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空间正义视角下北京市屋顶绿化的政策困境

范文

王丝雨

摘要：随着一系列环境问题的产生，北京市屋顶绿化政策开始被更多的人关注。屋顶绿化对建设生态文明社会起着积极作用，但在政策的推广和实施上却面临着政府、开发商、消费者三者间的利益协调困难的问题。本研究从“权力一价值”逻辑下的空间正义视角出发，结合北京市屋顶绿化相关政策分析北京市屋顶绿化政策难点，并结合国内外其他屋顶绿化政策的实施经验对北京市屋顶绿化政策提出针对性建议。

关键词：北京市;屋顶绿化;公平性;共享性

城市的宜居程度对于居民的生产和生活有着重要影响。据有关数据显示，2017年中国城市化率已经达到57.96%。随着城市化进程的加快，城市人口不断上升，建筑密度不断增大，绿地资源被挤占，热岛效应、PM2.5等环境问题日益凸显，越来越多的研究人员开始关注城市环境的改善问题。

据《2017年北京市环境状况公报》显示，2017年北京空气质量未达标天数达到139天，重污染天数达到23天。据北京市地方标准《屋顶绿化规范》，屋顶绿化被定义为“高出地面以上，周边不与自然土层相连接的各类建筑物、构筑物等的顶部以及天台、露台的绿化，屋顶绿化不是地面上的绿化，也不是地下停车场上面的绿化，是建筑物、构筑物等建筑顶部的绿化，此外建筑挑出的各种阳台、露台以及平台上的绿化都称为屋顶绿化”。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的发展战略中，屋顶绿化具有节能减排、延长建筑使用寿命和美化市容等促进城市可持续发展的作用[1]，符合绿色发展的理念。在众多公共利益产生的同时，由于政府、开发商、消费者三者的利益追求不同，因此屋顶绿化政策的实施除政府外的利益主体意愿性不强。

本文通过对北京市环境污染现状进行分析，从政府、开发商和消费者三主体出发，运用“权利价值”逻辑下的空间正义理论对案例进行分析，以期为北京市屋顶绿化政策的发展提供可参考的建议。

1 政策梳理

通过对北京市十几年来屋顶绿化政策（见表1）的梳理，可以将北京市的屋顶绿化政策归为三个阶段。

第一阶段为倡议阶段。该阶段主要采取宣传的手段推动屋顶绿化。该阶段将立体绿化和屋顶绿化结合发展，对屋顶绿化效益进行初步考察。

第二阶段为引导阶段。在该阶段北京市政府利用经济手段和政治手段对建筑的屋顶绿化进行引导，通过资金的补助和绿化面积的新计算引导开发商、建筑商建设屋顶绿化。

第三阶段为强化阶段。这一阶段北京市政府开始大面积推广屋顶绿化政策，对符合条件的建筑采取强制措施。在该阶段政府的关注点从经济补助扩大到了经济补助、安全管理和技术规范三个方面。

2困境分析

2.1 理论框架

空间中充满着社会关系，因而其具有社会性[2]。王志刚（2012）认为，空间正义强调在空间生产关系中，更应关注主体的自由选择、机会均等和全面发展[3]，强调空间中的人文关怀理念。空间正义的问题产生，究其根本是来源于资源的有限性和权利的相对公平性，而在屋顶绿化过程中，其权利的公平则直接体现在对空间责任的分配上。在对北京市屋顶绿化实施过程的分析中，本文从“权利价值”逻辑下的空间正义理论出发，对政府、开发商、消费者三者间的多元利益关系进行探究与分析，并对目前北京市的屋顶绿化政策提出补充性的建议。

政府层面：政府作为公共政策的调控者，更多地从宏观视角考虑多元利益的平衡，其做法是试图在相对公平的基础上实现绿色环境共享的最大化。

开发商层面：开发商的最终目标是获取利益最大化，屋顶绿化政策实施的主要承担者为开发商，这对开发商意味着建筑成本的增加，损害了其的经济利益。目前政府在屋顶绿化实施中加大了财政补贴，但补贴主要集中在屋顶绿化初期平台建立时期.且为一次性补贴，后期的管护费用仍然需要开发商与消费者共同承担。

消费者层面：屋顶绿化是对屋顶空间的新利用和新分配，一幢建筑内存在多户居民，但由于资源的有限性，屋顶绿化的空间享受者主要是高层的用户。同时，我国的屋顶绿化技术并不完善，屋顶的防水、防尘问题对顶层住户造成了一定影响。由于绿化位置的特殊性，顶层住户被迫接受和承担屋顶绿化带来的利弊，违背了自由选择的理念

3 经验借鉴

3.1 国外经验

新加坡政府通过强制的政策性手段在符合条件的建筑上建造屋頂花园，美化了城市环境，高效利用了紧缺的空间资源。

德国作为最早发展现代屋顶绿化的国家，采用法律手段强制新建和改建房屋进行屋顶绿化设计，并运用经济手段对屋顶绿化进行超过50%的资金补助。

3.2 国内经验

重庆市在20世纪60年代起利用屋顶进行蔬果种植，其在屋顶绿化政策上对屋顶的土层深度宽度、架空面积等都做出了清晰明确的规定。

杭州市对屋顶绿化面积做出计算入项目绿地率指标。对于屋顶绿化建设条件不足的建筑采取无土栽培的种植措施。

3.3小结

国外的屋顶绿化已经发展到了较完备的阶段，而国内的屋顶绿化还存在很大的发展空间。在政策措施上，政府利用经济手段、法律手段、技术手段对屋顶绿化的建设实施积极的干预措施，将激励手段与强制手段并用，促进屋顶绿化政策实施。

4 政策建议及结论

城市屋顶绿化，是对城市空间资源的合理利用，也是政府、开发商与消费者三者间权与利的博弈，同时是对社会公平性与共享性地思考与兼顾。关注屋顶绿化政策中多方主体的权与利，是从城市“物”的发展观向“人”的发展观的转变[4];关注和发展屋顶空间绿化，是对建设资源节约型和环境友好型社会目标的具体落实。通过总结北京市主要屋顶绿化政策，分析三个主体的权利与价值，结合国内外屋顶绿化政策经验，笔者提出以下建议。

第一，经济的支持。目前北京市屋顶绿化的经济补助仍处在较低的位置。经济问题是开发商建设最关心的问题.政府需要重视财政性手段的运用，降低开发商建设、管理屋顶植被的成本。

第二，法律的保障。我国的屋顶绿化立法还不够完善，针对屋顶绿化后续产生的相关问题没有明确的法律规定。政府需要完善屋顶绿化方面的法律法规，让屋顶绿化工程有法可依。同时，政府可利用法律手段对屋顶绿化政策做出推行，现阶段政府主要采取政策宣传，其可以通过立法进一步增强政策的实施，提高屋顶绿化面积的绿化增长速度。

第三，技术的更新。屋顶绿化技术的完善对保障顶层居民正常生活有着重要的作用。科学的种植手段、成熟的技术设备、合理的绿化设计等是屋顶绿化政策长期稳步推行的技术保障。

第四，媒介的宣传。屋顶绿化政策大面积地推广与实施，需要传统媒介和现代媒介共同宣传与解读，人们对其空间权益的追求不仅要看到公平性，还应当看到整个社会的效益以及对绿化资源、良好环境的共享性。生态共享的理念需要借助媒介被传播，理念的提升会反作用于屋顶绿化政策的推动。

参考文献：

[1] 张海琴.屋顶绿化效益与多功能屋顶绿化装置[J].中国园艺文摘，2011，27（7）：70-71.

[2] 王红阳.空间正义：我国城市空间生产的基本价值取向[J].青海社会科学，2017（4）：92-97.

[3] 王志刚.论社会主义空间正义的基本架构——基于主体性视角[J].江西社会科学，2012，32（5）：36-40.

[4] 陈晓勤.空间正义视角下的城市治理[J].中共福建省委党校学报，2017（10）：60-66.

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