星的部分地区等。 2 美国地方政府改革历程回顾 美国地方政府经历的历次改革也是围绕这两个问题展开的，一方面是地方政府的组织结构构成方面，也就是地方政府如何构建自身的行政单位和部门，从而发挥组织机构的最大功效；另一方面是地方政府部门的职能权限问题，也就是地方政府应该拥有何种权力来保证最有效的治理。 2.1 美国新政时期 这一时期美国地方政府的改革主要体现在设立大量的专区政府，也就是在县、自治市以及乡镇这三级地方的行政管理体制之外另行成立专区。地方专区政府主要是为了实现某一种单一的行政职能而组建和成立的，例如公共卫生、基础设施以及环境治理等方面。这一时期美国地方政府改革的另一项重大措施是公共管理局的成立，公共管理局通常被称为政府的“第四个”部门或者“公务部门”。 2.2 二战后初期 在经历第二次世界大战之后，美国联邦政府面临着十分严峻的政治、经济和社会形势，同时在地方政府的治理层面也遭遇了前所未有的困境。为了解决这一问题，杜鲁门政府提出了“公平施政”，以整顿地方政府部门。杜鲁门通过对美国地方政府的改革，使二战后的美国迅速由战时状态转为和平状态，并为美国经济发展创造了良好的社会治理环境。 2.3 20世纪60年代至70年代 20世纪60年代至70年代是美国政治、经济和社会等各个方面发展都比较迅速的时期，同时在美国地方政府的治理环境上也发生了诸多的变化，为了更好地适应这一治理环境的变迁，美国对地方政府也进行了诸多改革，其中一个主要的方面就是转移行政职能给非营利组织，也就是授权给非营利组织，并让这些机构完成政府部门的相关行政职能，在此基础上，非营利组织成为美国地方政府重要的合作伙伴。 2.4 新公共管理运动时期 20世纪70年代的石油危机导致许多西方国家被迫进行大规模的政治改革，以分权化、市场化、民营化、合作化为重要特征的美国的地方政府改革、引领了这一时期的新公共管理运动（New Public Management）。在这一改革运动的背景下，地方政府间的关系得到重新调整，而这种调整正是为了适应或迎合政府治理环境变化的需要。 2.5 “重塑政府”运动时期 “重塑政府”运动的改革首先在美国的州和地方政府一级开展，其改革内容主要涉及政府规制、人事制度、组织机构、政府角色以及行政权力等多个方面。在这场改革运用的作用下，美国地方政府职能有了很大程度的变化，这主要体现在以下几个方面：一是地方政府职能下移，也就是相关的政府职能转移给了下级政府部门进行执行和承担；二是职能外移，也就是通过市场化的手段将行政职能授予给某一企业进行执行；三是政府职能内移，也就是允许地方政府各个部门之间竞争承担某一职能或某一项工作；四是把有些职能推向社会，由社会组织承担。 3 美国地方政府改革的四种浪潮 美国学者保罗·C·莱特在《The Tides of Reform Revisited：Patterns in Making Government Work，1945-2002》中认为美国地方政府改革主要经历了四种浪潮，这四种浪潮对美国地方政府提高自身行政效率起到了十分重要的作用和意义。第一种浪潮是利用科学的方法和原理提高地方政府部门的行政效率；第二种浪潮是以节约和诚信为核心，建立节约型政府和诚信政府，从而节约政府行政成本，提高政府部门的行政效率；第三种是关注政府部门的工作成果和产出，并以此衡量政府部门的行政绩效；第四种是建立民主政府和阳光政府，让广大民众真正地参与到政府部门的治理过程中，及时了解政府部门的各种政策和措施。这四种浪潮贯穿了美国整个地方政府的改革历程之中，共同推动了美国地方政府的改革。 4 美国地方政府改革的动因 4.1 外部环境和内部问题共同倒逼美国地方政府改革 在历次美国地方政府改革历程中，外部的治理环境以及内部政府危机可以说是推动其改革的直接动因。从外部的治理环境上说，在全球化、信息化以及传统行政模式失灵的背景下，美国地方政府治理模式也日益显示出与后工业社会的不相适应，这些外部环境为美国地方政府的改革提供了一个大的背景。从美国地方政府内部治理危机上说，财政危机、政府机构日趋膨胀、官僚主义盛行、公共行政效率低下、公共服务质量下降和政府干预经济不力，导致公民对政府的不满情绪日益增长，为了应对挑战，美国开展了地方政府改革运动。 4.2 “效率失灵”的窘境是美国地方政府改革的重要原因 随着美国地方政府治理环境的不断变迁，美国地方政府传统的治理方式和治理模式已经不符合时代发展的要求，面临着严峻“效率失灵”的窘境，这主要表现为以下几个方面：一是随着经济社会的不断发展，人们对公共物品和公共服务的要求也在不断提高，但政府部门并不能满足人民多样化的需求；二是地方政府各个部门之间各自为战，且不能有效地进行合作，造成了整体公共问题治理效率低下的问题；三是在纵向权力分配上，地方政府自治权限不足，不能有针对性地解决本地区的具体问题；四是地方政府依然采取传统的管理方式和管理方法，遵循传统的行政效率观和官僚主义的陈规陋习，造成地方政府的治理滞后于时代的发展。 4.3 顺应时代发展的要求是美国地方政府改革的时代动因 从美国历次地方政府的改革进程中可以看出，其改革都是为了顺应时代发展而采取的措施，积极顺应信息化、市场化以及民主化的发展方向。例如为了顺应信息时代发展的需求，美国各个地方政府部门积极建立自身的电子政务系统，并加大各个部门以及各个区域之间的联系，建立电子信息服务系统；同时积极引入市场机制，利用市场机制打破传统僵化的政府管制，提高政府效能；同时为了适应民主化的发展需求，社会中间组织迅速发展，从而完善了地方政府管理方式和管理内容，提高了地方政府部门的管理效率。 4.4 分權化改革浪潮的冲击是美国地方政府改革的间接动因 20世纪30年代，美国联邦政府实行联邦政府集权的管理模式，但随着美国各级社会治理环境的不断变迁，这一治理模式的弊端也日益显露出来，其最大的弊端是破坏了地方政府提取财政资源的根基，削弱了地方政府的自我“造血”功能，使地方政府严重依赖联邦政府的财政补助。同时在分权化改革浪潮的冲击下，美国各个地方政府分权化治理的呼声也越来越高，同时美国也具备了分权化改革的基本条件，例如美国各个地方政府行政能力的提高，地方政府之间联系的日益密切等都为美国地方政府的改革提供了重要的条件，而这些条件与20世纪70年代以来的美国联邦政府巨大财政赤字、信息时代的要求等因素结合在一起，政府间分权便被提上了日程。 5 美国地方政府改革经验对我国地方政府改革的启示 5.1 引入市场化、民营化和企业化的地方政府改革机制 从美国历次地方政府改革的历程可以得知，其在具体的管理方法上十分重视对市场化、民营化以及企业化方法的运用，这些措施也在很大程度上对我国地方政府的改革具有启示性的借鉴意义。现阶段受到市场经济和全球化浪潮的驱动，我国政府部门提供公共服务的市场化、民营化和企业化趋势已经初步显现出来，但是从整体上说，这些具体性的管理方法并不能得到大范围的传播，且一些已经对这些方法进行运用的地方政府，由于运用不当造成了收效甚微、步履维艰等情况，不能满足我国人民群众日益增长的公共服务需求。在这种情况下，一方面，我国要借鉴西方国家特别是美国地方政府在民营化以及市场化方面的改革经验，另一方面，我国要进行顶层设计，并在此基础上，各个地方政府部门要结合本地区、本部门的具体实际情况，真正地探索出一条符合我国地方政府市场化、民营化、企业化的改革道路。 5.2 地方政府部门要转变政府职能，适应时代发展的要求 美国地方政府历次改革的一个重要的特点是顺应了时代的发展要求，积极地引入新的管理方法和管理模式，切实地提高政府部门的行政效率，满足人们对公共服务个性化以及多元化的需求。因此，我国地方政府部门在进行改革的过程中，一方面要准确定位地方政府的职能，除了地方政府职能包括的政策调控、社会保障、政务管理的三大类社会职能，地方政府还应将其他的具体社会事务，逐步移交给各类社会组织去管理，政府不再统揽社会事务；另一方面要明确界定地方政府的作用范围；再者认真调整好地方政府与市场、企业、社会及公民的关系，切实做到还权于市场、企业、社会和公民；最后要认真做好地方政府现有职能的分解工作。 5.3 坚持地方自治制度，保证地方政府的自主权 美国地方政府部门改革过程中的一个最具特色的措施就是地方自治，也就是充分授予地方政府部门相关职权，让地方政府根据本地区、本部门的具体实际情况开展工作，有针对性地处理问题和解决问题。我国地方政府在改革过程中要坚定不移地坚持地方自治制度，中央政府部门要处理好与地方之间的集权、分权问题，需要中央政府集权的方面要坚决实行集权，对于一些属于地方政府自己管辖的事务要充分地授权给地方政府，让地方政府在解决地方性问题的过程中具有自主权。 5.4 借鉴“新公共管理”理念，推进我国地方政府体制改革 新公共管理理论是近年来美国兴起的一种新的管理理论和管理模式，在指导美国地方政府改革方面发挥着十分重要的作用，我国也需要有针对性地运用这种管理理论推进我国地方政府体制的改革。现阶段，我国地方政府部门普遍存在着体制僵化、管理粗放以及观念滞后等各种问题，因此，在具体的改革过程中我国要强化地方政府的科学行政观念，建立科学的绩效评估体制，同时强化各地地方政府官员的效率意识和服务意识，通过优化内部结构、健全规章制度、落实责任义务等方面的努力，切实遏制地方政府管理活动的浪费和腐败现象，有效降低地方行政成本，在促进其职能转变的基础上实现廉洁、高效。 主要参考文献 [1]翟功利.中国地方政府制度创新研究[D].沈阳：辽宁大学，2015. 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