| 标题 | 不断打造充满活力的县乡人大工作环境 |
| 范文 | 张学明 衡量良好的人大工作环境是否形成的标准，一要看社会各界对人大的认识是否到位，二要看人大在履行法定职权上是否有效作为，三要看根本政治制度是否真正发挥出应有功效，四要看人大工作者对从事人大工作是否具有足够的信心，五要看人民群众是否信服并能有序参与人大工作。 县乡人大是我国地方国家政权的重要基础，在人民代表大会制度体系和基层民主法治建设中具有不可替代的地位和作用。加强县乡人大工作和建设，关系人民民主主渠道的畅通和落实，关系县乡政权的巩固，关系基层治理能力和治理体系的现代化。从多年的基层实践来看，如何打造充满活力的县乡人大工作环境，是加强县乡人大工作和建设的关键。笔者结合人大工作十年的体会，就如何打造县乡人大工作环境，谈几点粗浅的认识。 一、当前县乡人大工作大环境向好，小环境仍需不断打造 任何一项工作都需要一个良好的环境，对人大工作而言也是这样。好的环境可以成就人大事业，不好的环境也可以阻碍人大发展，打造人大工作良好环境与人大工作创新、与时俱进紧密关联。 总体而言，当前县乡人大工作环境越来越好，我国人民代表大会制度的顶层设计，赋予了县乡人大独特的地位和作用。特别是随着中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见的出台，县乡人大工作迎来了重要的发展契机，大的环境已经形成。但是，并不是大环境好了，一个区域内的小环境就不需要打造了。因为历史形成的原因，我国县乡人大工作普遍还面临许多困境，实际功效与制度设计存在较大落差。 从目前县乡人大工作所处的环境看，存在以下几方面问题。一是思想认识转变难。我们好多工作和理念还停留在过去，没有跟上时代的步伐，许多县乡人大实际上在“守摊子”，有不少同志认为人大工作做多做少、做好做坏一个样，并把它当作在职工作的“最后一站”，只要“过得去”就行了，工作年年都是老样子，缺乏生机活力。二是主要精力从事人大工作难。县乡人大领导普遍“一肩多挑”，配合中心工作的任务比较多，有的名义上在人大岗位，实际上做政府工作，把人大“主业”变成了“副业”，“种了别人的地，荒了自家的田”。浙江省温岭最近做过一个统计，乡镇人大主席平均只有60%～70%的精力做人大工作。三是人大工作创新难。我们已经习惯了程序性的安排，创新的愿望和动力不强，同时有些地方的环境也并不满足和支持人大工作创新。四是法治理念到位难。县乡领导法治理念的真正到位还需要一个过程，少数领导干部本身对根本政治制度不够尊重、不够敬畏，一些本应由人大审议决定的事项，实际通常由党委直接决定、党政联合发文或者党政一把手直接拍板后实施。五是代表作用发挥难。代表整体的履职现状与宪法法律的规定、与民主法治建设的需要、与人民群众的期盼还存在着一定差距，并且县乡人大代表普遍都是兼职的，自身事业都比较忙，不少代表履职积极性不高，只当“会议代表”“挂名代表”“名誉代表”。六是刚性监督推进难。有相当一部分人大对政府工作监督缺乏信心、勇气和智慧，刚性监督的底气不足。有些地方党委也不善于支持人大开展刚性监督。 因此，一个区域如果没有打造良好的人大工作环境，那么人大工作真正有所创新、监督真正到位、人大制度功效真正发挥作用、人民群众真正信服你，是非常困难的。 二、从关键环节入手，打造县乡人大工作良好环境 衡量良好环境有无形成的标准，一要看社会各界对人大的认识是否到位，二要看人大在履行法定职权上是否有效作为，三要看根本政治制度是否真正发挥出应有功效，四要看人大工作者对从事人大工作是否具有足够的信心，五要看人民群众是否信服并能有序参与人大工作。对照这个标准，应当从以下四个关键环节入手，打造县乡人大工作的良好环境。 1.从认识上解决人大工作重视不够问题。首先要有打造环境的愿望，因为愿望是跟认识紧密关联的，如果没有这种愿望，就不会主动去打造环境。这里面重点要解决认识上的误区，澄清几种片面、模糊的认识。一是人大工作的质量同一个区域的民主法治的进展紧密关联，要逐步改变“人大工作只要程序做到了，工作就做好了”的模糊观念。人大处在民主法治建设的“一线”，要真正具有“一线”的精神、“一线”的思考、“一线”的实践、“一线”的作为。人大工作如果做好了，就肯定能推进这一区域的民主法治进程，这已被温岭多年来的实践所证明。二是经济发展重要而民主法治也不可或缺，要逐步改变“发展经济是硬任务，推进民主法治是软任务”的模糊观念。民主法治建设要与经济建设一路同行，相伴而生，这样才能推进一个区域的可持续发展。习近平总书记提出“四个全面”战略布局、十八届五中全会提出“五大发展理念”，都蕴含了这个道理。温岭市人大近年来的工作实践，很重要的一条就是在经济社会发展当中，民主法治一路不停地跟进。我们认为，人大推进经济社会发展义不容辞，推进民主法治同样义不容辞。三是人大以对党的事业负责、对制度忠诚、对人民敬畏的精神做好履职行权工作，在全局工作中发挥应有的作用，要逐步改变“人大工作做好做坏一个样”的模糊观念。倘若人大自身缺乏作为，人大工作就很难推进，也不可能得到党委的支持、政府的理解和社会各界的广泛参与。因此，我们对县乡人大干部提出“心态平衡，有所作为”的要求，人大自身必须要破除“守摊子、过日子、老样子”思想，克服畏难情绪，以良好的精神状态全身心地投入到人大事业，坚持“工作着、思考着、实践着、快乐着”的理念，确保在推动本区域发展中不缺位、有作为。 2.从方法上解决人大工作活力不足问题。首先，要有行动。人大工作只有“动”起来，才能“活”起来。没有行动，人大工作只能是死水一潭。县乡两级人大有着密不可分的联系，要把县乡人大工作作为一个整体来研究，加强系统谋划，加强联系指导，通过县乡互动、上下联动、互相促动、有效活动，形成县乡人大合力共为的良好格局。第二，抓点带面。这是激发人大工作活力的重要方法，要在本区域内充分地抓好典型，乡镇人大有乡镇人大的典型，街道人大有街道人大的典型。同时，不断完善典型、巩固典型、发展典型，通过典型引路，树立起标杆、树立起先进、树立起好的做法，带动面上乡镇（街道）人大工作的活跃开展。从温岭实践来看，有许多工作就是采取了这一方法。比如参与式预算，先是从泽国、新河两个镇开始试点，随后稳步加以推广，条件成熟一个，实行一个，2008年从2个试点镇扩大到5个镇，2009年再增加一个镇，到2010年实现全市所有镇（街道）全面实施。乡镇的决算审查，也是从坞根、泽国两个镇开始，然后逐步推开。又比如代表联络站建设，自2008年8月箬横镇在全市率先建立开始，切实加以指导，在试点成功的基础上，于2009年3月召开现场会，在全市全面部署代表联络站创建工作，目前温岭已建成45个代表联络站，遍布16个镇（街道）。再比如街道选民议政会制度，在横峰、城东街道试行两年的基础上，将试点成功经验吸收到《温岭市人大常委会街道工委工作规则》，在各街道推行。在抓好典型的同时，还要指导工作相对落后的乡镇，经常帮助分析原因，究竟是党委政府的原因，还是人大自身的原因，或是其他原因。在分析原因、找准问题的基础上，再对症下药、解决问题。通过抓两头带中间，典型引路，后进帮扶，中间促动，推动人大工作水平的整体提升。第三，考核促进。要通过考核、督查等机制，在各乡镇形成比学赶超的浓厚氛围，促进乡镇人大工作协调发展。比如2015年以来，温岭市在开展县乡人大工作综合试点中，将试点工作纳入对各镇（街道）考核内容，并建立定期听取汇报制度，形成人大工作齐头并进的良好格局。 3.从实践上解决人大工作突破难问题。首先，要确定突破点。人大工作涉及面比较广，从什么地方突破很重要。要根据各地的实际情况，从最容易解决的地方入手。从温岭实践来看，就是从预算监督开始突破。因为加强对预算的审查和监督，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，也是根本政治制度发挥它应有活力和光彩的重要方面。我们连续十年坚持不断地推进预算审查和监督创新，很大的感受，就是它不断调动了人大代表和民众的参与积极性，不断强化了人大监督的刚性和实效，不断激发了人民代表大会制度的活力。通过抓好预算监督，打开了人大工作局面，进一步树立起道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，使人相信，人大工作是可以有所作为的，是可以把宪法法律赋予的职权落到实处的。第二，要坚持问题导向。根本政治制度在执行中还有很大的完善和提升的空间。要从问题入手，对制度空间有余地的地方进行积极探索，让根本政治制度真正发挥它应有的功效。从温岭探索路径来看，继预算监督突破以后，我们从以下几个领域逐步推进。一是研究如何发挥好代表作用。因为人民代表大会的主体是代表，如何让代表的作用发挥好、让代表真正活动起来，是人大工作的重要方面，所以我们积极推进代表联络站建设、代表述职、代表议案建议办理“三测评”等工作，不断激发代表的履职热情。二是研究如何强化对“两院”的监督。因为各地对“两院”的监督创新普遍很少，制度完善空间很大，所以我们从2008年开始试行了“两官”绩效评估，每年选择部分法官或者检察官开展履职绩效情况评估，两届以来的效果很好，目前已形成常态化，并形成相关制度。三是研究如何强化对“一府两院”重点工作的监督。从2008年开始探索开展了代表小组“一对一”分组监督“一府两院”年度重点工作制度，推动“一府两院”向人民代表大会所作承诺的有效落实，目前已形成制度。四是研究如何解决一些长期得不到有效解决的问题。比如针对审计屡审屡犯问题，我们从2012年开始，人大常委会每年对审计查出突出问题开展专题询问，有效推动审计问题的整改落实。实践证明，只有坚持问题导向，不断寻找问题、研究问题、解决问题，才能不断推动人大制度的完善发展。第三，要发挥市本级的引领作用。有些工作特别是阻力较大的一些工作，只有上级做了以后，下面才敢去做，如果上级不率先垂范的话，只让基层去做是很难的。从温岭实践来看，许多工作都是市人大带头去做。比如我们每年人代会要确立一件大会议案，这就是市人大坚持八年以后，才推广到乡镇一级来做，而且现在已慢慢过渡到对大会议案办理情况进行满意度测评。又比如，对代表建议从如何提高质量，到对部门办理情况的考核测评，现在乡镇也逐渐开始探索。再比如，温岭是全国地方人大开展专题询问最早的地方，市人大带头启动之后，现在各镇专题询问也已普遍开展了。第四，注重理论同实践的密切结合。实践必须同理论很好结合起来，才能进一步推动实践发展。比如近年来，温岭市每年组织市镇人大开展为期一周的理论研讨，每期围绕一些重点问题展开讨论，形成有主题、有论文、有讨论、有交锋、有点评的理论研讨机制，促进人大工作者在研讨会后做到边实践、边总结、边思考、边提高，为解决人大实践当中的问题、促进人大工作创新发展不断提供思路和动力。第五，建立激励机制。对人大工作做得好的乡镇要大力表彰、鼓励先进。比如温岭每年在人代会上表彰先进代表小组、先进代表联络站和优秀代表议案建议等，进一步激发工作积极性和创造性。 4.从制度建设上解决人大工作成果巩固难问题。人大工作不断向前推进，很重要的是依靠制度保障、规范和引领。民主法治建设是一个“认识、实践、完善，再认识、再实践、再完善”的过程，而巩固完善的最好途径就是制度建设。因此人大工作光有实践还不行，还要有实践成果，形成制度，这样可以解决人大工作可持续问题，避免“人走政息”。温岭这几年在实践探索成熟的基础上，不断推进制度建设，特别是在2015年开始的县乡人大工作综合试点过程中，按照习近平总书记提出的“总结、继承、完善、提高”的要求，不断完善县乡人大的各项工作制度，目前已形成了总数达50多项的县乡人大制度体系。比如市人大制定了《关于规范镇人民代表大会会议的指导意见》《温岭市人大常委会街道工作委员会工作规则》《温岭市人大常委会任免人民陪审员办法（试行）》等；通过预算审查监督十年实践，先后出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》《关于政府重大投资项目监督的规定》《温岭市市级预算审查监督办法》《温岭市人民代表大会票决部门预算工作规程》《温岭市街道预算监督办法》《温岭市人民代表大会预算修正议案处理办法》《温岭市人大常委会审计查出突出问题专题询问办法》等制度。 三、优化外部环境，为县乡人大工作创造良好条件 打造良好的人大工作环境，不仅是人大自身的事，也是全党全社会共同的事。要进一步创造条件，在全社会形成重视县乡人大工作的良好氛围。 1.规范党委、人大与“一府两院”的权力运行体系，为人大工作营造良好的发展环境。首先，党委要重视和加强对人大工作的领导。因为加强和改善党的领导，对人大工作的推进至关重要。党的关注程度、推进力度，党的政策措施和工作重心的调整，都会对人大制度以及人大工作产生重大影响。要更加注重改进党的领导方式和执政方式，正确对待党的领导与实行法治的关系，其中最核心的就是提高各级党委运用法治思维和法治方式的能力，切实尊重和履行宪法法律所规定的制度和程序，带头遵守、执行、维护人民代表大会制度。要充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹协调好人大与“一府两院”的关系和活动方式，支持和保证人大依法行使职权。要完整、深刻把握人大的“一线”职责，注重发挥县乡人大的整体作用，确保人大在推进基层民主法治建设方面有所建树、有所成效。其次，“一府两院”要积极配合支持。人大与“一府两院”的关系，是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。“一府两院”要牢固树立宪法意识、法治意识，积极主动地配合支持人大工作，按照有关法律法规和制度的要求，主动向人大报告相关工作，主动提出提请人大及其常委会讨论决定的重大事项，认真研究落实人大决议决定、审议意见并及时报告落实情况，自觉接受人大的监督。 2.保障到位，为人大工作营造良好的履职环境。首先，要强化组织保障。根据中央有关文件精神，健全县乡人大机构，适应时代发展的要求。在县级层面，要根据新形势下人大工作的实际情况，按照统一规范、提高效能的原则，科学设置人大常委会办事机构和工作机构。比如可设立预算审查工作机构，增强预算审查监督的力量；县级人大设立法制（内务司法）、财政经济等委员会，进一步强化人大的职权。在乡镇（街道）层面，应设立专门的办公室并配备专职工作人员，以适应基层民主法治建设的需要。比如温岭，已实现设立2个专委会、增设预算工委，各镇人大有专职主席、1～2名专职副主席、专门的人大办公室、专职工作人员的“四专”目标。第二，要强化人员保障。按照“一线”的要求和地方组织法的规定，适当增加县级人大常委会组成人员的名额，进一步优化人大常委会组成人员结构，将专职组成人员比例提高到60%以上，并要充分考虑年龄、知识结构搭配，在组成人员中增加懂法律、懂财经、懂科技、具有法治实践经验等方面的人员。在乡镇（街道）人大干部配备中，注重将那些有志于人大工作、有丰富工作经验、较强实践能力的干部安排到人大领导岗位，并确保人大干部享受同级党政干部待遇，主要精力从事人大工作。第三，要强化能力保障。打造一支有活力的创新团队，是做好人大工作的重要基础。除了加强对人大干部的配备外，还要重视加强对人大干部的培训，每年有目标、有计划、有重点、有主题地组织开展各种形式的培训，不断提高人大干部的履职能力。特别是要重视加强乡镇人大主席能力建设，这是非常重要但是又非常薄弱的一环。因为做好乡镇人大工作，很大程度上取决于人大主席是否履职到位。从时代要求看，乡镇人大主席一定要有思考、有主见、有行动、有担当、有威望，这样才能使乡镇人大工作有创新、有活力、有突破。 3.加大宣传力度，为人大工作营造良好的舆论环境。随着人民代表大会制度的日臻完善，人们对人大的性质、地位和作用也逐步了解。但是，社会上仍有不少人对这一根本政治制度了解不深，对人大的法定地位和作用发挥认识不足。因此，要加强对人大制度和人大工作的宣传，运用新媒体、新方式、新渠道，不断增强宣传的实效性和影响力，全面展现县乡人大工作的新气象、新局面，使广大干部群众深入了解实行人民代表大会制度的优越性，深入了解人大的法定地位和作用，从而形成全社会共同支持推动人大工作的良好氛围。 （作者系浙江省温岭市人大常委会党组书记、主任） |
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