| 标题 | 机场建设项目中财务监理的应用与实践 |
| 范文 | 摘要：在建设工程中，投资、进度、质量、安全和环保是不可或缺的五大监管重点。如何加强建设项目中财务管理和投资控制，确保建设资金合理、合规使用，提高资金使用效率、节约建设成本，一直是建设领域的重点和难点。财务监理起源于上海，近年来在机场项目中应用越来越广泛，重大工程项目的全过程财务监理，已成为工程建设项目财务管理和投资控制的新理念和新模式。 关键词：机场建设;财务监理;投资控制;实践应用 中图分类号：F295 文献标识码：A 1 财务监理的由来 财务监理起源于上海，对市级财政预算内的基建支出项目进行全过程的财务管理、资金监管、投资管控和绩效评价等。2001年上海市财政局发布的《上海市财政性基本建设项目财政财务监督管理暂行办法》（沪财建[2001]101号）文件，第一条（目的）：“财政性基本建设项目财政财务监督管理（以下简称财务监理）是财政部门管理基建财务的一项重要职能，是合理控制项目成本费用、节约建设资金的重要手段”。第三条（财务监理定义）：“财政性基本建设项目的财政财务监督管理，是指对有财政性资金（包括预算内、外资金、行政事业性收费、政府性基金等）安排或部分安排的建设项目，从可行性研究至竣工财务决算整个过程进行资金和财务等方面的监督管理”。提出并规定了“财务监理”的概念和工作内容。 2009年上海市政府发布批准市发改委、市财政局等四部委制订的《上海市市级建设财力项目管理暂行办法》（沪府发（2009）49号），第二十一条（财务、工程监理）“对使用市级建设财力的项目实行财务（投资）监理制（简称：财务监理），进行全过程财务管理和投资控制。具体办法由市财政局会同相关部门另行制订”。2010年9月上海市财政局为规范财务监理工作，提高上海市财政资金的使用效益和运行效率，根据 《上海市市级建设财力项目管理暂行办法》的相关内容，制订并颁布了《上海市市级建设财力项目财务监理管理暂行办法》;对财务监理的准入条件、工作内容、职责、考核、收费标准进行了明确规定。 上海市财政厅2015年3月颁布了《上海市市级建设财力项目财务监理管理办法》，修订了原暂行办法，整合、归类了财务监理对事前、事中、事后所参与的工作内容，财务监理工作内容更加清晰明确。 2 财务监理在机场建设项目的应用 2.1 浦东国际机场 实施财务监理的第一个机场建设项目是上海浦东国际机场建设项目，1996年浦东机场建设指挥部聘请中介咨询机构对项目建设实施财务监理，财务监理工作从概算批准后招投标工作开始，财务监理主要工作为参与工程招投标工作、工程进度款的审查与控制、办理重大变更的调整、国内采购设备的询价等。在项目的招标、合同管理、工程结算等方面发挥了重要作用。 2.2 昆明新机场 2007年昆明新机场开始建设，项目总投资约200亿元，是国家“十一五”期间的重点建设工程，也是“十一五”期间全国唯一建设的大型枢纽国际机场，云南省特大型城市基础设施建设工程、省20项重点工程之一，定位是“中国面向东南亚、南亚和连接欧亚的国家门户枢纽机场”。云南省政府成立昆明新机场建设指挥部负责项目建设，为规范建设管理、资金管理、投资控制，昆明新机场建设指挥部聘请中介机构实施财务监理工作，由中介机构人员组建独立的财务监理部，在项目实施总体组织结构中地位相对独立，只对指挥部负责，承担了财务监理、造价监理和内部审计工作。对招投标、合同、工程进度结算及款项支付、工程结算造价咨询结果审核及财务管理、物资管理、工程管理等工程建设管理环节进行全过程、全方位监督，提供制度建设（单独委托）、协助设计财务核算体系、协助完成工程管理信息系统的实施及工程管理等方面咨询服务，完成了云南省审计厅等外部审计配合工作、协助完成了指挥部和长水机场实物资产交接工作。在实际执行过程中，财务监理部的主要职责是代表指挥部对造价公司的造价进行再审核，起到了对造价公司咨询工作的监督作用。同时财务监理也对管理费用、会计收支、工程核算、资金的使用等进行内部审计，出具审计报告，履行了内审职能。日常财务管理工作、建设资金的用途监管等仍由指挥部财务部门负责。 2.3 青岛新机场 2013年青岛新机场建设启动，项目总投资约360亿元。借鉴昆明新机场经验，青岛新机场也实行了财务监理制度，财务监理单位承担了財务监督、工程造价控制和内部审计工作。对招投标、合同、工程进度结算及款项支付、工程结算造价审核及财务管理、物资管理、工程管理等所有工程建设管理环节进行全过程、全方位监督，提供制度建设、协助设计财务核算体系及其他管理方面的咨询服务，每年两次对财务进行专项审计以发现和改进财务管理及其他管理方面存在的问题。 2.4 贵阳机场三期扩建工程 2017年贵阳机场三期扩建工程开工建设，项目总投资约188亿元。贵州机场集团聘请外部机构对贵阳机场三期工程提供管理审计（咨询）服务，工作内容为：对整个三期扩建工程建设过程中的技术经济活动与管理行为以及与之相关的各项工作进行的审核，通过对建设项目从投资立项开始，到现场施工，再到主体工程竣工决算为止各阶段的建设、管理活动的真实性、合法性、效益性进行审查、监督、分析和评价，重点关注基本建设程序履行情况、项目资金管理、招标投标管理、合同管理、进度相关管理、项目预决算管理、工程造价咨询成果合规性（合理性）管理等情况以及完成贵州省机场集团有限公司安排的其他与工程管理审计（咨询）相关的工作，以期发现建设过程中存在的问题，及时提出审计意见和建议，促进被审计单位改进与完善建设管理工作。本次管理审计工作除行业要求外主要按审计署《重大公共工程项目跟踪审计指南》等规定开展。 2.5 北京新机场 北京新机场2015年开工建设，项目总投资约800亿元。为控制工程投资，保证资金使用的合理、合规，北京新机场建设指挥部聘请了专门的造价咨询机构对从事工程造价审核工作的造价咨询机构的工作成果进行审查监督，聘请了会计师事务所提供竣工财务决算财务咨询服务，主要工作包括日常基本建设项目财务管理、税务管理咨询;搜集、整理、审核与工程竣工财务决算有关的各类资料和文件，编制竣工财务决算书;编制交付使用资产清册，协助北京新机场建设指挥部进行资产的清查和盘点。 上述5个大型机场建设项目财务监理相关咨询工作，前3个均称为财务监理，后2个尽管名称不同，但监督工作内容与财务监理基本一致。 3 建设项目财务监理的职责分析 财务监理以项目资金为主线、以项目造价控制为目标的全方位、全过程的监督和咨询，以保证项目建设的合法、合规和建设成本控制，主要包括：一方面是承担项目全造价控制的职能，另一方面是建设单位各项建设活动的内部监督职能，第三方面是财务、造价、项目管理等专业咨询的职能，第四专项审计职能。 3.1 全过程造价管理 3.1.1 前期阶段 第一，财务监理在项目论证、决策阶段介入最好，但是实践中财务监理介入时间基本上在项目立项后或可研批复后甚至更晚。财务监理需要核实项目的具体技术标准、建设标准与规模等是否与前期内部决策、可行性研究报告、初步设计概算的批准范围一致，审查、分析批准概算的编制依据和构成，是否存在超计或漏计情况，概算偏差较大时应及时出具专项报告。 第二，对初步设计概算进行分解，确定项目投资控制的总目标;结合招标计划，确定各招标项目的投资控制分目标。提出投资控制的重点、关键点和对策建议等。对于工程费用也应提出应对控制的措施和标准，积极介入前工程费用各项工作。 3.1.2 招标阶段 第一，依据建设单位需求并结合国家相关招投标法律法规确定相关报价原则，并协助建设单位对招标文件进行审核，使招标文件内容更加详尽、严密。 第二，对于发包方式、招标方式和程序进行审核，重点审核招标文件中合同的具体条款等，关注影响投资控制、资金、税务、凭据等事项。 第三，公告中标结果后，参加建设单位的合同谈判工作，重点审查合同中的招标文件要求、投标文件承诺等事项，严格审查合同价、保函、预付款、进展款、中期结算款、工程索赔等经济条款，严格把控各种不确定性的敞口费用。 第四，认真分析招投标文件，预测之后的施工过程中有可能会出现超出投资控制分目标的情形，提出具体建议、措施供建设单位选择、参考。 3.1.3 工程建设阶段 第一，收集资料。包括与本项目相关的法律、法规、政策，也包括造价相关信息，建筑材料、设备价格变动情况，如有必要可出具专项建议、报告。 第二，施工图预算审核。对于施工图预算进行审核并出具意见。重点关注合同价、工程进度、用款计划等。 第三，核量。对于现场完成合格工程量定期复核，尽量做到每月末对所有完工工程量进行复核。关注施工进度、施工单位报送工作量和监理核定合格工程量等关系，严控虚报、虚核工作量，严控资金超前支付风险。 第四，变更与签证审核。根据项目公司变更与签证相关制度规定，审核合法、规范性;参与建设单位、设计单位、施工单位变更论证，测算变更增减值，审核合理性、科学性。该项是引起超合同价的核心原因，也是投资控制的关键点之一。 第五，超概与规模重大变更。该类事项可能会导致项目总投资控制目标失效，此类事项发生应及时报告建设单位，分析其具体原因，出具专项意见，建设单位可采取暂停实施、调整实施、概算调整审批等措施。 第六，现场签证审核。签证也是增加合同价变化重要原因之一，现场签证管理水平直接反映了项目整体管理的水平。重点关注隐蔽工程，坚决杜绝虚假、不实签证。对于有可能发生变更、需要签证事项提前预警，关注签证资料的经济性、准确性、客观性等。 第七，合同管理。建立合同台账，关注建设单位的合同义务，避免不必要的索赔。依据合同帮助建设单位解决现场争议、提出解决方案。适时向反映存在问题、争取将问题在萌芽状态中予以解决;严格审查非招标合同，对于特殊、重大合同问题及时形成专题报告。 3.1.4 竣工阶段 第一，拟订竣工结算方案。与建设单位一起，拟订工程竣工结算具体方案、结算程序等，提出结算资料、标准要求，对实际按照合同约定发生在可调价范围内的工程量增、减等情况进行最后的复核、确认。 第二，出具报告。出具工程竣工结算的复核专题报告，包括工程费用审核汇总表，预算执行分析表、概算执行分析表等。 第三，完成报送。按照国家相关法律规定，与建设单位一起编制财务竣工决算全套報表，配合完成竣工结算专项审计，完成资产交付手续等工作。 第四，总结报告。项目结束后，对于项目实施过程、实施情况进行总结，分析存在的问题，分析得失。为出资人、建设单位提供参考，也为其他类似项目提供经验、借鉴，避免同样错误翻两次。 3.2 财务监督 即项目建设过程中的内部监督。不仅协助建设单位审核建安费，也协助审核项目征地拆迁、测绘勘察、设计、施工监理等其他建设费用。一方面站在内部审计监督的角度，对项目所有发生的经济行为进行审查、监督;另一方面改变内部审计事后监督的工作方式，从项目决策开始介入项目公司日常经营活动，依据项目批准的可研、概算、预算和法律法规，以工程总投资控制为目标，在招标、签订合同、资金支出、进度款、中期结算、竣工结算等环节提前介入，对施工单位、监理单位的意见进行复核，签署工程量、价的审核意见、支付意见，做到每一分钱支出有据可依。不仅关注工程管理过程中价的问题，也关注工程量的问题，关注建设资金整体安排、用款计划，做到建设资金专户专人、专款专用，防止建设资金被挤占、挪用等。 对于项目实施过程中违法违纪、不符合规定，重大问题、重大影响事项等，财务监理应及时出具专业意见向委托人报告。 3.3 专业咨询职能 对项目涉及的财务、税收、造价等相关法律法规、制度提供政策咨询。对建设材料、设备，聘请项目设计、监理、造价单位价格进行市场价格咨询，形成对价机制降低成本，使相关牙支合法、合理。 根据财务制度及项目可研、概算文件，协助投资方财务部门正确设置会计科目体系、建立会计账簿、建立健全各项财务管理制度，规范项目建设财务管理。提出税务管理咨询意见，根据项目所在地税法规定对建设项目税务管理提供咨询意见，规范建设项目各项税金的计算缴纳管理，避免出现少缴多缴税款及由此导致的税务风险。 指导建设单位的建立物资设备、原材料管理制度，指导建设单位做好采购、运输、验收、入库、出库、盘点等工作。指导和组织建设单位编制竣工财务决算，对于财务决算报告的完整性、合法性、真实性等进行验收和出具意见。 3.4 专项审计职能 根据投资方要求，在授权范围内对工程管理开展专项审计，并向甲方提交审计情况报告。如：财务管理合规审计、工程进度及进度款支付审计、总包单位履职情况审计、招标及合同管理审计、资产管理审计，年报审计等。 4 财务监理在实践中的特点和作用 财务监理介于外部审计、内审、造价、工程咨询、工程监理等之间，从专业的角度站在甲方立场上进行投资控制。 4.1 咨询服务与监督的集合体 财务监理不同于中介咨询机构实施的建设项目跟踪审计，是一种全新的大型建设项目监督形式，是咨询服务与监督管理的结合，咨询监督并重，通过监督发现问题并给出解决方法咨询意见，以咨询实现监督的规范建设管理行为的目的。 4.2 外部专业力量纳人管理体系 外聘专业咨询机构成建制组成项目单位一个部门，是昆明新机场和青岛新机场财务监理的一大创新，这一创新将外聘专业人员纳入建设单位管理体系之中，使财务监理与项目单位各部门实现融洽沟通，很好地解决了跟踪审计等其他监督形式中外聘专业人员与建设单位人员之间存在的沟通难题，保证监督行为与建设管理目标的一致性，实现监督为工程建设服务的目的。 4.3 事前监督为主的工作方式 财务监理是以事前监督为主、事中事后监督相结合的全方位的监督模式。全方位监督是指监督不仅仅停留在涉及资金的管理行为，涵盖了从初设概算、施工图预算、招投标、合同签订、工程计量、工程进度结算支付、造价咨询监督等建设管理的所有环节及各项制度建设、财务会计核算的所有经济活动事项。监督的主着落点为各事项拟办環节，通过事前监督及时纠正和制止不合理、不合规事项的发生，避免了事后监督对发现不合理、不合规事项不能彻底整改的缺陷。 4.4 将监督工作锲人管理当中 财务监理监督行为作为各类事项决策审批的一个环节出现，所有的涉及经济事项财务监理均需签署意见方可办理，同时，财务监理通过参加建设单位及各部门组织的业务会议，参加设计、监理、造价会议，参加招标会议等，对相关事项发表意见和建议，环节着手、细处着眼，将监督锲入每个建设管理行为细节当中，使工程建设管理的各环节达到整体的规范、合理。 5 财务监理服务模式的优缺点 财务监理咨询服务模式，是多领域专业知识的一种集合应用模式，包含财务、审计、工程造价等多领域知识，主要配置造价工程师、注册会计师，同时具有监督与咨询服务的职能。 5.1 采用财务监理咨询服务模式的优点 一是聘请本行业经验丰富的专业咨询团队，可以帮助建设单位迅速掌握相关政策、工程造价相关信息、财务管理的控制点等;二是可以帮助建设单位加强对整个项目建设中事前、事中、事后投资成本管理和财务管理，加强项目造价的全过程管理，确保资金合理、合规使用;三是财务监理团队站在第三方监督的角度开展工作，可以为建设好项目保驾护航;四是可以为跨专业投资的公司培养企业内部专业队伍，与聘请的专业机构跟班学，补充完善其他领域知识，增长业务经历和经验，培养自己的团队。 5.2 采用财务监理咨询服务模式的缺点 一是对比以设计管理、项目现场工程管理、造价管理为主项目管理咨询，财务监理咨询不具备项目现场施工管理和设计管理的职能;对于项目建设而言投资成本控制的70%在设计环节，财务监理不具备对设计及设计变更提修改建议的职能，其造价管理主要为设计后的执行管理;二是财务监理兼具监督与咨询服务的职能，若其主要代表建设方为建设单位提供对项目施工单位、监理单位、造价单位的监督管理和对财务部门的咨询服务，再代表投资人对建设单位进行审计，其审计结果的独立性有一定瑕疵;三是对于如何管理财务监理是对建设单位提出的课题，如何保证财务监理的服务能满足建设单位的要求，可借鉴的文件、案例有限。 目前财务监理模式广泛应用于大型机场项目建设中，对项目资金计划、支出进行监督管理，对监理、造价咨询及成果进行二次再审等，有效地补充了项目单位自身人员不足，弥补了项目单位人员专业能力不足、各项政策和业务事项把握不准的问题，帮助项目单位规范建设资金的使用和建设管理活动，为机场项目建设起到保驾护航的作用。 一个项目是否需要聘请财务监理，除上海市预算内基本建设支出外，法律法规并无强制要求，项目业主完全可根据自身实际情况确定，如果项目建设单位对行业的了解程度深，工程管理、设计审核、造价、财务、内部审计管理等技术力量强，可不予聘请;反之则建议聘请财务监理，以解决项目单位人员和人员专业能力的不足，以保障全面顺利完成项目建设任务。 参考文献： [1]上海市财政局.上海市财政性基本建设项目财政财务监督管理暂行办法[Z].沪财建[2001]101号，2001-10-08. [2]上海市人民政府.上海市市级建设财力项目管理暂行办法[Z].沪府发[2009]49号，2009-09-16. [3]上海市人民政府办公厅.上海市市级建设财力项目财务监理管理暂行办法[Z].沪府办发[2010]41号，2010-10-26. [4]上海市人民政府办公厅.上海市市级建设财力项目财务监理管理办法[Z].沪府办发[2015]19号，2015-04-08. 作者简介：沈新祥（1976-），男，籍贯：云南曲靖，学历：硕士，职称：会计师，研究方向：财税与企业管理。 |
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