| 标题 | 省级乡镇人大工作地方性法规之比较 |
| 范文 | 符乔荫 各地应当坚持问题导向，进一步学深悟透中央精神，不断加强包括乡镇人大工作立法在内的乡镇人大工作和建设。其中，乡镇人大工作立法应当力求“管用”、突出重点。 2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《意见》）。之后，县乡人大工作和建设普遍受到重视、得到加强。一个突出表现是，各省、自治区、直辖市认真贯彻落实中央精神，根据同年8月修改的地方组织法、选举法、代表法，相继修改完善或重新制定了本行政区域的乡镇人大工作等方面地方性法规。 由于工作需要，笔者近期通览了各省、自治区、直辖市的乡镇人大工作地方性法规（以下简称“省级乡镇人大工作法规”），重点研读了部分省的乡镇人大工作法规，在此基础上作了一些简单的分析比较。 一、省级乡镇人大工作法规概览 笔者的阅读和比较分三步进行：首先，根据法规规范的对象，对所有省级乡镇人大工作法规进行阅读和比较。省级乡镇人大工作法规大体上可分为三类：一是规范乡镇人大工作的法规（二十五个，即辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、河北、山西、山东、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、广东、海南、贵州等十七个省；新疆、内蒙古、宁夏、广西、西藏等五个自治区；北京、天津、重庆等三个直辖市）。二是规范县乡两级人大工作的法规（一个，即上海市）。三是规范乡镇人大主席团和乡镇人大主席、副主席工作的法规（五个，即湖南、云南、四川、河南、福建等五个省）。 其次，从上述所有省级乡镇人大工作法规中选择第一类法规进行阅读和比较。此类法规规范的对象是乡镇人大工作和建设，共有二十五个。笔者主要从两个方面分析：一是从贯彻落实《意见》看，有两种情形：（1）2015年下半年以来进行了修正、修订或重新制定的，共二十三个。其中，省的十六个（辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、河北、山西、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、广东、海南、贵州）；自治区的四个（内蒙古、宁夏、广西、西藏）；直辖市的三个（北京、天津、重庆）。（2）2015年下半年以来未作修改或修订，也未重新制定的，共两个（山东、新疆）。二是从乡镇人大工作法规的名称看，有三种情形：（1）名称为“乡镇人民代表大会工作条例”（含“乡镇人民代表大会条例”，下同）的，共二十二个。其中，省的十六个（辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、河北、山西、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、广东、海南、贵州）；自治区的五个（新疆、内蒙古、宁夏、广西、西藏）；直辖市的一个（重庆）。（2）名称为“乡镇人民代表大会组织条例”的一个（北京）。（3）名称为“乡镇人民代表大会工作若干规定”的两个（天津、山东）。 第三，对2015年下半年以来修正、修订或重新制定的法规进行阅读和比较。基于《意见》的里程碑意义，笔者专门选择上述法规中2015年下半年以来修正、修订或重新制定的二十三个法规，从三个方面进行分析：一是从出台时间上看，有三个时段：（1）2015年的两个（山西、安徽）。（2）2016年的十八个（辽宁、黑龙江、陕西、甘肃、河北、江苏、浙江、江西、湖北、海南、贵州；内蒙古、宁夏、广西、西藏；北京、天津、重庆）。（3）2017年的三个（青海、吉林、广东）。二是从完善方式上看，有三种情形：（1）修正的十五个（辽宁、河北、山西、江西、海南、陕西、甘肃、青海；内蒙古、宁夏、广西、西藏；北京、天津、重庆）。（2）修订的三个（吉林、安徽、广东）。（3）重新制定的五个（黑龙江、江苏、浙江、湖北、贵州）。三是从法规结构上看，有两种体例：（1）设章的二十个（辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、河北、山西、江苏、浙江、安徽、江西、广东、海南、贵州；宁夏、广西、西藏；北京、重庆）。（2）不设章的三个（湖北、内蒙古、天津）。 在上述设章的二十个法规中，设七章的九个（陕西、甘肃、青海、河北、山西、安徽、广东、海南、北京），设六章的六个（吉林、江苏、浙江、贵州、宁夏、西藏），设五章的五个（辽宁、黑龙江、江西、广西、重庆）；条数最多的五十二条（重庆），最少的二十八条（西藏），三十至四十条不等的七个（辽宁、黑龙江、河北、山西、江苏、江西、贵州），四十至四十六条不等的十二个（吉林、浙江、安徽、广东、海南、陕西、甘肃、青海、宁夏、广西、北京）。 二、各省乡镇人大工作法规比较 根据湖南省实际，笔者进一步选择了2015年以来，由省人大常委会修正、修订或重新制定的乡镇人大工作法规，重点进行分析比较。 这一部分法规共有十六个，不含自治区、直辖市的乡镇人大工作法规，2015年以来未修改的省的乡镇人大工作法规，以及各省的乡镇人大主席团和乡镇人大主席、副主席工作法规。按照出台时间顺序，十六个法规依次出自以下各省：山西（2015年11月26日）、安徽（2015年12月18日）；河北（2016年3月29日）、江西（2016年4月1日）、陕西（2016年5月26日）、甘肃（2016年7月29日）、江苏（2016年7月29日）、浙江（2016年7月29日）、辽宁（2016年7月29日）、黑龙江（2016年8月19日）、湖北（2016年9月14日）、海南（2016年9月28日）、贵州（2016年9月30日）；青海（2017年3月31日）、吉林（2017年7月28日）、广东（2017年9月28日）。就法规名称而言，十六个法规中，十五个为“乡镇人民代表大会工作条例”，一个为“乡镇人民代表大会条例”（以下统称为“乡镇人大工作条例”）。本文主要从以下几个方面作出比较。 （一）立法目的。十六个条例中，有十四个写了立法目的，但表述有所不同：有的是为加强乡镇人大工作和建设，完善人大制度（广东、浙江）；有的是为加强乡镇人大制度建设，保证乡镇人大依法行使职权（湖北、甘肃、海南）；有的是为保障（使）乡镇人大依法行使职权（江苏、山西）；有的是为加强乡镇人大制度建设（陕西）；有的是为加强（规范）乡镇人大的工作（贵州、青海）；有的是为推进地方民主法治，加强基层政权建设，规范乡镇人大工作（吉林）；有的是為加强基层政权和民主政治建设（河北）；有的是为加强基层政权建设，保证乡镇人大依法行使职权（辽宁）；有的是为坚持和完善人大制度，充分发挥基层国家权力机关和人大代表作用，推进国家治理体系和治理能力现代化（黑龙江）。上述表述，似可分为三类：一类是着眼于保障乡镇人大依法行使职权（湖北、甘肃、海南、江苏、山西、辽宁）；一类是着眼于加强乡镇人大制度和人大工作（广东、浙江、陕西、贵州、青海）；一类是着眼于加强基层政权和民主政治建设（河北、吉林、黑龙江）。两个省（江西、安徽）的条例没有写立法目的。 （二）立法依据。十六个条例都写了立法依据，但表述也有所不同：有的是“根据宪法和地方组织法、选举法、代表法”（河北、海南、湖北、黑龙江、甘肃）；有的是“根据地方组织法、选举法、代表法”（青海、安徽）；有的是“根据地方组织法、代表法”（浙江）；有的是“根据地方组织法”（山西、江西、广东、贵州、江苏）；有的是“根据宪法和地方组织法”（陕西、辽宁）；有的是“根据宪法和有关法律”（吉林）。 （三）立法体例。十六个条例中，有十五个设章，均含总则、附则（山西、安徽、河北、江西、陕西、甘肃、江苏、浙江、辽宁、黑龙江、海南、贵州、青海、吉林、广东）；一个未设章（湖北）。十五个设章的条例中，有十四个基本上以“人民代表大会”“人民代表大会主席团”“人民代表大会主席、副主席”“人民代表大会代表资格审查委员会”“人民代表大会代表”为序设章（山西、安徽、河北、江西、陕西、甘肃、浙江、辽宁、黑龙江、海南、贵州、青海、吉林、广东）；一个依次按“机构职责”“会议制度”“监督工作”“履职保障”设章（浙江）。 体例上值得注意的是，十四个设章的条例具体情况有差异。 1.从人民代表大会层面看，设“人民代表大会”一章的十个（河北、江西、陕西、辽宁、海南、吉林、广东、贵州、黑龙江、江苏）；“人民代表大会职权”“人民代表大会会议”各设一章的四个（山西、青海、甘肃、安徽）。 2.从主席团和主席、副主席层面看，设“人民代表大会主席团”一章的十个（山西、辽宁、黑龙江、河北、陕西、海南、吉林、广东、贵州、江苏）；设“人民代表大会主席、副主席”一章的七个（河北、陕西、海南、吉林、广东、贵州、江苏）；设“人民代表大会主席团和主席、副主席”一章的四个（江西、青海、甘肃、安徽）；既未设“人民代表大会主席、副主席”一章，也未设“人民代表大会主席团和主席、副主席”一章，而是将“主席、副主席”相关内容写在“人民代表大会主席团”一章的三个（山西、辽宁、黑龙江）。 3.从人大代表层面看，设“人民代表大会代表”一章的十二个（山西、河北、陕西、辽宁、海南、青海、广东、贵州、黑龙江、甘肃、江苏、安徽）；既未设“人民代表大会代表”一章，也未在其他各章就代表工作或代表履职等作出规范的两个（吉林、江苏）。 4.从选举工作看，设有“代表资格审查委员会”一章的九个（山西、河北、江西、陕西、海南、青海、吉林、广东、江苏）；设有“人民代表大会主席、副主席和乡镇长、副乡镇长的选举、辞职、罢免和补选”一章的两个（甘肃、安徽）。 （四）立法重点。总的看，十六个条例政治站位都很高，都注重认真贯彻落实《意见》精神和同年相应修改的地方组织法、选举法、代表法，按照“总结、继承、完善、提高”的原则和“不抵触”“可操作可执行”的要求，紧密联系本地实际作出规定，重点聚焦坚持党的领导、健全乡镇人大工作制度和组织制度、加强乡镇人大建设，有高度、有新意、有特色。 1.坚持党的领导。十六个条例中，有一个在总则第三条明确规定：“乡镇人民代表大会应当坚持党的领导，围绕中心、服务大局，坚持民主集中制，从实际出发，依法行使职权，维护本地区广大人民群众根本利益。”（广东）。 2.重申法定职权。在十四个设有“人民代表大会”或者“人民代表大会会议”或“人民代表大会职权”一章的条例中，除贵州外，十三个都重申了地方组织法第九条关于乡镇人民代表大会职权的规定（山西、安徽、河北、江西、陕西、甘肃、江苏、辽宁、黑龙江、海南、青海、吉林、广东）。 3.健全工作制度。十六个条例普遍注意按照《意见》要求，健全乡镇人大工作制度，重点规范乡镇人大依法行使决定权、选举权，以及会议组织等工作。主要有： 一是具体规定了每年乡镇人大会议的次数、时间及主要议程。①会议次数。多数条例规定“每年一般（或至少）举行两次会议”（贵州、湖北、浙江、江苏、安徽、海南、甘肃、青海、吉林）。有的规定“一般每半年举行一次，每年至少举行一次”（辽宁）；有的规定“每年至少举行一次”或“每年至少举行一次，一般举行两次”（山西、江西、黑龙江、河北）。②会议时间。有的规定“一般每年年初和年中各举行一次”（浙江、江苏、广东）；有的规定“第一次会议一般在第一季度，第二次会议一般在第三季度”（贵州）；有的规定“第一次会议不迟于三月底举行”或者“应当在第一季度举行”（安徽、青海）。③会议议程。多数条例规定了两次会议的议程。有的规定第一次会议“听取和审查本级政府工作报告、人大主席团工作报告，审查和批准本级财政预算和预算执行情况的报告，决定本行政区域内经济、文化事业和公共事业的建设计划以及民政工作的实施计划，审议上一年代表建议办理情况的报告，进行选举等”；第二次会议“听取和审议本级政府的专项工作报告、进行选举或其他事项”（贵州）。有的规定年初的会议“听取和审查本级政府工作报告、人大主席团工作报告，审查和批准本级财政预算，讨论决定本行政区域内的重大事项等”；年中的会议“听取和审议本级政府专项工作报告（或半年度政府工作报告），审查和批准本级预算执行情况报告、预算调整方案和本级决算，讨论决定本行政区域内的重大事项等”（广东、浙江）。也有只规定年初会议具体议程的（江苏）。 二是具体规定了乡镇人大主席、副主席和乡长、副乡长，镇长、副镇长的选举、辞职、罢免和补选工作。有的细化了乡镇人大主席、副主席和乡镇長、副乡镇长的选举、罢免、辞职和补选的法律规定和工作程序（甘肃、安徽）。有的规定乡镇人大主席、副主席和乡镇长、副乡镇长“在任期内一般不应（或不得）变动”；个别确需变动的，应履行法定程序，“由本人向人民代表大会书面提出辞职，在人民代表大会决定接受辞职前，不得离职”（安徽、河北）。 三是普遍规定了大会主席团召集本级人大会议并主持本级人大会议的工作职责和具体事项，以及每次会议设立（或可以设立）预算审查、议案审查委员会。 4.加强组织建设。十六个条例认真贯彻落实《意见》精神，普遍强化了乡镇人大组织建设。 一是规范了乡镇人大主席团的建设。①主席团的产生。多数规定乡镇人大举行会议时，选举主席团。有的规定，主席团由预备会议选举产生（吉林、青海、海南、江苏、安徽）。有的既规定乡镇人大举行会议时选举主席团，又规定由预备会议通过主席团名单（江西、黑龙江、甘肃）。值得注意的是，吉林、辽宁、江西规定主席团名单草案或其他成员的人选（即不含乡镇人大主席、副主席），“由上一次人大主席团提出”。②主席团的人数。普遍规定了主席团人数的幅度，并根据乡镇人口数或乡镇人大代表名额等作出了关于上限的特殊规定。有的规定由七人至十一人组成，“九万人以上的乡镇”，主席团名额可以适当增加，但不得超过十五人（广东）；有的规定主席团名额为七人至十三人，“经济比较发达或者人口较多的乡镇不超过十七人”（浙江）；有的规定“一般由七人或者九人组成，人口较多的乡镇可以增加至十一人”（贵州）；有的规定由七人至十三人组成，“代表名额超过一百人的，不超过十五人”（湖北、江苏）。值得注意的是，贵州、湖北、江苏规定主席团“具体人数由县级人大常委会确定”；黑龙江规定主席团“一般由乡镇党委书记、人大主席、党委副书记、人大副主席、有关方面代表等人选构成”。③主席团的职责。普遍既规定主席团在闭会期间的职责，又具体规定主席团召集下一次人大会议的工作和在会议期间的职责（广东、江西、湖北、黑龙江、甘肃、浙江、江苏、安徽）。④主席团的会议。普遍规定大会闭会期间，主席团一般（或至少）每季度（或每三个月）举行一次会议。值得注意的是，河北规定主席团成员未经批准，两次不出席主席团会议的，其主席团成员职务自行终止。 二是明确了乡镇人大主席、副主席的配备。大多数条例按中央提出的“乡镇人大设专职主席”“主席提名为县级人民代表大会代表人选”要求作出了明确规定，有的在规定乡镇人大副主席配备时也采用了“专职”一词（黑龙江、吉林、湖北、甘肃、青海、浙江、安徽、广东、海南）。有的将地方组织法规定的乡镇人大“可以设副主席一人至二人”，改写为“设副主席一人至二人”，去掉了“可以”二字（黑龙江、湖北、江苏）。值得注意的是，贵州规定“主席不得分管政府具体行政工作”；甘肃规定“主席、副主席应当专职”；青海规定“可以设专职副主席一至两人”“主席、副主席缺位时，从主席团成员中推举一人召集主席团会议”；辽宁规定闭会期间“应当由专职主席或者一名专职副主席负责主持乡镇人民代表大会的日常工作”；湖北规定“根据工作需要，副主席也可以提名为县级人民代表大会代表人选”。 三是完善了乡镇人大办事机构的设立。有的规定乡镇人大设办公室（广东、甘肃、江苏）；有的规定乡镇人大主席团设办公室（海南、河北、陕西）；有的规定乡镇人大配备“工作人员”（湖北、江苏）、“专职工作人员或专职办事人员”（广东、贵州、黑龙江、吉林、甘肃、浙江、安徽）。值得注意的是，黑龙江规定“配备专职人员协助乡镇人民代表大会主席、副主席开展工作，专职人员提名为本级人民代表大会代表”；甘肃规定“乡镇人民代表大会办公室配备专职工作人员若干名”。 此外，十六个条例中有十二个规定了代表资格审查工作和代表活动及代表履职保障、履职监督等事项。其内容主要有：乡镇人大代表资格审查委员会的组成、职责，以及审查的内容及工作程序；代表小组的建立和代表活动的组织；代表履职学习的组织和代表活动经费的保障；对代表的监督及罢免与补选等事宜。 三、加强乡镇人大工作立法浅见 围绕乡镇人大工作和建设及其立法，笔者在以往调研基础上，近期除了研读省级乡镇人大工作法规，还曾组织有关人员赴基层调研，听取了本省九个市州、二十八个县市区、五十五个乡镇的有关人大工作者的意见建议，并到广东、甘肃、青海三省进行学习考察，深感统一思想认识、明确立法重点，切实加强和完善乡镇人大工作立法之必要。 调查显示，在乡镇人大工作和建设以及乡镇人大工作立法中，依然不同程度存在着一些误区、问题和困难。举五例。（1）对于地方组织法规定乡镇人民代表大会“可以设副主席一人至二人”，有的理解为副主席“可设可不设”，导致出现不少乡镇人大没有一名副主席的现象；有的虽然安排选举了副主席，但不在乡镇领导干部的职数内，致使这些副主席的身份、工作等颇为尴尬。（2）对于中央文件要求“乡镇人大设专职主席，有条件的地方，可配备专职副主席。乡镇人大主席、副主席应当把主要的时间和精力放在人大工作上”，有的没有按“专职”要求配备干部，或者“专职不专责”， 乡镇人大主席、副主席的主要时间和精力用在从事甚至分管党委、政府中心工作上，“种他人的地，荒自己的田”。（3）对于中央文件要求乡镇人大会议“一般每年举行两次”，有的没有做到，有的即使举行会议，也是“走过场”，程序不规范、讨论不充分。（4）对于中央文件要求“明确人员协助乡镇人大主席开展工作”，有的也没有落实，或者未作硬性规定，致使乡镇人大缺乏必要办事机构和工作力量。（5）对于乡镇人大闭会期间主席、副主席的调整，有的没有及时依法办理辞职手续并进行补选，也没有作出明确规定，致使主席团会议无人主持或无法召开，加强乡镇人大闭会期间的工作没有可靠保障。 据此，笔者认为，各地应当坚持问题导向，進一步学深悟透《意见》精神，不断加强包括乡镇人大工作立法在内的乡镇人大工作和建设。其中，乡镇人大工作立法应当力求“管用”、突出重点。 加强乡镇人大工作立法，重点是什么？十二届全国人大常委会委员长张德江2015年9月15日在加强县乡人大工作和建设座谈会上的讲话中，有两段话意味深长，指向明确，很有指导意义。张德江同志在阐述了加强县乡人大工作和建设的重要意义、重要原则和重要内容之后，专门讲到“切实加强县乡人大建设”问题。他说：“有几件事情，我再讲一讲。”接着他讲了五件事，都是人大组织制度建设方面的事：1.县级人大常委会主任实行专职配备，能够把主要精力放在做好人大工作上，有利于加强县级人大工作和建设，有利于健全基层治理结构。2.新增的县级人大常委会组成人员名额，主要用于满足优化组成人员知识和年龄结构的需要，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上。3.县级人大根据需要，可以设立法制、财政经济等专门委员会，目的是加强县级人大工作力量，推动人大工作专业化、经常化。设立3个左右工作委员会，加强工作力量和能力建设。4.加强街道人大工作机构，目前没有的要抓紧设立或者明确相关机构，已经有的要进一步规范和加强，使街道人大工作机构充分发挥作用。5.积极发挥乡镇人大主席团和主席、副主席作用。修改后的地方组织法的一大亮点，就是充实了乡镇人大主席团工作职责，较好地解决了乡镇人大闭会期间工作由谁组织、如何开展的问题。要按照乡镇人大主席专职化要求，选派政治坚定、经验丰富、群众信赖的干部担任乡镇人大主席。讲完上述五件事后，张德江同志进一步强调指出：“这里，需要明确的是，中央提出的加强县乡人大工作和建设的举措，特别是加强组织制度建设方面的举措，各地区应当在地方党委领导下，根据实际情况，在现有编制和机构范围内通盘考虑，作出相关安排，贯彻落实党中央关于加强县乡人大工作和建设的精神。”这两段话语重心长，耐人寻味，应当是在特别提示和督促各地区要特别注意贯彻好落实好中央关于县乡人大组织制度建设方面的要求。总之，制定或修改乡镇人大工作法规，重点推进乡镇人大组织制度建设，不仅是题中之义，而且是重中之重。 中国特色社会主义已经进入新时代。省级人大应当适应国家治理体系和治理能力现代化要求，充分发挥立法的引领和推动作用，进一步修改好完善好乡镇人大工作法规，以更好贯彻落实中央精神和新修改的地方组织法、选举法、代表法的有关规定。实践中，应当遵循以下基本原则。 1.落实中央要求。《意见》充分体现了中央对于加强县乡人大工作和建设的高度重视和坚强领导。文件提出的许多举措，“特别是加强组织制度建设方面的举措”，如有关乡镇人大主席团和主席、副主席的要求，包括乡镇人大闭会期间工作由谁组织、如何开展和乡镇人大主席专职化等，应当在乡镇人大工作法规中得到贯彻落实。在这方面，地方一定要认真对标中央精神，找出“短板”和“弱项”，“对症下药”。 2.维护法制统一。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议落实中央要求，审议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定。这次修改三部法律，重点是对县乡人大组织制度和工作制度、代表选举和代表工作等方面的相关规定作出修改完善。乡镇人大工作法规应当与上位法相适应，并确保所有规定与上位法不相抵触，坚决维护国家法制统一。比如：地方组织法第十三条规定，县级以上地方各级人大每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长；第十五条则规定，乡镇人大举行会议的时候，选举主席团。据此，乡镇人大主席团就应当由乡镇人大会议选举，而不应当由乡镇人大预备会议选举。 3.借鉴外地经验。目前，全国绝大多数省区市都根据中央文件精神和新修改的“三法”有关规定，制定或者修改完善了本行政区域的乡镇人大工作法规。这些省区市的做法和经验，值得学习和借鉴。 4.具有本地特色。党的十八大以来，各级党委和人大常委会高度重视县乡人大工作和建设，出台实施意见，完善法规制度，加强检查督促，积累了宝贵经验。修正、修订或者重新制定乡镇人大工作法规，在确保“可操作性可执行性”上，应当认真总结和吸收本地行之有效的做法和经验，充分体现本地的特色。 （作者单位：湖南省人大常委会选举任免联络工作委员会） |
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