| 标题 | 深化省级人大预算审查的思考 |
| 范文 | 王凌智 一、引言：研究问题的提出 按照新的《预算法》的有关规定，省级人民代表大会、常务委员会、人民代表大会财经委员会、常务委员会预算工作委员会，在预决算审查和批准上，主要职权分别是：一是省级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算。二是省级人民代表大会财经委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。处于中间层次。三是省级人民代表大会常务委员会有关工作机构（预算工作委员会），依照人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。从中可以看出，在对政府预算审查批准上，分为三个层次：第一是省级人大常务委员会预算工作委员会，处于基础层次，协助财经委对预决算草案预先审查；第二是省级人民代表大会财经委员会，处于中间层次，对本级预决算草案进行审查；第三是人民代表大会或常务委员会，是最高层次，既要审查预算、决算草案，又要批准预算、决算。 而从实际情况来看，一是《预算法》规定的是对本级预决算进行审查，没有明确规定对部门的预决算进行审查，实际上也没有做到将全部的部门预算报送人大审查；二是在预决算审查过程中受主客观因素的影响，在一定程度上制约了人大预决算审查质量的提高。 二、省级人大预算审查现状分析 我国1999年开始预算编制改革，主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购[1]，即部门编制预算，财政部门审核、汇总编制本级预算草案，报经同级政府审定后，再报同级人民代表大会审查、批准；而预算调整、决算也是以部门为基础编制，只不过批准权限是同级人大常委会审查、批准。目前省级人大审查、批准预决算现状是： （一）从预算审查批准的时间上看，较为短暂。一是按照有关规定要求，省级人民代表大会财经委员会在人民代表大会会议召开前的一个半月之内，完成本级预算初步方案、上一年预算执行情况的初步审查任务，同时还要对部分的部门预算、上年预算执行情况进行核查，在如此短的时间之内完成审查任务，其难度是可想而知的，审查质量难以保证。许多地方的财政部门提交预算草案进行初步审查时间距离人代会召开仅仅几天，这使得人大相关机构进行初步审查预算草案的时间更短，因此只能作一般的程序性审查[2]。二是省级人民代表大会会期一般为5天左右，会议既要审查政府工作报告、人大常务委员会工作报告、法院工作报告、检察院报告，又要审查预算草案、经济和社会发展计划草案，以及其他需要审查的事项。也就是说，人大代表在区区的5天时间之内，要完成以上各项审查任务，而专门用于审查预算的时间就更少了，由于预算编制复杂多样、专业技术含量比较高，在这样短的时间内是难以高质量完成预算审查任务的，实质上只不过是按照法定程序进行预算审查，即程序合法，但难以做到对预算进行实质性审查。 （二）从人大代表职业上看，懂预算的少。一是人大代表由各个方面的人員组成，代表着选区内人民的意愿，行使人民赋予的各项权力，其中审查预决算是预算法赋予的一项重要权力。而人大代表中懂预算的人员占比较少，这是其一。其二是人大代表中还包括一定比例的政府工作人员，这部分人员是兼职人大代表。因此，从这一角度来看，在对预算审查上，指望人大代表高质量完成预算审查任务，是不现实的，而从现实看，在人民代表大会会议期间，人大代表主要以财经委的初步审查意见为基础，发表意见并投下神圣的一票。二是省级人民代表大会财经委员会主任、副主任，都是退居二线的地市级党政主要领导，专职人员几乎没有；人大常委会预算工作委员会主任，多由财经委主任或副主任兼任，换言之，预算工作委员会主任、副主任也是退居二线的地市级党政领导担任。这些人员，以前多是地市级党政主要领导，职务较高，领导经济工作能力很强，经验丰富，由于实质上已处于退休状态，再到人大从事有关工作，当然丰富的工作经验是一笔宝贵的财富，其工作的激情、精力、创新等方面逊色于年轻人或专职人员，这就在一定程度上影响了预算审查的质量。 （三）从预算审查法规依据上看，比较薄弱。人大在审查预算上，主要依据《预算法》实施。而法律具有高度概括性的特点，不够细化，实际操作性不强。虽然1999年12月25日，全国人大常务委员会印发了《关于加强中央预算审查监督的决定》，但只有区区12条，具体操作性也不够强。特别是随着2014年《预算法》的修订，预算收支范围增加了，而全国人大、省级人大尚没有制定新的关于预算审查、批准方面的法规。在审查预算上，只能是，宏观上按照《预算法》审查，微观上按照行政法规审查，造成人大审查预决算的法规基础薄弱。 （四）从专职预算审查机构上看，人员较少。对预决算进行审查，由人民代表大会财经委员会、人大常务委员会预算工作委员会负责实施，而预算工作委员会在发挥主导作用。在全国省级人大常务委员会预算工作委员会设置上，25个省设置预算工作委员会（其中2个省设置财经预算工作委员会、3个省设置财政经济工作委员会），6个省没有设置预算工作委员会。从各省人大常务委员会预算工作委员会编制情况看，16个省设置了处级办事机构，其中8个省编设一个处级（办公室）内设机构、4个省编设2个处级（综合处、计划预算处或预算审查处）内设机构，4个省编设3个处级（办公室、预算处、经济处）内设机构，9个省没有标明内设机构。作为省级人大常务委员会专职预决算审查机构，人员编制严重不足[3]，而预决算审查任务又重，就造成难以进行全面深入的审查，预算审查质量也难以得到保证。 （五）从获取预算编制信息上看，不对称。在预算编制过程中，财政部门占据着主导的地位，掌握着大量的关于预算编制方面的相关信息。而预算工作委员会、财政经济委员会，特别是人大代表，在预算审查阶段这个非常有限的时间内，除了财政部门报送的有限信息之外，是难以获得预算编制方面的全面信息的，就是说存在着严重的预算信息不对称问题。对于有关预算安排是否科学合理，符不符合要求，心中无数，或者说底数不清，多数是以财经委的初步审查意见为主要依据，以便于在大会表决时投下“一揽子”同意或不同意的一票。 （六）从预决算审查的基础来看，不够牢靠。按照《预算法》的规定，无论是人民代表大会，还是财经委员会、预算工作委员会，只是对本级政府预算草案进行审查、批准，而没有明确规定对部门预算进行审查、批准。而本级政府预决算草案，是由省级所有部门预决算汇总编制而成的，即本级预决算草案等于所有的部门预决算之和，如果不对每个部门预决算进行审查，就很难将本级预决算草案审查清楚，而事实上没有做到将所有的部门预算向省级人大报送审查[4]，这就造成对本级预算草案、决算草案审查的基础不够牢靠。 三、深化省级人大预算审查质量的途径 人大的预算审查、批准权，是宪法赋予的一项重要职权。马骏教授2007年在《中国预算改革的政治学：成就与困惑》中指出：正如一些受访者指出的，在中国目前的政治框架内，预算监督权可能是人大唯一可能真正行使的权力。在现有的党管干部体制不可能出现改变的条件下，人大要想真正控制人事任命权是根本不可能的，而预算权则是人大可以认真行使的一项权力[5]。对于人大预算审查而言，分为程序性审查和实质性审查，一般而言，程序性审查其质量难以得到保证。而深化省级人大预算审查，就要实施实质性审查，才能发挥好人大的预算审查职权。 （一）预算审查机构编制科学合理。对于人大审查、批准预算来说，关键在于建设一支专业的专职预算审查机构。紧密结合人大预算审查的实际情况，可以考虑分两步实施：第一步是近期目标，对现有的人大常务委员会预算工作委员会机构上做充实和完善，进一步做大做强，打牢预决算审查组织机构基础；第二步是远期目标，在人大常务委员会设置审计机关，专职负责预算、决算审计工作，如能这样就可以将预算工作委员会撤销，这是比较理想的做法。 一是完善预算工作委员会。预算工作委员会，面对省级众多的预算单位，肩负着对预算编制审查、决算审查、预算执行监督的神圣使命任务，完善内设机构势在必行，才能为全面履行预决算审查任务奠定坚实的组织基础。在省级人大常务委员会，应独立于财经委员会设置预算工作委员会。预算工作委员会应设置4个处，即综合处、预算审查一处、二处、三处，每个处编制10人左右，其中一处负责政府部门预决算审查，二处负责党群部门预决算审查，三处负责事业单位、企业单位预决算审查，综合处负责汇总。每处应编设专业技术人员，并且高级职称、中级职称人员比例结构要合理；在人员专业上，应合理配置具有经济学、财政学、公共管理、计算机专业的人员。 二是人大常委会设置审计机关。新的《预算法》规定，县级以上政府财政部门编制决算草案，须经同级审计机关审计、政府审定，再报同级人大常务委员会审查批准。应该说，这就给财经委或预算工委对决算审查减轻了工作量，更为重要的是，保证了审查的质量。但是，由于审计机关隶属于政府，直接归政府和上级审计机关领导，换言之人大常务委员会没有设立审计机关，那么在对预决算审查上，有点力不从心，只能是程序性审查多些，难以进行实质性审查。为了加强人大对政府预决算的审查，可以采取两种办法。其一，将我国审计体制调整为立法型，即在人大常务委员会设置审计机关，专门负责预算、预算调整、决算、预算执行审计，为人大审查批准预决算奠定坚实的基础。进而也进一步增强了审计机关的独立性，避免政府编制预算、政府审计预算问题的发生，也就是自己审计自己。具体来说，就是把目前隶属于政府的审计机关，统一划归人大常务委员会领导，直接对人大负责并报告工作。如此一来，政府预算、决算、预算调整方案，在人民代表大会、常务委员会审查批准之前，均要经过审计机关审计，才能提交审查、批准。其二，如果以上不能实现，可以委托政府审计机关实施审计，就是说预算、预算调整、决算方案，由省级人大财经委员会委托审计机关实施审计，并出具审计报告，然后财经委结合审计报告以及预算工委审查的情况，形成预算审查初步意见并提交人民代表大会或常务委员会审查批准，从而可以有效解决人大预决算审查力量不足而审查质量不高的问题。 （二）健全人大预算审查制度。为了规范人大预算审查行为，落实依法审查的要求，基础在法规制度的健全。一是出台预算审查条例。前已述及，人大预算审查法规制度不够完善，为了进一步落实依法治国方略，建议全国人大常委会制定《预算审查条例》，包括预算编制、预算调整、决算审查，为依法实施预决算审查打下坚实的法规基础。二是制定预决算审查标准，便于预算工作委员会、人大代表审查时依据标准实施，包括经费标准、报送资料标准。譬如，审查项目预算时，需要提供该项目计划文件、批复的项目可行性报告，财政部门预算项目库排序文件等；審查人员经费预算时，提供省编制办批复的人员编制、国家和省人力资源社会保险部门批准的工资标准，以及有关人员享受的工资待遇方面的文件；审查公用经费预算时，需要提供消耗标准、设备编配情况。只有这样，人大代表、预算工委在预算审查时，才能做到既准确又方便快捷。 （三）加强人大代表业务培训。一是在人大代表当选后，即换届后，省级人大常务委员会要专门组织业务培训，培训时间、内容要落实到位，以提高议政的水平，其中把预算理论、审查预算知识作为重要内容纳入培训内容，使人大代表初步掌握审查、批准预算的流程和应该注意把握的主要问题等。二是财经委将预算的相关知识编印成册，发给人大代表，以便于日常的学习之用。 （四）优化财经委人员组成配置。鉴于目前财经委主任、副主任多由退居二线的或退休的地市级党政主要领导干部担任，为了进一步发挥财经委的职能作用，建议：省级人民代表大会财经委员会主任、副主任，应逐步将目前由退居二线或者退休的地市级党政领导担任调整为专职人员担任，并且其专业是经济工作方面的，要内行领导内行，避免外行领导内行。根据实际国情，可以设置一个过渡期，在副主任委员、委员中，至少一半是专职人员，过了过渡期应全部是专职人员。 （五）预工委提前介入预算编制。前面已经说过，人大常务委员会预算工作委员会预先审查预算，是人大审查、批准的基础，而且是关键基础。因此，预算工作委员会作为人大常务委员会专司预决算审查的常设机构，在预决算审查上，要提前出击、主动应对，与发展改革委、财政部门布置编制、审核汇总省经济和社会发展计划、预决算要同步，即在计划、预决算编制阶段就要提前介入，进一步说，财政部门在部署编制部门预决算时，发展改革委在部署编制计划时，预算工作委员会就要介入进去，提前了解预决算、计划编制情况；部门在编制完成后，送财政部门、发展改革委审核阶段，也要介入进去，了解审查、评审情况，掌握相关信息。同时，要求财政部门、有关部门、发展改革委，要将有关预决算、计划相关资料提供预算工作委员会，以此来获得有关信息，服务于预决算审查工作，从而彻底解决预决算信息不对称的问题。 （六）按照程序进行预算审查。向省财政部门编报部门预决算的部门，都要向省级人大报送部门预决算进行审查，不能出现漏报问题。一是按照审查顺序进行审查，先由预算工作委员会进行预先审查（或审计机关审计）；然后人民代表大会财经委员会进行正式审查；最后是人大代表或人大常务委员会委员对预决算进行审查。二是按照先部门、后本级的顺序进行审查，先对部门预决算进行逐项审查，然后再对本级预决算草案进行审查。三是按照程序进行审批，财经委员会根据预算工委（审计机关审计报告）、人大代表或人大常委会委员的审查意见，形成初步的审查意见，提交人民代表大会或人大常务委员会票决批准，先对部门预决算逐项进行票决，再对本级预决算草案进行票决。 四、结束语 以上首先对省级人大预算审查现状进行了逐一的分析；然后针对现状提出了深化省级人大预算审查的解决途径。其实，省级人大对政府预算的实质性审查，最重要的基础是建设好预算审查机构，可以考虑两个选项，一是将预算工作委员会做大做强，即在维持现状的情况下，只是增加有关编制、配齐专职人员，对原机构进行“修修补补”，这比较容易实现，但缺点是，还是难以保证审查质量。二是在人大常务委员会设置审计机关，这是比较理想的预决算审查机构设置，优点是独立性强，能够提高审查质量，而且属于实质性审查，但缺点是，国家审计体制做如此大的调整，难度较大，条件尚不具备。 参考文献： [1]马骏、赵早早：《中国预算改革的目标选择》， 载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第3期。 [2]瞿振元、林万龙：《人大预算审查职能限制因素及改进建议》，载《中央财经大学学报》2010年第5期。 [3]林圻、欧阳天健：《地方治理中预算法治问题研究——兼论地方人大预算监督权的完善》，载《兰州财经大学学报》2016年第2期。 [4]http：//finance.ifeng.com/a/20160831/14842377_0.shtml. [5]马骏：《中国预算改革的政治学：成就与困惑》，载《中山大学学报（社会科学版）》2007年第3期。 （作者单位：辽宁省葫芦岛富尔沃财富街商业运营管理有限公司财务部） |
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