| 标题 | 甘肃省健全草地生态系统服务补偿制度研究 |
| 范文 | 葛少芸 甘肃严峻的草原生态环境问题,不仅制约了草原牧区经济社会的全面、协调和可持续发展,而且也严重制约了草地生态服务功能的有效提供。当前,对草地生态环境保护还没有形成一套行之有效的环境经济政策体系,特别是缺乏有效的生态补偿机制,这对于维护甘肃省重要生态功能区域担纲生态调节重要组成部分的草地生态系统来说,更显得必要和迫切。 一、建立中央与省的分工补偿制度 甘肃省草原毛面积(有些草原虽不能利用,但生态服务功能存在)占省土地面积的39.40%,是耕地面积的5.13倍、林地面积的4.51倍。草原类型复杂多样,从东南到西北,地跨1500km,南北覆盖6个纬度,东西覆盖9个经度。从低到高,海拔相差3000m以上。草原的水平分异与垂直分异,与国内各个省区相比,都是极具类型特色的。 笔者认为,生态功能区划和主体功能区划应是建立生态补偿机制的政策依据。在全国50个国家重点生态功能保护区中,涉及甘肃省对保障国家生态安全具有重要作用的生态功能区有:秦巴山地水源涵养重要区(含甘肃陇南和天水2个市,2市草地面积占区域面积的21.43%)、甘南水源涵养重要区(草地面积占区域面积的87.36%)、祁连山山地水源涵养重要区(涉及甘肃省9个县、市,草地面积占区域面积的48.40%);黄土高原丘陵沟壑区土壤保持重要区(涉及甘肃的庆阳、平凉、天水、陇南、定西、白银市,草地面积占区域面积的36.08%);以及黑河中下游防风固沙重要区(涉及甘肃省金塔县中部)和岷山—邛崃山生物多样性保护重要区(涉及甘肃4个县,含陇南市)。其中,仅水源涵养重要区和土壤保持重要区的草原面积即已占到全省草原面积的近80%。这些国家级的生态功能区具有全国属性,补偿宜由中央政府承担主要支出责任,同时重点开发区域和优化开发区域也应承担一定的支出责任。对于甘肃省确定的省级保护型的重要生态功能区域,地方财政应发挥主导作用,但是鉴于甘肃省属西部地区欠发达省份,应该得到中央财政更多的支持和保障。 草地生态系统补偿效益的实现,只有通过草地生态系统所在地居民对环境影响行为的变化,才有可能体现到草地生态系统的改变。关于补偿方式问题,虽然采取资金、实物等“输血”型的补偿形式是很直接、很实惠的选择,也是不可或缺的。但从长远看,应该更加重视“造血型”的长效机制补偿形式,因为这可以使受偿者形成自我积累和自我发展的能力。 二、“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费”制度 根据《甘肃省草原条例》的规定,甘肃省从2007年12月1日起率先在全国试行草原植被恢复费收费制度。对在省域内的草地、草山、草坡以及人工草地上,因工程建设和矿藏开采占用或使用草原的单位和个人;在草原上从事勘察、修路、探矿、架设(铺设)管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动的单位和个人;采集或者出售国家二级保护和地方重点保护的草原野生植物(包括甘草、麻黄草、苁蓉、雪莲、虫草、秦艽、防风、黄芩、柴胡、锁阳、藏红花、红景天等)的单位和个人,应当向草原监督管理机构交纳草原植被恢复费,并规定了具体收费标準。规定强调指出,收取的费用要专项用于草原植被的恢复。这一规定实质上是要求有关单位、企业和个人在追求利润和自身发展空间的过程中,对草地生态环境承担社会责任的一项制度,通过补偿的形式,确保草地生态环境的可持续发展。 值得注意的新动向是,近年来由于国家对耕地实行了严格的保护政策,一些地方就以开发荒地、复垦等名义,将目光瞄上了草原。长期以来,违法开垦、非法征占用、滥采乱挖草原的行为较为严重。而草原监理机构的执法手段和能力又十分有限,机构建制较低且隶属地方,相关配套法规也不尽完善,使不少草原违法行为不能得到快速有效查处,草原生态保护难度加大。为此,应该加强《草原法》中规定的对基本草原的建设和保护力度,像保护基本农田一样保护基本草原。同时应将草原植被恢复费收费制度坚持下去,并使其不断得到健全和完善。 某些对草原生态有严重破坏的活动,例如矿山开发等,应一律实行“谁破坏、谁恢复”的制度,由矿业主负全责进行修复。可将矿山开采许可制度与草原生态补偿和修复挂起钩来,并实行恢复治理保证金制度,即在开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前,申请人须先交纳恢复治理保证金,该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时用来支付恢复治理草原作业的费用;矿业主完成了草原的恢复治理且验收合格后则予以返还。 三、建立草地生态环境保护的激励补偿制度 建议设立一个评估草原基本状况的权威机构,按照科学的指标体系定期对承包草原的利用后果进行评估,判定草原使用者是合理使用还是损害使用。凡承包草原使草原生产力得到提高、草原生态环境质量得到显著改善的,应该给予优惠和激励补偿,并在草原使用权流转中,草原地力增值部分应当获得下一个使用权人的补偿;而对于损害使用草原的,应予以警告,并责令其恢复和改善,在使用权流转中,草原地力减少的部分,草原现有使用权人应当对下一个使用权人进行赔偿或补偿。 在草地生态环境保护和建设方面,凡法律法规有明确规定的,应该加强执法力度。例如对违反草畜平衡制度规定的,《甘肃省草原条例》已作出了明确的处罚规定,草原监督管理机构应持之以恒地坚持执法,以扭转目前普遍存在的草畜失衡局面。 四、“生态标志”补偿制度 生态标志是经过权威机构认证,确认是以生态友好方式从生产、销售到使用、直到最后处理的整个周期内都不会对生态环境带来危害的值得信赖的生态商品。这种“绿色产品”在交易过程中会传递出强劲信号,促使一般市场消费者愿意以较高价格去购买。这样,消费者实际上就支付了商品生产者伴随着商品生产而提供的生态服务,是间接支付生态服务的价值实现方式。这种以市场配置为导向的补偿方法在成熟市场经济国家的部分领域已获得广泛推广,近年来在发展中国家发展也很迅速,日益得到普遍认可和接受。在我国,“绿色产品”发展也很迅速,据报道,绿色食品总量2008年年底已达到9000×104吨,约占全国农产品出口总额的9.3%。甘肃省已有12个县获得了国家颁发的绿色食品原料标准化生产基地证书,还有8个县进入了建设期。 要充分发挥甘肃草原地区资源禀赋的比较优势,大打绿色牌,走特色生态畜牧业之路,让绿色畜产品逐渐成为安全优质畜产品生产、流通、消费的主要载体。对绿色生态畜产品要推行“环境有监测、操作有规程、生产有记录、产品有检验、上市有标识”的全程标准化生产。要不断强化牧户、基地、企业、市场之间的联系,以实现“品牌引导消费、市场拉动生产”的良好局面。据笔者在甘南藏族自治州的实地调查,绿色畜产品售价一般比普通畜产品高出20%～50%,较好地协调了经济效益、社会效益和生态效益的关系。 生态标志认证的规范化和标准化实施,对推动绿色畜产品由初级阶段向高级阶段演进至关重要。值得欣喜的是,甘肃省已经举办了首次农产品地理标志培训班,对省、市州、县区农产品地理标志工作负责机构的160多名工作人员进行了培训,这是一个良好的开端。应逐渐形成全省、全国乃至国际社会公认的生态标志认证权威机构。凡希望获得生态标志的“绿色产品”,均应向权威认证机构提出申请,按既定标准完成规定的测试程序并提交规定的测试数据,证明产品达到了生态标志的授予标准。这样,一方面可以鼓励生产者加强对生态保护的投入,同时由于引导了消费者对生态标志产品的付费,而间接回报了生产者对生态保护的投入。 五、加强生态补偿制度法制化进程 加强生态补偿制度法制化进程,是实施生态补偿政策、制度的法律保障,也是生态补偿的本质所决定的。 目前,我们虽然有涉及生态补偿内容的相关政策10余项,但没有一项政策是真正以生态补偿为目的而设计的。在这些补偿政策中,虽然有涉及保护和恢复生态环境的相关内容,但整个政策的主体是为其他目标服务的。这样,在政策的具体执行过程中,往往出现生态保护与修复内容被忽视的现象,生态补偿的目的基本无法实现。同时,在现有的生态补偿相关政策中,缺乏长期有效的生态补偿政策,例如退耕还草、退牧还草等政策是最具有生态补偿含义的政策,但它们大多是以项目、工程或计划的方式组织实施,具有明确的时限。在政策实施期限内,农牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得到了一定补偿,他们会因此而限制自己的不良生产和开发活动。反之,当他们牺牲的利益因“时限”到期而得不到经济补偿的时候,为了基本的生活和发展需求,就又会对生态环境形成破坏。这种延续性不强的短期性政策,会给其实施的效果带来较大的变数和风险。 因此,从长远发展来看,需要从维护生态系统服务功能的视角出发,整合现有的已经实践了若干时段的生态补偿相关政策,将其上升为法律,从国家层次上制定出生态补偿的专项法律、法规,以法律形式将补偿范围、对象、补偿标准等的制定和实施确定下来,为生态补偿提供法律依据,也为各地、各行业实施生态补偿提供统一的法律指导和支持,从而增强实践的法律推动力。考虑到法律出台的程序性以及立法条件的时机等因素,建议可先以国务院决定或指导意见的方式,形成专门的政策文件,以适应建立生态补偿机制的需要。 (作者系西北民族大学法学院教授。本文系2009年甘肃省哲学社会科学规划资助项目“甘肃省健全农业生态环境补偿制度研究”的阶段性研究成果) |
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