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武陵山片区生态补偿与精准扶贫协同对接问题研究

范文

曾星刘解龙

摘要：生态补偿作为精准扶贫的新手段和新途径，已经成为人们关注的热点问题。本文以武陵山片区内的新晃侗族自治县为例，立足于该县的生态补偿实践研究，探索生态补偿与精准扶贫协同对接的实现机制。

关键词：生态补偿?????? 精准扶贫?????? 协同对接?????? 新晃侗族自治县

中图分类号：F327.8??? 文献标识码：A

作为新时期我国扶贫开发工作的纲领性文件，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确指出，集中连片特殊困难地区是扶贫攻坚主战场。这些地区多为山区、高海拔地区和生态环境恶化地区，自然灾害频发，生态环境脆弱，且基础设施和经济社会事业发展滞后，人均可支配收入低，贫困人口占比和贫困发生率高，脱贫任务重。以武陵山片区为例，该区跨重庆、湖北、湖南、贵州4省市，除一部分城镇所在地属城市聚集发展区外，其它地区均属限制开发区或重点生态功能区，生态建设与扶贫开发矛盾非常突出。为了实现绿色发展与精准扶贫的协同对接，以武陵山片区的新晃侗族自治县为例，研究其生态补偿和扶贫工作现状，探索生态补偿与精准扶贫精准脱贫协同对接的实现机制，具有重要的示范与现实意义。

1生态补偿与精准扶贫协同对接的重要意义

从1986年国务院贫困地區经济开发领导小组成立开始，我国的扶贫开发经历了多个阶段，每个阶段都有各自鲜明的主题和明确的目标。党的十九大报告将打赢脱贫攻坚战列为新时代“三大攻坚战”之一，可见当前我国的扶贫开发工作已经进入了决战决胜的关键阶段，这是确保我国如期实现全面建成小康社会奋斗目标的重要战略支撑。显而易见，打赢脱贫攻坚战，必须将贫困系统整体纳入社会大系统之中，在全面小康的大背景下实现全面、精准而持久的脱贫。

全面小康的内涵非常明确，就是“生产发展、生活富裕、生态良好”。生产发展了，物质产品就会丰富，人们生活就会富裕，文明也会伴随发展。而经济的发展与社会的繁荣，会让人们对生态环境的需求发生相应变化，进而更为重视和关注生态的良好。这种“生产一生活一生态”的内在联系与影响关系是深刻的，也是客观存在的。明确了生产、生活与生态这“三生”之间的内在联系，就可以有意识、有规划地在精准扶贫精准脱贫工作中处理好三者之间的关系，从而更好地推进全面小康社会建设。

改革开放40年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，与之相应的是农业农村经济稳中向好，深度贫困地区脱贫致富取得了一系列决定性进展。在这一快速发展的进程中，尽管我们反复强调要克服工业化国家曾经走过的“先污染后治理”老路，但复杂性与难度一直很大，还是在现实情况中出现了在发展中污染和在污染中发展的客观现象，与社会财富增长伴生的是生态财富的下降与退化。更为关键的是，人们往往有一种片面认识，认为污染主要发生在经济发达地区，贫困地区不存在生态环境污染和治理问题。现实则是，一方面由于发展任务重与脱贫致富意愿强烈，贫困地区很容易出现只注重GDP不顾生态环境的行为，甚至还会出现以贫困地区的生态承载和化解能力强而有意放松污染限制、低估甚至隐瞒污染后果的行为。另一方面很多贫困地区本身就是生态脆弱地区，发展经济的各种活动比其他地区更容易产生生态损伤的客观结果。此外，对于那些生态良好的贫困地区来说，更大的污染风险还来自于非贫困地区的产业转移。

因而，扶贫脱贫的局部性与生态保护的整体性之间的对立统一关系需要高度重视，必须要在精准扶贫精准脱贫工作中，对扶贫内容与思路进行与时俱进的优化调整，将绿色生态的理念、内容、要求与标准纳入精准扶贫的各领域和全过程，并加强监管、协同推进，这不仅是符合未来发展道路的有效模式，更是贯彻落实习近平总书记“两山论”的基本遵循。

2武陵山片区生态补偿与精准扶贫现状及问题：以新晃侗族自治县为例

生态补偿是以生态环境保护、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，运用行政和市场综合手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。生态补偿是一种具有经济激励作用的环境经济政策，一般包含着三层意思：一是自然资源是一种资源型资产，具有生态价值和经济价值;二是对生态环境做出努力并付出代价者能够得到相应的补偿;三是生态受益者非免费使用，要对受损者的经济利益和消耗的生态利益进行补偿。

《中国农村扶贫开发纲要》（2011-2020年）明确指出，“在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区的生物多样性保护。”对于《纲要》中指出的这些地区来说，如何发挥良好生态资源的财富效应，生态补偿明显是最重要、最有效和最具长远引导力的手段。生态补偿机制建设、生态补偿制度建设、生态补偿资金筹措等，在绿色扶贫脱贫中的作用极为重要。

2.1新晃侗族自治县概况

新晃侗族自治县（以下简称新晃县），位于湖南“人头形”最西端的“鼻尖”上，隶属于湖南省怀化市，辖9镇2乡137个村，总面积1508平方公里，总人口27万，其中侗族占比高达80.13%，1956年经国务院批准成立侗族自治县。新晃县地处云贵高原苗岭余脉向武陵山系过渡地带，东连湖南芷江侗族自治县，南、西、北三面分别与贵州省天柱县、三穗县、镇远县、玉屏县及万山特区相邻。新晃县绿色资源丰富，森林面积159万亩，森林覆盖率达69.09%，是全国生态示范县;新晃县资源特色鲜明，独特的地理条件孕育出独特的“七个一”：

“一石”，即重晶石，为全国特大优质矿床;“一牛”，即新晃黄牛肉，是国家地理标志保护产品;“一树”，即右旋龙脑樟，也是国家地理标志保护产品，为新晃独特资源;“一米”，即新晃侗藏红米，2014年即入选为中国重要农业文化遗产;“一泉”，即八江口温泉，水质优良，环境优美;“一镇”，即龙溪古镇，系省级历史文化名城。“一园”指黄家垅省级森林公园。园内自然风光秀美壮丽，是一座集旅游、休闲、健身于一体的多功能森林公园。新晃县是国家扶贫开发重点县、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县、比照实施西部大开发政策县和省定革命老区县，经济总量小，工业基础薄弱，县域经济发展和扶贫开发任务艰巨。

2.2新晃县生态补偿和扶贫补偿现状

“十二五”期间，新晃县已经实现的生态补偿有国家重点生态功能区转移支付15116万元，林业专项转移支付1025万元;扶贫资金有扶贫项目资金14779.4万元和移民直补资金1079.1万元等等。补偿资金合计为31999.5万元，生态补偿与扶贫补偿的资金比例为分别为53.81%、46.19%。

2.2.1国家重点生态功能区补偿

新晃县获得的国家重点生态功能区转移补偿资金，中央财政补偿后由地方政府统筹使用，按照规定主要用于功能区的生态建设、环境保护、民生保障与政府基本公共服务等方面的支出。

2.2.2林业专项补偿

“十二五”期间，新晃县共获得的林业专项补偿7021.05万元，主要包括生态公益林补偿、退耕还林补偿、森林抚育补贴和造林补贴试点补助四个方面，见表1。

其中，退耕还林补助3463.58万元全部由中央财政补偿，生态公益林补偿获中央财政补贴2174.49万元、湖南省级财政补贴503.98万元。新晃县农民在两项林业专项补偿中分别实现人均受益154元和121.96元。

2.2.3扶贫项目补偿

“十二五”期间，新晃县扶贫项目补偿主要以专项扶贫项目的形式落实，包括基础设施建设、整村推进扶贫、产业扶贫项目、雨露计划、产业化扶贫龙头企业贴息、资金互助等，实现扶贫项目补偿资金14779.4万元。

总体看来，生态补偿为新晃县的扶贫开发提供了大量的资金支持，在改善生态环保基础设施、兴办生态产业、推进生态移民和扶贫移民、提高居民生活水平、促进经济环境资源协调和谐发展等方面提供了必要的物质条件和资金保障。2016年底，新晃县贫困人口由2011年的11.45万人减少为23787人，贫困发生率从48.13%降低至9.99%。

2.3补偿实现中存在的问题2.3.1补偿主体单一

新晃县目前实现的生态补偿主要是中央、省、市财政转移支付和专项基金，没有建立跨行政区域的横向支付机制，也没有其他市场主体和社会成员的参与。比如，邻省贵州大龙经济开发区与新晃距离只有几公里，新晃部分乡镇长期受到该开发区污染排放的影响，但即使新晃工业集中区与大龙经济开发区已经协议共建大（龙）新（晃）经济协作示范园区，在协议细则中也未涉及到污染补偿的相关条款。其他受益地区的政府、企业和社会民众的责任就更难以体现。

2.3.2补偿范围有限

新晃县目前在中央财政层面实现的生态补偿仅仅只有国家重点生态功能区补偿和生态公益林补偿，矿产资源、水流域、湿地、碳排放等领域的生态补偿还未纳入国家范畴。如前文提到的大龙经济开发区，开发区主导的冶金、化工产业很多都依托新晃县内的矿产资源开发，而资源有偿使用、污染补偿等机制都还没有实现。

2.3.3补偿标准过低

以生态公益林补偿为例，湖南省目前国家级和省级生态公益林补助标准都只有14.5元/亩。据林业专家估算，新晃县各类公益林现有木材蓄积量为988265m3，如以商品林进行经营，林权所有者年收入可达34589.28万元（按350元/m3估算）。而新晃目前获得的公益林年补偿金额仅为670万元，过低的补偿标准加剧了公益林与商品林之间的收益差距，林权所有者或经营者的经济损失远远不能弥补，会极大地影响生态产品的生产与维护。

2.3.4补偿效果一般

以退耕还林为例，湖南省目前退耕还林补助标准只有125元/畝，过低的补偿标准不足以实现真正改善农户生活水平的目标，尤其是对退耕土地拥有量少的建档立卡贫困户来说，退耕土地少得到的补偿也少，而退耕对他们的生计影响又更为严重，退耕反而有可能使他们的生活水平下降。而地方统筹使用的生态功能区补偿更是无法到位于具体的受损者和牺牲者。

3新晃县构建生态补偿与精准扶贫协同对接的对策建议

笔者认为，补偿实现中出现诸多问题的根本原因在于两方面的制约因素：一是生态产品或绿色资源的生产供给分布与需求消费分布不对等，生态产品或绿色资源往往是强者需求和消费，弱者生产和供给。作为生态产品和绿色资源的供给方，贫困地区通过封山育林、退耕还林、禁止或限制开发，供应了优美的风光环境和生态资源，牺牲了自己的局部利益换取了全局的整体利益，这种“积极”的正外部性经济行为却缺乏市场价值和劳动资本的特征，很难进行准确价值评估，加上空间的不可移动性，生态产品的价值难以通过市场流通与交易来体现，市场自动实现生态补偿的难度非常大，这就需要行政力量出手，从整体和长远考虑，在促进生态产品和绿色资源的定价与交易等方面提供制度保障、确保公平性。二是社会意识对生态补偿的认识不到位。长期以来，强者对弱者的扶贫和补偿抱的是同情或恩赐的态度，强者未意识到这是弱者的权利回归，对贫困地区的生态补偿缺乏自觉性。弱者虽然生活在绿色地区，能感受“绿色资源重要性”的政策宣传力度，但对于长期贫困的他们来说真正有吸引力的是各种现实的收益和实在的财富，“绿水青山如何变成金山银山”才更具有现实性。所以，培育弱者的绿色价值观、绿色财富观，彰显弱者的绿色效应，更是个紧迫问题。不管是现实还是意识，不公平与差异性的结果，最终和真正损害的并不仅仅是弱者单方面的利益，而是整体的生态利益与长远利益。所以，必须要把生态补偿作为精准扶贫精准脱贫工作的重要抓手，实现生态补偿与精准扶贫的协同对接，真正实现绿水青山就是金山银山。

3.1重视顶层设计

新晃县作为武陵山片区的重要组成，必须认清新时代打赢脱贫攻坚战的形势与任务，科学认识生态产品和绿色资源的财富功能与经济价值，充分发挥政府的主导推动力，从宏观布局到微观需求，从顶层设计到具体项目，从各级各部门到各个工作对象，将“绿水青山就是金山银山”的理念深植于思想理念与政府工作之中，改变传统的GDP主导经济发展的思想，协调生态、经济和社会的统一发展。

3.2强化制度建设

2016年5月，国务院出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》，鼓励各地出台相关法规或规范性文件，不断推进生态保护补偿制度化和法制化。具有强制力和稳定性的法律能有效克服行政性扶贫的固有缺陷，新晃县可以充分发挥民族自治地区的优势，研究制定生态补偿的地方性条例，规定本地区范围内的生态补偿标准和方式，明确相关补偿主客体的权利义务，有法可依、有章可循，有责必追、有过必问，除了法律保障外，还应包括相关制度建设，如财政转移支付制度、资源有偿使用制度、生态补偿绩效评价制度、激励制度等等，通过强化制度建设和实施执行到位，确保生态补偿和扶贫政策的连续性，切实保护贫困户的利益。

3.3增强内在财力

强调自身发展，利用现有的补偿资金，大力实施产业对接、产业转移发展生态产业和生态文化旅游，提升县域自身的经济社会发展水平和可持续发展能力，进而加强环保基础设施建设、改善城乡居民人居生活条件，解决遗留的矿产开发、污染源治理、水域治理等环境问题。目前，新晃县已经建立了发展林下经济专项基金，每年由本级财政投入1000万元，专项用于安排扶持贫困户大力发展林下经济和特色种养业，促进可持续发展。

3.4探索机制创新

创新县域内矿产、草地、流域等多种类型的生态补偿实现形式，争取横向生态补偿试点，给新晃以发展，给国家以示范。“巩固，扩大，提高”生态公益林补偿范围和标准，力争将5200亩地方公益林全部纳入国家公益林管理范围，减轻地方财政压力，确保公益林生态补偿金足额及时兑现;同时积极争取提高现有的生态公益林补偿标准并建立逐年增长机制。设置护林员等公益性岗位助力精准脱贫，在县内以村为单位，按500亩的基数安排有劳动能力的贫困人员进行护林，实现就地就业脱贫。

3.5引入市场力量

生态补偿的初期宜采取财政补偿主导、市场补偿为辅的机制，成熟的资源有偿使用制度和生态环境补偿机制建立起来之后，可实現市场为主，财政补偿为辅的机制。开展生态价值计算评估工作，通过市场手段加速生态价值货币化的进程，以项目支持、优惠信贷等方式鼓励企业及个人参与投资生态环境建设。引入“公众参与”原则，鼓励、引导社会力量和第三方组织积极参与生态补偿和精准扶贫协同对接制度的设计、实施与运行。

参考文献：

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[4]曾星，刘解龙，黄忆刚.基于生态保护的怀化精准脱贫对策研究[J].怀化学院学报，2016（10）：30-33.

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