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论我国公共政策议程设置的实现路径

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摘要：本文在原有理论与研究的基础上，结合中国现有的实际情况，提出了包含社会问题产生、问题捕获、问题闯入、各方博弈以及议题备选等阶段的中国公共政策议程设置的动态实现路径。从社会期望与实际状态的差距程度和问题的可识别程度两个角度，将可能作为公共政策议程设置起点的社会问题划分为公共问题、公益问题和个案问题三种类型加以分析，同时对议程设置过程中展开的两条路径进行了讨论，并着重对参与的各方主体进行了论述。此外，本文还对政策制定者内部对问题的选择进行了初步探索，讨论了决策体制内部的互动与非正式设置渠道的存在。

关键词：公共政策;议程设置;实现路径;讨论

中图分类号：D 630文献标识码：A

二战后，西方各国经济进一步发展，与此同时冷战等带来的国际问题日渐尖锐，福利国家危机等造成的国内公共问题也日益突出。随着世界各国智库的建立以及相关基础学科的发展与完善，一门由政治学与行政学派生出的新兴交叉学科公共政策应运而生。1951年的斯坦福学术会议标志着政策科学正式诞生，此后学术界对于政策科学的有关问题展开了广泛的讨论。在完整的公共政策过程中，政策本身是最为受到重视的，但谁来决定将要被决定的事呢？此外，决策是需要成本的，由于资源的有限性，政策制定者在决策之前对于问题是否纳入考量也会有所取舍。1962年美国政治学家巴查赫和巴热兹发表了一篇文章，题为“权力的两方面”[1]：-是指权力对于决策过程的影响;二是指权力对于政策议程设置的影响;三是托马斯·戴伊也在自己的书中提出“议程的设置和不决定”这一主题，他认为决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要[2]。由此可见，相较决策过程，公共政策的议程设置同样是迫切需要研究的问题。

1 国内外研究现状

公共政策分析具有广泛的理论基础，如博弈论、公共选择理论以及科层制理论等，公共政策议程设置的研究同样如此。西方国家关于公共政策议程设置的研究起步较早，从概念的确立到参与主体的研究，再到影响因素的探讨，乃至相对较为完整的议程设置分析模型的建立，其发展己较为成熟，如约翰·金登提出的多源流理论，直到现在仍然为广大学者关注并用于各个领域公共问题的分析。

由于我国公共政策研究时间开始较晚，因此关于中国决策过程及决策体制的研究，率先也是从西方国家开始的。新中国成立至今，海外中国问题专家针对中国不同时期政治发展的特点，对于中国的政策制定过程及中国的决策体制提出了不同的观察和概括，先后出现了“一言堂”“官僚多元主义”“碎片化威权主义”以及“咨询型政府”等几种具有广泛影响的分析视角和理论框架[3]，但国外关于中国政策议程设置的直接研究却相对较少。

中国公共政策研究开始于20世纪80年代左右，90年代进入快速发展阶段，相关研究日渐增多，然而针对于公共政策议程设置的研究却稍显不足。对此进行最为系统且影响力最大的研究当属王绍光的《中国公共政策议程设置的模式》一文，其将议程提出者分为决策者、智囊团和民间三个主体，结合公众参与程度的高低把中国政策议程设置模式划分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式[4]，为国内公共政策议程设置的研究奠定了基础。

2 公共政策议程设置的起点

“政策分析中最致命的错误是第三类错误，即当应该解决正确的问题时，却解决了错误的问题”[5]。公共政策议程设置是從社会问题的产生开始的，对社会问题本质的分析之于公共政策议程设置就如同公共政策议程设置之于整个的决策过程一样的重要。

为了更好地分析公共政策议程与社会问题本身性质的关系，本文从问题主体的社会期望与实际状态的差距程度和公众或大多数人对于该社会问题的可识别程度两个角度进行了探讨（见表1）。问题主体的社会期望与实际状态的差距程度一般取决于问题主体涉及该社会问题利益程度的深浅、问题主体所覆盖的范围大小等。可识别程度则是指公众或大多数人对于该社会问题的感知程度，即其是否应被看作一种严重的社会问题并且值得进入公共政策议程。在分析社会问题时，暂不考虑存在于社会问题范围内各方出于对自身利益考虑进行的博弈，因为此时社会问题仍处于酝酿或发生阶段，并没有进入公共政策议程的过程。由此，本文将起点的可选社会问题分为以下几个类型。

第一，公共问题：当问题主体的社会期望与实际状态的差距程度较强，且公众对于该社会问题的可识别程度也较强时，此时的社会问题己然成为一种公共问题，这也是最容易进入公共政策议程的社会问题类型。如各时期进行的医疗卫生体制改革，其不仅涉及数量庞大的普通民众的切身利益，更是为普通民众在日常生活中即可深刻感知的大事，因此才不断地被纳入政策制定者的决策过程。

第二，公益问题：当问题主体的社会期望与实际状态的差距程度较弱，但公众对于该社会问题的可识别程度却较强时，此时的社会问题更像是一种公益问题。该类问题虽然极容易为社会大众所感知和理解，但由于问题主体涉及该社会问题的利益程度较浅，问题覆盖的范围也可大可小极易发生变化，因此该类问题相较而言进入公共政策议程的可能性稍小。如公民出行的交通拥堵问题、网络暴力问题、社会仇富现象问题等。

第三，个案问题：当问题主体的社会期望与实际状态的差距程度较强，但公众对于该社会问题的可识别程度较弱时，此时的社会问题更像是一种属于问题主体的个案问题，甚至不再属于社会问题而应纳入个人问题范畴。该类型的社会问题基本不会进入公共政策议程，但如果个案问题一旦通过某种方式被大众所感知，且公众由彼及己，其可识别程度增强，成为民众焦点，个案问题也有可能转变为公共问题。如2003年发生的“孙志刚事件”，该事件的发生直接推动了国务院出台了新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

当问题主体的社会期望与实际状态的差距程度较弱，且公众对于该社会问题的可识别程度也较弱时，其可能存在潜在社会问题或无社会问题，在这里不予讨论。总之，社会问题是复杂的，任何社会问题虽然都是客观存在的，但公众对其的感知却是主观的，尤其是每个个体的偏好、信仰、价值观等都不尽相同，因此在公共政策议程的出发点上要尽量做到主客观的统一，以期能够更加准确地认识社会问题。

3 公共政策议程设置的过程

3.1 路径一：问题捕获

当具备一定条件的社会问题进入公共政策议程中，被政策制定者提出或被主动出击的政策制定者发现并接受，社会问题有可能不经任何利益主体有意识地推动或阻碍，直接进入公共政策制定者的议题备选。

“没有调查，就没有发言权。”第一届领导人为传统的公共政策议程形成奠定了良好的开端。在中国的决策实践中，“走出去”一直是中国决策体制所具有的一种特别模式，长期以来中国的政策制定者通过调查研究，了解社情、倾听民意、发现问题[3]，形成了优良的调研传统。如2010年中共中央办公厅印发的《关于推进学习型党组织建设的意见》中就有明确的量化要求：“省部级领导干部到基层调研每年不少于30天，市、县级领导干部不少于60天，领导干部要每年撰写1-2篇调研报告[6]。”类似规定不仅在地方各层级要求保证，在各部委机关与职能部门也要求落到实处。这也就体现了中国政策制定者主动出击，进行社会问题捕获的过程。此外，也可以看到，不论是否以像政策问题征询会制度这样正式制度设计的形式出现，在现实中也存在着一套以政策制定者为中心，社会组织、大众媒体、专业研究机构以及公民等为延伸的问题搜索系统。这套系统不仅对于问题的解决有一定的作用与效果，同时也对推动社会问题进入公共政策议程具有重要的意义。

政策制定者自上而下主动对社会问题进行捕获，从而推进议题备选，其本身存在着速度快、力度强的优势，但同时也存在着捕获失败的风险。首先，基于政策议程分类理论，政府议程中所有项目可分为新旧项目两类，“旧项目是一些规则明确的项目，官员们对这些问题较为熟悉，而新项目则是由新情况所引起的[7]”。由于政策制定者也是由个体组成的，自身同样存在个人选择偏好，因此政策制定者有可能会优先选择自己已经处理过且较为熟悉的旧问题进行捕获，亦或是优先选择与先前的政策问题具有较强的相关性的新问题进行捕获。其次，从个体论和经济理性人的角度出发，由于社会问题本身的性质不同，考虑到自身政绩、升迁、名誉等方面的因素，再考虑到资源有限性的情况，政策制定者同样可能会有倾向性地选择社会问题加以捕获。最后，由于官僚系统自身的封闭性，当政策制定者通过对社会现象的认知主动提出问题或主动接受社会问题时，其也很容易发生与实际状况相脱节的情况，造成对问题捕获出现失误。

3.2 路径二：问题闯入、各方博弈

当具备一定条件的社会问题进入公共政策议程中，政策制定者未进行问题捕获或者捕获失败后，社会问题开始闯入公众视野，此时利益主体开始有意识地推动或阻碍社会问题进入公共政策制定者的议题备选，社会问题进入各方博弈阶段，直至各方博弈结束后，社会问题有可能成为政策制定者议题备选。

第一，问题闯入阶段应该分为问题闯入或问题重新闯入两方面，其最主要的区别就在于二者来源的路径并不相同。问题闯入是由于注意力分配不足、资源有限性限制、时机脱节等因素使得政策制定者对社会问题未进行捕获，从而导致社会问题闯入公众视野;问题重新闯入则是因为社会问题性质、政策制定者个人偏好等因素致使政策制定者对于该社会问题捕获失败，因而使得问题重新回归公众视野。

第二，当存在有利益主体开始有意识地推动或阻碍问题进入议题备选时，问题就进入了各方博弈阶段。为了更好地分析各利益主体在该阶段的博弈过程，本文将从组织程度的高低和掌握社会资源的多少两个维度对各利益主体进行整体的分析，然后再逐个对各利益主体进行分别的阐释。

通过图1所示，组织程度的高低和掌握社会资源的多少两个维度来分析可以看出，利益博弈阶段各主体的力量对比显然是不均衡的。公民掌握的社会资源较少且较为分散，在博弈各方中处于弱势;专家属于公民中的精英，且背后一般存在有政策研究组织的支撑，因此掌握的社会资源稍多，且组织程度也稍高一些;利益集团不论是在社会资源多少的掌握还是组织程度的高低处于较高的水平;政策制定者倘若作为利益主体出现则处于最高位置，其力量也是所有主体里最为强大的。

政策制定者：已有研究表明，最高领导人“是最基本的政策议程创始者”，“当代中国的许多重大决策，特别是关系到全局的、长远的和根本性的决策，一股都是由党的领袖创始的[8]”。相对应的，各层级的最高领导人同样“常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动地提上政府议程[9]”。因此拥有公共政策议程的确定者和博弈阶段参与者双重身份的政策制定者，在公共政策议程设置上几乎具有决定性的力量。一方面，这有利于社会问题更快捷地成为议题备选，同时多方力量的博弈也有可能使进入议程的问题更具有民主性和科学性;另一方面，其依然具有问题捕获阶段所存在的风险，甚至政策制定者会被其他各方“俘获”形成合力，使各方博弈力量失衡，造成更为严重的后果。

利益集团：“利益集团会把这个问题表现出来，引起人民的注意并且对政府施压以使其有所作为”，同时也会“防止某些社会问题成为政策问题”，其也可以“形成自己的政策建议，但通常是在和他们享有共同利益的国会议员及其工作人员的协助下完成的[2]”。在我国，虽然利益集团存在的表现不如西方国家那样明显，但不可否认的是利益集团同样在影响公共政策议程设置，这其中影响力最大的即为行业性利益集团和地区性利益集团。利益集团在公共政策议程设置上的作为一股是根据自身的组成状况，如社会地位、成员多寡、声望大小、财力雄厚程度、组织强弱程度等与相对应层级的政策制定者合力，推动有利于己方主体利益的议题进入议程，反之则阻碍不利于己方主体利益的议题进入议程。

专家：前文中已经提及王绍光列举的智囊团在公共政策议程设置的两种模式，“内参模式”与“借力模式”，其只限于政府智囊团这一方面且区别仅在于距离政策制定者的远近。本文则从主体出发分类分析专家这一群体：一是直接隶属于政策制定者的政策研究组织或个人，如党政机关的政策研究室、咨询委员会等，其是最为靠近政策制定者的专家主体，很容易影响公共政策议程设置;二是行政性与学术性兼顾的研究机构，如高校、科研院所、学术协会等，这类主體相较第一类影响稍小;三是不具有行政性的企业及个人办的研究机构、咨询公司、民间组织等，这类专家主体想要推动或阻碍社会问题进入议程往往需要更高的成本或借助其他力量。因此，就现阶段中国的情况来看，所谓智囊团的“借力模式”与民间的“上书模式”“外压模式”的界定划分并没有那么明显，因此不如从主体性质出发分析各类专家群体对于公共政策议程设置的影响。此外，专家对于公共政策议程设置的影响，很大一部分取决于作为受体的政策制定者或民众等对于其建议的理解和接受程度，主观上专家也可能会受到来自利益集团的影响。

公民：问题来自于公民，也与公民切身利益相关。理论上，庞大的公民群体应该是公共政策议程设置中力量最强、参与意愿最为强烈的利益主体。但在实际的博弈阶段，公民所发挥的作用却是最小的。首先这源于我国公民群体自身存在的问题，由于社会组织发育不完全，我国公民群体组织程度较低，分化严重，无组织的参与使得公民间难以形成合力，甚至会造成内耗，并且大多数公民政治参与的热情不足，顾虑太多，极易形成传播学上所讲的“沉默的螺旋”。其次这与外界的影响因素也密不可分，由于受到不同利益主体的影响，公民间常常意见相左，这使本就组织程度较低的公民群体雪上加霜，同时由于政治参与机制不够完善，信息获取以及利益表达渠道不够畅通，公民也难以在公共政策议程设置中发力。

此外，相关研究一直以来将大众媒体视为其中一个主体，然而本文认为大众媒体一般作为表达途径或是博弈手段出现，并非是一个恰当的主体。“传媒如果对受众‘怎么想问题指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众‘想什么问题的控制却易如反掌[10]”。当大众媒体想要影响公共政策议程设置时，其不必具有偏向性，只需要将某些社会问题反复报道以吸引注意力就足够了。在社会问题处于酝酿或发生阶段，大众媒体只是单纯的“传话筒”，但当社会问题闯入公众视野，各方开始有意识地推动或阻碍问题进入议程后，大众媒体开始向两个方向延伸，一是作为“传话筒”继续客观地表述社会问题和整个公共政策的决策过程;二是成为各方可利用的媒介工具，通过反复报道或发表有指向性的意见舆论发挥作用，以影响公共政策议程设置。

4 公共政策议程的确定

当问题被政策制定者直接捕获或是通过各方博弈使得政策制定者被动接受以后，很多人认为公共政策议程设置的过程就已经结束了，然而此时社会问题更准确地说应该是进入了议题的备选阶段，该问题在政策制定者内部仍需进行讨论并最终加以确认。

一方面如果社会问题被接纳后，该层级政策制定者可以直接在自身权限范围内解决此事，那么问题加以确认后可直接进入议程，成为一个真正的公共政策问题;另一方面当被接纳的问题超过该层级决策者的权限范围时，决策者会寻求同一层级相关人员的帮助，以达成共识，然后报告更高层级的政策制定者加以决定，最终使其成为一个真正的公共政策问题。

在议题的备选阶段，虽然社会问题已经被接纳，但依旧具有不能成为公共政策问题的可能性。在同级部门协商过程中，由于一个问题的设置可能涉及多个方面，因此个别部门出于本部门方面的考量，有可能不会和其他部门达成共识，即使报告更高层级的政策制定者，其基于“平衡主义”的原则，使特定官僚部门不能在一项政策问题的设置之中承受太多的损失，因而也可能会暂缓该问题进入公共政策议程[11]，例如20世纪90年代新农合医疗政策探索时，卫生部曾先后两次尝试恢复重建农村合作医疗体系，但两次谋求重建的努力中，卫生部与其他相关部门在资金筹集方面均未能达成共识[12]，因而使问题未进入国家整体规划设计当中。因此，如何建设好体制内的协商机制对于公共政策议程设置同样具有十分重要的意义。

此外，在科层制背景下，当问题超脱权限范围时，除了突破最高政策制定者面前层层的信息过滤机制，自下而上地推动社会问题进入议程，还有另外一条途径的存在，那就是非正式的渠道。低层的政策制定者可以通过非正式的身份或非正式关系，直接跨过同级甚至更高层的政策制定者，吸引相应层级最高决策者有限的精力分配于此，自上而下直接推动问题进入议程，“一个人的车改”就是其中比较典型的例子。

5 总结

“必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点[13]”，探究中国公共政策议程设置的实现路径，一方面对将真正与人民福祉和利益相关的公共政策问题纳入议程设置具有重要意义，另一方面也可以促进公民参与民主决策及其议程设置，培养公民政治意识，强化公民政治素质，使公民既对公共政策问题拥有不过分参与的热情，又能对权威保持理性的尊重，培育和发展良好的“参与型公民文化[14]”。

本文结合中国现有的实际情况，提出了中国公共政策议程的实现路径：首先是基于问题本身性质的社会问题产生阶段;其次当社会问题直接由政策制定者捕获后进入问题捕获的过程，当政策制定者未捕获或者捕获失败则社会问题闯入公众视野，在存在有利益主体开始有意识地推动或阻碍问题设置时进入各方博弈阶段最后社会问题开始进入备选阶段，并在政策制定者内部最终加以确定，开始正式成为公共政策问题，见图2。

结合理论与实例对每个阶段加以分析与反思，可以看到中国公共政策议程设置过程的弹性与灵活性，其远非西方国家所诟病的那样如同铁板一块。同时，也可以看到中国的公共政策议程设置存在的诸多问题，这些问题的解决仍需要来自各多元主体的共同努力。

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作者简介：崔传奇（1995-）.男，籍贯：山东聊城，学历：硕士研究生，研究方向：公共政策与社会治理。

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