| 标题 | 改革开放以来北京市人大及其常委会立法实践与发展 |
| 范文 | 熊菁华 1978年11月，党的十一届三中全会开启了我国改革开放和现代化建设的新篇章。1979年12月，根据地方组织法规定，北京市第七届人民代表大会第三次会议选举产生了市人大常委会，标志着首都的民主法治建设进入崭新的发展阶段。北京市人大及其常委会四十年的立法，经历了从改革开放初期的起步探索、到上世纪90年代的加快立法步伐、到本世纪转变为注重提高立法质量、再到党的十八大之后进入创新发展的立法新阶段。 1978年11月，党的十一届三中全会开启了我国改革开放和现代化建设的新篇章。1979年12月，根据地方组织法规定，北京市第七届人民代表大会第三次会议选举产生了市人大常委会，标志着首都的民主法治建设进入到崭新的发展阶段。经过四十年的立法发展，截至2018年10月，北京市现行有效的地方性法规共139项，这些法规与国家法律行政法规相配套，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，同时也与全市经济社会发展相适应，基本满足本市改革发展和现代化建设的需要，为率先全面建成小康社会，加快建设国际一流的和谐宜居之都，提供了有力的法制保障。 北京市人大及其常委会四十年的立法，经历了从改革开放初期的起步探索、到上世纪90年代的加快立法步伐、到本世纪转变为注重提高立法质量、再到党的十八大之后进入创新发展的立法新阶段。梳理其发展脉络，可以分为以下五个阶段。 一、按照改革开放初期加强社会主义民主法制建设的要求，以加强城市建设和管理立法为侧重开始起步探索 1979年～1992年，北京市七、八、九三届人大及其常委会的立法工作经过了一个起步和探索过程。改革开放之初，国家制定并继续有效实施的法律只有16项，经济社会各方面基本处于无法可依的状态，地方立法活动也处于无程序可循、无规矩可依的状态。但是市人大常委会成立伊始，高度重视立法工作，在民主法制极其不健全的状况下开始了摸索起步。这期间，制定和修改地方性法规72项，废止13项。 （一）从无到有，本市地方立法在摸索中起步 1980年4月，常委会秉持着开拓精神，在市七届人大常委会第三次会议上通过了《关于延长办理刑事案件期限的决定》，迈出了本市立法重要的第一步。之后，按照中央关于“有比没有好，成熟一个制定一个”“宜粗不宜细”的立法指导思想，常委会选择当时法制建设最迫切需要解决的问题进行立法，先后制定了道路交通暂行规则、文物保护管理办法、拆迁安置办法、农村建房用地管理暂行办法等法规。这些法规对于解决当时问题起到了雪中送炭的作用，也为社会营造了良好的法制氛围，成为本市立法工作起步的重要标志。 在此期间，常委会还设立一些工作机构，为立法提供组织保障。1983年，市八届人大一次会议决定在原工作机构的基础上设立政法、财经、教科文、城建、农村等五个委员会。1984年增设了法制室，1988年增设了代表联络室和人事室。1991年根据实际工作需要又增设了民侨委。常委会明确了各委、室在立法工作上的分工和职责。这些工作机构的建立和立法職责的明确划分，为今后顺利开展立法奠定了基础。 （二）制定首都城市建设和发展亟需的法规，初步适应并推动了全市经济社会发展 常委会着重制定城市建设和管理方面的法规。为了贯彻中央关于“要把北京变成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市”的指示，修改了城市绿化管理暂行办法、市容环境卫生管理规定，制定了城市规划条例。还制定了公路路政管理、水污染防治、大气污染防治、水资源管理、城乡集市贸易、食品卫生管理等一系列城市建设和管理亟需的法规，初步适应并保障了首都建设和发展的需要。同时，常委会加紧制定有关经济体制改革、公民权利保护、民主政治制度建设等方面的法规，解决经济社会发展中的重大问题。 （三）立法工作走群众路线，民主立法开始起步 市人大及其常委会的立法工作从一开始就按照“群众路线”这一党的根本路线的要求，实行“从群众中来、到群众中去”的立法民主方式。当时，在制定城市绿化条例、计划生育条例等立法过程中，主要是采取座谈会形式，到基层调查研究，直接听取人民群众的意见和建议。常委会在制定计划生育条例时，为了使生育调节政策做到宽严适度，限制与处罚规定合理可行，工作人员深入到郊区县和基层单位，先后召开各种类型的座谈会上百次，直接征求近千人次的意见。1984年，常委会聘请十名专家担任民主与法制建设顾问，自此立法工作注意听取专家学者的意见形成了一项长期制度。这些工作推进了民主立法的起步和发展，是民主立法实践的宝贵经验。 二、围绕建立社会主义市场经济体制的目标，重点加强经济立法，立法步伐明显加快 1993年～1997年，北京市十届人大及其常委会的立法工作处于我国经济体制发生重大变革的时期。1992年，党的十四大报告明确提出，我国建立和完善社会主义市场经济体制，同时要求用法律引导、推进和保障改革顺利进行，抓紧制定规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控等方面的法律。本届常委会贯彻中央精神，重点制定经济方面的法规，立法步伐明显加快；制定和修改地方性法规108项，废止12项，是立法数量最多的一届。 （一）围绕全市经济体制改革发展的中心任务，加快地方立法工作 一是重点制定经济体制改革需要的法规，加快体制改革、促进对外开放。为了增强本市经济发展后劲，加快经济技术开发区建设，1995年常委会制定了经济技术开发区条例。为了加快荒山、荒滩的开发利用，促进经济发展，1994年常委会制定了集体所有荒山荒滩租赁条例。为了保护中外投资者的合法权益，加快引进外资步伐，改善投资环境，规范外资企业清算和解散工作，1993年、1995年常委会还制定了外商投资企业清算条例和外商投资企业解散条例。 二是加紧制定维护市场秩序的法规，完善市场规则、保障经济发展。重点是两方面建设，一方面是规范市场主体行为，完善市场规则；另一方面是督促政府转变管理方式，完善市场管理法规。为了保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，1994年常委会制定了反不正当竞争条例。为了制止假冒伪劣的技术和技术信息扰乱市场，充分培育和发展技术市场，1994年常委会制定了技术市场管理条例。为了维护市场经济秩序，为企业提供良好的竞争环境，不断提高产品质量，保护消费者合法权益，1994年常委会制定了产品质量监督管理条例。为了整顿建筑市场，促进建筑行业的规范发展，制定了建筑市场管理条例。 三是加强城市建设管理、科技教育卫生、公民权利保护、民主政治制度、精神文明建设等各领域的立法。先后制定了消防条例、实施教师法办法、殡葬管理暂行条例，以及实施消费者权益保护法办法、实施妇女权益保障法办法、农民负担管理条例、信访条例、预算监督条例等法规，全面推进本市社会各项事业的发展，维护了社会秩序的稳定。 （二）主动开门立法，逐步推进立法的民主化 市十届人大常委会发展了立法工作机制，主动开门立法。立法项目选题关注群众愿望，立法起草强调立法工作者、实际工作者和理论工作者的三结合，立法过程“问计于民”，集思广益，推动了民主立法的进一步发展。1993年，常委会制定禁止燃放烟花爆竹的规定，首次在立法中将修改草案登报公开征求市民意见，在8个城近郊区进行问卷调查，发放调查表83985张。还有公共场所禁止吸烟规定、严格限制养犬规定等法规，也积极回应人民群众关心的热点难点问题。 （三）探索立法工作模式，提高立法规范化水平 市十届人大常委会首次开展了立法规划工作，加强了常委会立法的计划性和主动性；制定立法工作内部流程，建立法规起草送审责任制，还试行了立法技术规范。此外，成立了北京市立法学会，多次召开立法研讨会，加强对立法工作人员的培训等工作，提高了立法工作的规范化水平。 三、按照中国特色社会主义法律体系和国家立法法的要求，依法规范立法工作，从加快立法步伐转向提高立法质量 1998年～2002年，北京市十一届人大及其常委会的立法工作处于改革开放、经济社会与民主法制建设大力发展的阶段。1997年，党的十五大确立了依法治国的基本方略，并提出加强立法工作，提高立法质量。2000年，全国人大制定立法法。本届立法工作按照中央要求，从追求立法数量转变到注重立法质量，着力规范立法工作；制定和修改地方性法规63项，废止15项。 （一）根据全市改革开放和现代化建设的实际需要，重点加强四个方面的立法 以经济建设为中心，继续把经济立法摆在突出位置。为推进本市经济发展，加速经济结构调整，维护市场秩序，常委会制定和修改了中关村科技园区条例、促进私营个体经济发展条例、劳动力市场条例、招标投标条例、农业承包合同条例等13项法规，对本市经济持续快速健康发展发挥了引导、推动和保障作用。 以建设现代化国际大都市为目标，加强城市管理和环境保护方面的立法。为建设一个空气清新、环境优美、生态良好的现代化国际大都市，制定和修改了实施大气污染防治法办法、实施水污染防治法办法、市容环境卫生条例等法规。还制定了人民防空条例、实施防洪法办法、实施防震减灾法办法，修改了消防条例，对于增强城市防灾能力，保护人民生命财产安全，具有重要作用。 以繁荣先进文化为方向，加强精神文明方面的立法。为倡导良好道德风尚，制定了见义勇为人员奖励和保护条例；还制定了科学技术普及条例、学前教育条例，制定了博物馆条例、图书馆条例、中医发展条例，修改了专业技术人员继续教育规定，对强化首都文化中心功能，提高市民素质和社会文明程度，发挥了积极作用。 加强民主政治建设、维护公民权益的立法。制定了实施村民委员会组织法若干规定和村民委员会选举办法，修改了区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则；制定了少数民族权益保障条例、宗教事务条例，修改了实施工会法办法，维护和保障了公民合法权益。 （二）重视法规的修改、废止和清理工作，强调与立法同等重要，着力维护法制统一 市十一届人大常委会坚持维护法制统一原则，在制定法规的同时，重视对不适应的法规进行修改和废止。修改和废止的法规在立法项目中所占的比重分别为22%和23%。还按照全国人大要求，积极开展法规清理工作。1999年，为配合国家立法法的实施，对1998年底以前的现行有效的116项法规进行了全面清理。经清理提出需要修改或废止的法规62项，按照轻重缓急分别列入今后的立法计划完成。2001年，为适应我国加入世贸组织的新形势，根据经济体制改革和政府职能转变要求，对现行有效的125项法规进行了专项清理。 （三）发扬民主、集思广益，推进民主立法、科学立法 市十一届人大常委会在推进民主立法、科学立法方面作了许多新的探索和尝试。1999年常委会开始实行公民旁听常委会会议制度，见义勇为奖励与保护条例成为第一个常委会审议时公民可以旁听的地方性法规。 常委会在立法中做到三个注重：一是注重发挥人大代表在立法中的作用，认真研究人代会期间代表提出的立法议案，并把代表大会交付审议的立法议案作为当年立法工作的重点。二是注重发挥人民群众在立法中的作用，对与广大市民生活密切相关的一些重要法规，如见义勇为奖励与保护条例、实施村民委员会组织法若干规定、中关村科技园区条例、市容环境卫生条例，将法规草案公之于众，征求广大市民的意见。市容环境卫生条例草案公布后，短短12天共接到市民电話、来信、来访和电子邮件2606件次，征集到具体意见和建议4446条，使条例的制定做到了体民情、表民意、聚民智。三是注重发挥专家学者在立法中的作用。在中关村科技园区条例的起草过程中，就邀请了多位法律、经济、科技方面的专家直接参加起草工作组。专家与立法部门、实际工作部门的同志一起全程进行法规草案起草和调研论证，实现了理论与实践的有机结合，提高了立法的科学化水平。 （四）建立统一审议制度，规范完善立法工作制度 为了贯彻立法法，2001年市十一届人大第四次会议通过了制定地方性法规条例，为提高地方立法质量提供了制度保证。在本次人民代表大会上决定设立法制委员会，负责对地方性法规草案进行统一审议。为了适应这一立法制度的重大转变，常委会加强了统一审议机构的建设，充实了常委会法制工作机构的力量。统一审议制度的实行，既有效发挥了统一审议机构的职能，又较好地发挥了常委会工作机构对法规草案初审的把关作用，初步形成了各方共同努力，不断提高立法质量的有效机制。 四、围绕“新北京、新奥运”战略构想，加强立法工作，提高立法质量 2003年～2007年，北京市十二届人大及其常委会的立法工作进入到全面发展时期。2002年，党的十六大报告提出，“要适应社会主义市场经济发展、社会全面发展和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”本市实施“新北京、新奥运”战略构想。本届常委会围绕国家和本市大局，加强立法工作；制定和修改地方性法规53项，废止11项。 （一）围绕中心服务大局，坚持立、改、废并举，提高立法质量 落实“新北京、新奥运”战略构想，常委会及时制定了全民健身条例、志愿服务促进条例、无障碍设施建设和管理条例等，修改了市容环境卫生条例，还作出了《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》，为奥运会的成功举办创造了良好的法治环境。 按照构建和谐社会首善之区的要求，加强社会领域立法。全面修订了信访条例，为及时化解影响本市稳定的社会矛盾纠纷提供法制保障。积极协调群众利益关系，妥善处理社会热点难点问题，常委会废旧立新，制定了烟花爆竹安全管理规定。 根据首都经济社会全面协调可持续发展的需要，加强环境资源保护和城市建设管理立法。为了实现水资源可持续利用，制定了实施水法办法。为了保护古都风貌，制定了历史文化名城保护条例。针对建设创新型城市，促进科技创新的需要，制定了专利保护和促进条例。 贯彻中央有关文件和监督法精神，加强人大自身制度建设立法。2006年，常委会全面修订了实施代表法办法；根据监督法，及时对相关地方性法规进行审查，修改了常委会议事规则等三项法规，废止了监督司法工作条例，制定了听取审议一府两院专项工作报告办法和检查法律法规实施情况办法。 在制定地方性法规的同时，本届常委会重视修改和废止工作。修改和废止的比例约占50%。2004年，根据行政许可法，常委会对现行法规中的450项行政许可和收费进行清理，两次作出决定，宣布停止执行不符合行政许可法精神的82项行政许可和收费，维护了国家法律尊严，促进了政府行政职能转变，保护了公民的合法权益。2005年、2006年，分别根据治安管理处罚法和监督法，对相关地方性法规进行了审查和清理。 （二）民主立法、科学立法的形式更加丰富，并得以制度化发展 一是民主立法开始扩展到源头。市十二届人大常委会首次将五年立法规划项目建议草案向社会公布，公开征集市民意见。在征求意见期间，常委会共收到群众来信、电话和电子邮件2081件次，新提出立法建议221条，合并为立法项目28项，60%以上的建议被采纳。 二是民主立法方式有了新的进展，就关系到群众切身利益的事项举行立法听证会听取不同利益群体的意见。这是进一步丰富民主立法，拓宽广大群众直接参与立法的重要举措，标志着十二届人大常委会民主立法迈上一个新台阶。2004年，常委会就实施道路交通安全法办法举行了首次立法听证会，从公开征集到的8000多条群众意见中选择了有争议的两个事项进行听证；2005年，常委会就烟花爆竹安全管理规定中燃放时间和限放区域两个焦点问题召开立法听证会。两次听证会的成功召开，使立法机关与不同观点的群众之间进行了直接、面对面的沟通；在法规修改过程中，对听证会上的合理意见尽可能加以吸收，使法规更加符合民意。 三是积极聘请专家参与立法工作。建立了由170多位专家组成的立法咨询专家库，聘请了19位法律专家作为法制建设顾问，还建立了立法语言专家咨询工作机制，为解决好立法中的热点难点问题和专业性问题提供了有力支撑。 四是制定了16项立法工作规程。包括法规起草、立法规划和计划编制、法规清理，以及法规合法性评估、立法专家咨询、立法公示和立法技术规范等。这有力推进了立法工作的规范化水平，也提高了民主立法、科学立法的制度化程度。 （三）健全人大专门委员会，加强法规案的研究、拟订和审议工作 2003年，根据市委关于逐步建立市人大专门委员会的要求，市十二届人大一次会议决定设立人大内务司法委员会、财政经济委员会、教育科技文化卫生体育委员会。2006年，根据市委二次人大工作会议提出的逐步健全市人大专门委员会的要求，市十二届人大四次会议决定设立人大城市建设环境保护委员会、农村委员会、民族宗教侨务委员会。专门委员会成立后，制定和规范了专门委员会工作规则。根据宪法和法律规定，人大专门委员会具有研究、审议和拟订法规案等职责。 五、坚持法治思维和改革精神，立足首都城市战略定位，坚持立法为民理念，发挥立法的引领和推动作用，开创立法工作新局面 2012年，党的十八大以来，中央高度重视立法在治国理政中的重要作用。党的十八大及历次全会提出了治国理政的新理念新思想新战略，对立法工作作出了重要部署。2014年以来，习近平总书记对北京发表了三次重要讲话，明确要将北京建设成为国际一流和谐宜居之都的奋斗目标。北京市十三、十四、十五届人大及其常委会深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治國有机统一，以立良法、促善治为目标，积极发挥立法的引领和推动作用，扎实推进科学立法民主立法，立法工作步入创新提高的新阶段。2008年～2012年，市十三届人大及其常委会制定地方性法规15项，修改地方性法规32项（其中集中简易修改21项），废止10项；2013年～2017年，市十四届人大及其常委会制定地方性法规18项，修改地方性法规37项（其中集中简易修改29项），废止22项。 （一）召开三次重要立法工作会议，形成共同思想基础 为了做好新形势下的首都地方立法工作，经市委同意，市人大常委会和市政府共同召开了三次重要立法工作会议。 2009年4月，召开了第一次全市立法工作座谈会，就奥运后的首都立法任务、立法工作宗旨、立法工作格局、立法工作机制等进行了研究。会议明确新形势下要把“保证国家法律实施，促进首都科学发展，规范约束权力运行，保障公民合法权益，整合协调利益关系，促进社会公平正义”作为地方立法的基本价值取向。会议还确定了新形势下的立法工作格局。 2011年6月，召开了第二次立法研讨会，针对法律体系形成后、如何做好北京市立法工作提出了新要求。会议强调，立法工作要深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻宪法精神，为推进首都科学发展和维护社会公平正义提供制度保障；要坚持科学立法和民主立法，进一步深化完善立法工作格局；要坚持解放思想，实事求是，以改革创新精神开展立法工作。 2013年9月，召开了第三次全市立法研讨会。会议提出：面对雾霾、拥堵、水污染等城市病治理，有必要在城市建设管理等公共领域立法中，践行公共治理理念，发挥立法的引领和推动作用，运用改革精神和法治思维，推动形成“政府主导、公众参与、市场运行、社会治理”的新思路。2014年，在大气污染防治条例制定过程中，就践行了公共治理立法理念，落实会议精神。条例专门设“共同防治”一章，规定应当建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的防治工作机制，推动全社会形成共防共治大气污染的良好局面。之后制定的居家养老服务条例、全民健身条例、院前急救医疗服务条例等，都践行了公共治理理念。 三次重要立法工作会议的召开，进一步统一了思想，达成了共识，明确了新时期首都地方立法工作面临的形势和任务，确立了以保障公民权利、维护社会公平正义为核心的立法价值取向，建立并完善了立法工作格局，加强了立法工作整体统筹，为做好新时期的首都立法工作奠定了坚实的思想基础。 （二）践行立法工作格局，推动形成立法工作合力 2009年4月立法工作座谈会上明确的立法新格局，包括以下四个方面。 第一，坚持市委对立法工作的领导。主要做法包括一是定期召开人大工作会议。自2001年以来，市委在每届任期内都召开一次人大工作会议，出台加强改进人大工作的相关文件。二是对重要立法工作进行研究并作出指示。市人大常委会五年立法规划、年度立法计划和重大立法项目，均经市委常委会会议讨论，其中五年立法规划以市委文件形式下发。对未上市委常委会讨论的法规项目，党组也都向市委作了书面报告。三是大力支持人大改进立法工作。重要的立法工作，比如召开三次全市立法工作会议，提请市人代会审议立法项目，以及开展立法协商等，都是在市委的直接领导下开展的。四是人大常委会党组发挥对人大机关的领导核心作用，加强对立法工作的领导。包括一是健全人大常委会党组对市委负责和报告工作制度。2015年3月，常委会党组通过了议事规则。当年，人大常委会党组就向市委作出了46个报告，其中立法事项8个。二是人大常委会党组认真履行对立法工作的领导职责，经常召开会议对立法重要工作和重要法规草案进行研究。 第二，发挥人大在立法中的主导作用。一是围绕大局，制定五年立法规划、年度立法计划，加强对地方立法工作的通盘考虑和统筹安排。二是建立健全立项论证、预案研究、立法后评估和法规清理等工作机制，对于进一步改进立法工作、提高立法质量起到了重要作用。三是完善了常委会审议程序。多年来，常委会实行“两审两通过”。2010年，市十三届人大常委会开始实行“二审三通过”程序。2015年，市十四届人大常委会又调整为“三次审议后交付表决”，对于需要经三次以上审议通过的法规项目，专门委员会从以前负责一次审议改为负责两次审议，法制委员会继续负责统一审议。统计条例作为第一部实行新审议程序的法规，从实践看，更好地发挥了财经委员会的作用，为统一审议打下了更扎实的工作基础。 第三，发挥市政府的立法基础作用。由于立法的综合性越来越强，加上行政管理体制需要完善，社会体制也处在变革当中，对政府加强立法工作的整体统筹提出了更高的要求。市十三、十四届人大期间，为了更好地发挥政府对立法的基础作用，建立了两项新制度。一是市人民政府提出立法项目的，由市人民政府负责统一组织起草法规案，以便于发挥政府法制部门的综合协调作用。并且，重要的地方性法规由政府法制部门负责起草法规案。二是市政府向市人大常委会提请审议的法规案，由副市长或者委托的法制工作机构的负责人向常务委员会作说明。 第四，加强市人大常委会与市政府各层次的立法沟通协调。本市建立健全了常委会与市政府的主要领导、人大各专门委员会与市政府有关部门之间多层面的、多渠道的立法沟通协调机制，较好地形成立法工作合力，提高立法工作效率和质量。 （三）突破十多年市人代会立法权虚置的瓶颈，积极发挥代表的立法主体作用，扎实推进代表大会立法工作 制定和颁布地方性法规是宪法、法律赋予市人民代表大会的重要职权。自2001年市十一届人民代表大会第四次会议审议通过制定地方性法规条例以来，十多年间市人代会没有行使过立法权。2013年5月，市十四届人大常委会党组向市委作了将部分重要地方性法规提交市人代会审议通过的专题汇报，得到了市委支持。当年底，常委会将大气污染防治条例、实施代表法办法、代表建议办理条例三项法规草案提交2014年1月召开的市十四届人大二次会议审议表决。 人代会前，市人大代表们按照三级代表联系群众机制的要求，拿着法规草案前往市、区、乡三级人大代表联系点，面对面征求区、乡镇人大代表和人民群众意见。代表们征集的意见由区人大整理后反馈市人大常委会，及时吸收到了提请人代会审议的法规草案当中。同时，常委会还多次召开了代表座谈会，代表们与立法小组人员进行直接交流，提出很多有价值的修改意见。 在人代会期间，700多位市人大代表积极履职，热烈讨论了三项法规草案。其中，211位代表針对大气污染防治条例草案提出了443条意见，为治理雾霾、还首都蓝天提出了有价值的建议。大会法制委员会对此进行了认真研究，根据代表们的意见对大气污染防治条例草案中的35条作了66处修改，对11个条款顺序作了调整。代表们还针对实施代表法办法草案、代表建议办理条例草案，提出了很好的意见建议。最终，三项法规高票通过。 人代会后，常委会党组及时进行总结提升，并在市委四次人大工作会议文件中专门规定：对于涉及坚持和完善人民代表大会制度、首都改革发展、城市建设和社会治理等人民群众普遍关注的重大问题的一些地方性法规，应提请市人民代表大会审议、通过并颁布实施。市人民代表大会除换届之年的会议，一般应安排审议地方性法规议题。按照这些规定，2015年1月，市十四届人大三次会议审议通过了居家养老服务条例；2017市1月，市十四届人大五次会议审议通过了制定地方性法规条例和全民健身条例。实践充分证明，代表们通过大会立法这一重要形式，把人民群众的智慧和实践中的成熟经验汇集起来，融入地方性法规的制度设计当中，不仅有效提升了法规质量，也为今后的贯彻实施奠定了坚实基础。 （四）发挥地方立法引领改革作用，制定了几部重要的民生法规，推动政府践行社会治理新机制 2014年制定的《北京市大气污染防治条例》，是第一部践行公共治理理念的地方性法规，旨在以立法推动政府改革旧的污染防治模式，改变过去政府全程负责、企业责任不够、公众袖手旁观的现状。条例专门设“共同防治”一章，规定要建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的污染治理新机制，并依次列明政府、排污单位、社会公众的防治责任和相关权利。条例实施后，社会各方面积极行动起来，落实大气污染治理的新机制。一方面，政府严格执法、严厉处罚，有力打击了污染违法行为，初步扭转了“守法成本高、违法成本低”的局面。另一方面，倒逼企业落实治污主体责任，实行环境违法企业黑名单制度。同时，还鼓励广大市民依法参与举报投诉，践行绿色生活方式，推动社会形成强大的共防共治力量。令人欣喜的是，条例取得了较好的实施效果，本市大气污染治理成效显著。 2015年通过的《北京市居家养老服务条例》，是一部立法引领推动本市养老体制改革的重要法规。过去的居家养老服务模式，只靠政府单打独斗，只用財政资金来做养老福利事业。而条例按照立法引领改革、加强顶层设计的思路，明确了政府主导、社会参与、专业运营、制度保障的居家养老新体制。由于条例具有的改革特性，加上政府实施改革新思路有一定难度，因此，常委会决定当年就进行执法检查，2016、2017年又继续开展执法检查和议案办理，持续督促政府推进养老体制改革。可以说，条例实施的两年，也是改革持续推进的两年。政府、市场、社会组织逐步形成了共识，陆续在社区养老设施建设、医养结合提供医疗服务、开发长期护理保险、培育养老服务人才等方面，取得了一系列进展。立法推进养老体制改革的效果，逐渐得以显现。 2017年制定的《北京市全民健身条例》，是立法引领社会民生领域改革的又一重要法规。长期以来，政府习惯从行政管理思路出发，为公众举办各类健身活动。本次立法重在推动政府转变惯性思维，按照“政府主导、社会主办、单位支持、市场参与、共建共享”原则，强化社会共治理念，完善社会治理体系。条例围绕着完善社会动员组织机制、明确政府主导责任、加强公共健身设施建设管理、发挥健身团队和社会组织作用、发展健身服务业等核心问题，进行了一系列制度创新。这有利于全市形成以公民为主体、着力保障公民健康权益、尽量满足公民健身需求的全民健身新体制。 （五）首创开展立法协商，推动协商民主制度化规范化发展 根据党的十八届三中全会关于推进协商民主广泛多层制度化发展的重要部署，2013年底，市委同意市十四届人大常委会党组提出的将大气污染防治条例草案在市政协开展立法协商的建议。市政协党组对此高度重视，组织各界别委员进行了专门研究，政协委员们踊跃参与，提出了很多的意见建议。常委会对这些意见进行了逐条研究，吸收采纳了大部分意见建议，对条例草案中的61条进行了83处修改。这是自1979年市人大常委会享有立法权以来，在市委领导下开展的具有开创意义的重大举措，对于推进首都科学立法民主立法，推进社会主义协商民主具有重大意义。 2014年，在总结立法协商实践工作的基础上，市委办公厅印发了《关于在市政协开展立法协商工作的通知》，明确协商工作要坚持党对立法工作的领导、支持人大及其常委会依法行使立法权、发挥人民政协在政治协商民主中重要作用的原则。在此基础上，市政协还制定了《立法协商工作实施办法（试行）》。这些文件的制定，标志着立法协商工作走上制度化、规范化的发展轨道。 市十四届人大常委会还就全民健身、院前急救医疗、预算监督、旅游条例等多项法规草案开展了立法协商。其中，居家养老服务条例草案中有21条吸收了政协委员意见，占条文总数的78%；控制吸烟条例对草案中的11条进行了16处修改完善；建设工程质量条例对草案中的28条进行了38处修改完善；住房保障条例在吸收了政协委员主要意见后，综合多方面因素，作出了暂缓审议的决定。 （六）探索新机制，推动科学立法民主立法的有机统一 1.立项论证制度。为了使立项与立法计划、起草、审议有机衔接，提高科学立法水平，2008年起常委会开展了立项论证工作。由常委会工作机构负责对立法项目提出立项论证报告，提交主任会议讨论决定是否立项。论证内容包括：立法的必要性、可行性、合法性、立法宗旨和原则、立法所要解决的主要问题和突出矛盾、核心条款、效果预期等。市十三届人大期间，常委会就37项法规项目进行了立项论证，经主任会议讨论，同意立项31项，不予立项或暂缓立项6项。市十四届人大期间，常委会就 24项法规项目进行了立项论证，经主任会议讨论，同意立项17项，不予立项或暂缓立项7项。没有经过立项论证的项目，一般不进入起草程序。 2.立法后评估制度。为了检验地方性法规的实施效果，总结立法经验，发现不足，常委会在以往合法性评估的基础上，2008年起开展立法后评估工作。奥运会后，常委会委托中国政法大学法学院对北京市18项奥运相关法规和一项决议，开展了立法后评估，总结了奥运立法经验，为今后提供借鉴。此后，基本每年安排一项立法后评估项目。市十三届人大期间，常委会还对养犬管理规定、历史文化名城保护条例、实施动物防疫法办法、学前教育条例开展了立法后评估。市十四届人大期间，常委会对精神卫生条例、实施妇女权益保障法办法开展了立法后评估。 3.法规预案研究制度。为了积极、稳妥地处理首都科学发展中遇到的突出矛盾和重大敏感问题，慎重有效地开展立法前期论证，为立法决策提供依据，2011年全市立法工作研讨会上，市委明确支持市人大提出的开展预案研究的立法新制度。市十三届人大期间，常委会就控制吸烟条例、基本住房保障条例、农村宅基地和农民住房条例、养犬管理规定等四项法规进行了预案研究。市十四届人大期间，常委会就行政程序条例、机动车停车管理条例、物业管理条例、地下空间规划管理等四项法规进行了预案研究。预案研究采取由常委会工作机构和市政府部门共同组成项目工作组，依托高校研究机构组建课题组，在工作组指导下开展研究。其中，控制吸烟条例的预案研究成果，已由常委会审议通过；基本住房保障和行政程序条例分别进入了常委会审议和立项论证阶段，待国家上位法出台后再继续开展工作。 这些立法新机制对于提升立法理念、提高整体立法质量，发挥了重要作用，并且都被写入2017年1月修订的制定地方性法规条例中，得到了制度化确认。 （七）认真落实京津冀协同发展战略，积极开展三地人大立法工作协同 京津冀协同发展是党中央确定的重大国家战略。《京津冀协同发展规划纲要》中明确要求：“做好立法、修法工作，用法治手段保障顶层设计和重大决策落实。”按照中央的这一要求，市十四届人大常委会与天津市人大常委会、河北省人大常委会主动加强合作，积极创新区域立法机制，整合各自资源优势，做了大量立法工作协同，为京津冀协同发展提供了有力的法治保障。 1.召开五次立法协同座谈会，推动三地达成立法协同共识。2015年3月，常委会参加了天津市主持召开的第一次京津冀立法工作协同座谈会，讨论《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。会后，三省市人大常委会的主任会议都讨论通过了本意见。这是三省市密切沟通，达成京津冀人大立法协同共识的重要标志。2016年2月，北京市人大常委会主持召开第二次会议，研讨《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》报告。报告中提出的46项立法项目建议，分為中央直接立法、中央授权立法、京津冀立法协同、北京地方立法四个层次，构建了首都城市立法框架。这为今后开展项目协同奠定了工作基础。2017年2月，河北省人大常委会主持召开了第三次会议，共同讨论了《关于京津冀人大立法项目协同办法》，推动了立法协同工作从具体项目入手，开始进入到实操层面。2017年9月，天津市人大常委会主持召开了第四次会议，共同讨论了《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》，原则通过了《京津冀人大法制工作机构联系办法》，为今后进一步推进三地立法协同工作夯实了理论基础，健全了工作机制。2018年7月，北京市人大常委会主持召开了第五次会议，三地人大交流了五年立法规划和立法计划编制情况，讨论通过了《京津冀人大立法项目协同实施细则》；同意将机动车（移动源）污染防治条例作为三地立法协同项目，将环保条例作为天津市、河北省两地人大的立法协同项目，北京市人大积极参与。 2.率先对生态保护、交通一体化、产业发展领域的立法项目开展协同，探索立法项目协同的具体路径。大气污染防治条例是首个京津冀立法协同项目。三省市分别在2014年1月、2015年1月、2016年1月召开的各自人民代表大会通过了本地的大气污染防治条例。在立法过程中，三省市加强立法协同工作，通过登门听取意见和书面征求意见等方式，征求了另两地对本地条例草案的意见建议；还在立法形式上互相借鉴，都提交本地人代会审议的方式通过了条例。在内容上，三地都在各自条例中专门规定了关于区域联防联治、区域大气污染防治协作的内容，为京津冀区域共治提供了法制保障。 （八）建立备案审查制度，依法开展监督审查，维护法制统一 开展规范性文件备案审查是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的重要职权。2011年，市人大常委会专门设立规范性文件备案审查办公室，作为备案审查机构开展工作。2012年9月，常委会制定《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。2016年12月，按照全国人大有关精神，常委会撤销了原备案审查办公室，在法制办公室设立了备案审查处，由法制办公室及其备案审查处承接备案审查工作。 1.备案工作。自2013年1月起至2018年8月，备案审查机构共收到报备的区人大决议、决定和政府规章、京政发文件等规范性文件249件；其中，2013年报备43件，2014年报备38件，2015年报备52件，2016年报备74件，2017年报备30件，2018年1月～8月报备12件。备案审查机构依法对这些文件进行登记，按照职责分工转送常委会有关工作机构备查。 2.主动审查工作（主要针对市政府规章进行主动审查）。2013年1月至2018年8月，备案审查机构对收到报备的31件市政府规章及修改决定依法进行了登记，按照职责分工转送常委会有关工作机构审查。有关工作机构自收到政府规章之日起60日内，提出了书面审查意见，并送备案审查办公室存档。 3.被动审查工作。主要是依法办理国家机关、社会团体、企事业组织以及公民提出的审查要求或者审查建议。2013年1月至2018年8月，备案审查机构共收到公民提出的13件审查建议，并对其中符合形式要件的5件审查建议进行了审查。典型的如，对《〈北京市见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》的审查是首例审查后推动政府作出规章修改的案例。在人大备案审查机构将书面审查意见交市政府后，市政府常务会议专门对审查意见进行了认真研究，废止了见义勇为实施办法中关于申请确认见义勇为的时限规定，市政府还对实施办法中的其他相关条款进行了修改完善。这次审查工作进一步激活了备案审查机制，有助于促进政府更好地依法行政，取得了较好社会效果。 市十三、十四届人大常委会期间，还开展了两次全面清理法规工作。通过清理，废止了11部地方性法规，对40多部地方性法规进行了修改（或纳入修改计划），有效提升北京市地方性法规的整体立法质量。 过去的四十年里，北京市人大及其常委会在中共北京市委领导下，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，认真贯彻党的十一届三中全会以来的路线方针政策，注重发挥人民代表大会制度优势，认真履行宪法法律赋予的立法职责，坚持法治思维和改革精神，发挥立法对改革的引领、推动和保障作用，着力提高立法质量，不断健全民主立法、科学立法机制，保证了宪法、法律、行政法规在本市得到有效贯彻实施，首都改革开放、经济社会发展和民主法治事业取得了很大的成绩。 进入新时代，北京市人大及其常委将深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持党中央对全面依法治国的集中统一领导，认真贯彻习近平总书记对北京三次重要讲话和党中央对北京城市总体规划的批复精神，紧紧围绕“建设国际一流的和谐宜居之都”的目标，认真履行地方立法职责，积极发挥人大在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，发挥立法的引领和推动作用，保证重大改革于法有据，着力提高立法质量，不断改进立法工作机制，为首都改革开放和经济社会各项事业发展、为建设法治中国首善之区做出新的努力和贡献！ （作者系北京市人大常委会法制办公室法规一处处长、法学博士。本文的写作是在归纳北京市人大的历届立法总结资料的基础上形成的。执笔人对前辈们的付出，深表感谢。） |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。