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数据治理背景下我国公共部门项目管理模型设计

范文

张彦

[摘 ? ?要] 近年来，随着公共部门的项目内容增多、范围扩展，公共部门对提升管理、优化绩效的需求日益迫切，将信息技术结合项目管理思想融入公共部门的管理中是提升管理效能和数据治理水平的一个有效的手段。本文对项目管理理论发展及其在公共部门应用的现状进行研究，论证了现代项目管理在公共部门运用的可行性和有效性，针对我国公共管理部门项目管理中存在的问题，从执行层面入手，设计数据治理理念主导的我国公共部门项目管理模型，可为公共部门项目管理信息化体系建设、项目管理信息系统设计提供参考。

[关键词] 公共部门;项目管理;信息化;数据治理;模型;设计

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 081

[中图分类号] C916 ? ?[文献标识码] ?A ? ? ?[文章编号] ?1673 - 0194（2020）13- 0189- 05

1 ? ? ?引 ? ?言

一般认为公共部门区別于私营企业，主要包括政府机构和一些从事公益事业的单位，他们的项目一般不以营利为主要目的，是为了向社会提供公务物品和服务，所以公共部门的项目往往具有公益性[1]。我国公共部门的工作具有很强的计划性，工作流程程序化，工作内容与目的具有复杂性。从表面上看，各部门已将规划、计划和日常业务工作、特殊业务工作以项目为单位进行划分，进行执行、监督、考核管理工作，但这仅仅是采用了项目的“形”，在实际中仍是使用职能管理的“实”指导业务管理工作，并未使用当前先进的项目管理思想与技术提升项目执行的效能，基于此种管理方式而设计的项目管理信息化模式也难以发挥提升管控效率的作用，从项目执行的角度研究现代项目管理与我国公共部门管理相融合的项目管理模式，有助于信息系统的深度运用。

2 ? ? ?项目管理相关理论

项目管理从人类最初的经验和潜意识行为发展至今已成为现代管理科学的一个重要分支，随着项目管理应用环境的变化和研究实践的扩展与深入，至今已形成比较完备的理论体系，并在多个领域得到推广与应用。

2.1 ? 项目管理的内涵

一般认为“项目”是指在限定的资源及一定的时间内需完成的一次性任务，现代社会往往将项目作为任务的单位或名称，它一般具有三个特征：特定具体的目标、限定的时间、有限的资源（包括人力、经费、设备）。以往的项目关注建设完成的交付成品或服务，随着项目管理理论的发展，逐渐将关注重点转移到项目成效上，因此项目管理协会2013年对“项目”进行了重新定义：为了实现目标成效而组织的独特过程，它是为了创造独特的成品、服务或成效而进行的临时性工作。项目管理是指在项目活动中综合应用专门的知识、技能、工具和方法，使项目能够在资源限定条件下，实现或超过设定的需求和期望的过程，它通过合理运用与整合特定项目所需的项目管理过程得以实现，使组织能够有效且高效地开展项目。

2.2 ? 项目管理理论的发展

2.2.1 ? 传统项目管理

学术界普遍认为项目管理（Project Management，PM）的概念起源于第二次世界大战中美国的曼哈顿计划，是美国军方为了解决项目时间紧张、技术复杂而发展的管理进度、预算和资源分配的新方法。在20世纪四十到五十年代，涌现出一批项目管理工具与技术，比如，为了解决项目中工期和费用之间关系的问题，1957年美国杜邦公司和兰德公司共同研发出关键路径法（Critical Path Method，CPM）;1958年在研制“北极星”导弹核潜艇的过程中，美国海军在关键路径法的基础上开发并运用了计划评审技术（Program Evaluation and Review Technique，PERT）解决项目中进度的计划和控制问题;此后美国国防部创造了工作分解结构（Work Breakdown Structure，WBS）、挣值管理（Earned Value Management，EVM）的项目管理思想和方法[2]。这一阶段的项目管理方法主要是为了解决项目在规划、预算和完成预定目标的项目过程中，通过引入运营管理的方法，在项目的单个子过程中所开展的一种管理活动，研究技术的侧重点虽然各有不同，但共同组成了项目管理系统科学的雏形，因而成为项目管理理论的萌芽阶段[3]。

项目管理的应用范围最初只局限在国防、建筑、航天等少数领域，随着项目管理技术在“阿波罗”登月计划中的成功应用，项目管理的影响逐步扩展到其他行业，到20世纪80年代，项目管理的理论体系初步形成。在此期间，国际上先后成立了项目管理的两大研究组织，一个是欧洲的国际项目管理学会（International Project Management Association，IPMA），另一个是美国的项目管理协会（Project Management Institute，PMI），他们为推动国际项目管理现代化发挥了积极的作用。

2.2.2 ? 现代项目管理

20世纪80年代，由于其跨领域的适应性，项目管理在两大国际项目管理研究组织的推广下，急速扩展应用于计算机、电子通讯、金融业、制造等众多领域，研究和开发项目管理的方法和技术的热潮在全球范围内蓬勃兴起，推动了项目管理学术研究的发展，项目管理理论从最初的计划和控制技术与系统论、组织理论、管理学、计算机技术等结合行业应用的实际，还吸收了控制论、信息论、系统论等其他学科的研究成果，发展为一门完整的独立学科和独特管理模式[4]。同时各项目管理协会制定了标准化项目管理知识体系进行研究、推广、培训和认证，形成学术和职业两个方向高速发展的态势。

与传统项目相比，现代项目往往具有不确定性大、工作量难以估算、时间压力强、任务集成难度大等特征[5]，因此，现代项目管理具有如下特点。

（1）管理理论的系统性。现代项目管理理论涵盖项目的全生命周期，对项目执行相关的各方面技术进行研究与指导，同时还结合了系统论、控制论，信息论等学科的思想与方法工具，改进项目的整体运行控制、优化项目管理的效能。

（2）应用技术的先进性。现代项目管理理论是与实践紧密结合的一门科学，先进的方法、技术与手段的应用可以快速发挥显著直观的作用与效果，因而学者们积极研究将管理学前沿的方法论和现代信息技术应用于项目管理中，促使项目管理理论不断完善进化更新。

（3）应用类型的多元化。由于现代项目管理已应用于各行各业，应用类型、应用规模各不相同。现代项目除了依据时间、规模、专业、行业划分外，还有其他分类方法，如从操作层面可以划为投资类、科研类、设计类、宣传类项目等;从管理主体划分，可分为投资方、承建方、分包方、监管方等参与主体项目。项目管理的应用领域随着项目管理的应用研究还在不断扩展。

（4）管理过程的标准化。现代项目往往技术性强、复杂度高，为了使项目合理分工、有效协作，实现项目管理过程的精细管控，以获得最佳秩序，多个项目管理协会在全球范围内推广项目管理标准和认证体系，使项目管理工作更具通用性，更加专业化，提高了领域内人才的职业水准，提升项目管理科学的应用程度。

（5）技术发展的全球化。随着经济全球化的发展，跨国公司和跨国项目的兴起，现代通信技术和互联网的发展减少了项目沟通协作的阻力，使国际间的项目合作日益增多，通过沟通与交流以及两大项目管理组织在全球的推广，各国的项目管理文化、方法、技术实现了良性互动与交流，因而项目管理理论与技术得到了更广泛的认同与应用。

2.2.3 ? 项目管理理论研究与标准体系

1996年美国项目管理协会正式发布了《项目管理知识体系指南》（Project Management Body of Knowledge，PMBOK），是目前国际上最为流行的项目管理知识体系。该指南系统地整理项目管理职业的相关程序和概念，它将项目管理所需的知识、技能和工具进行了概括性描述和定义，目前已更新至第六版。国际标准化组织（ISO）以PMBOK为框架制定了ISO10006标准。国际项目管理协会推出了协会项目管理人员专业资质认证全球通用体系IPMA能力基准（IMPA Competence Baseline，ICB）。1989年，英国商务部开发完成源于定义政府信息系统项目标准化管理的项目管理标准体系“受控环境下的项目管理”（Projects in Controlled Environments，PRINCE），并在1993年更新至PRINCE 2。该体系是一套基于过程的结构化项目管理方法论，集中于项目管理的战略层次，从组织和项目的角度关联了项目参与各方的责权利，指明了项目管理该做什么以及怎么做[6]。PRINCE 2在2013年起授权给AXELOS（一家英国公私合营混合所有制企业）运营，因其落地性良好，使其在较短时间内得以推广，有超过150个国家和地区都在使用，联合国也将其作为项目管理的推荐标准。我国于20世纪90年代初在西北工业大学等单位的倡导下，成立了项目管理专业学术组织——中国优选法统筹法与经济数学研究会项目管理研究委员会（ Project Management Research Committee China，PMRC）。该机构于1996年代表中国加入IPMA成为IPMA会员国组织，并于2001年5月推出了第1版《中国项目管理知识体系》（Chinese Project Management Body of Knowledge，C-PMBOK），2006年10月推出了第2版[7]。

2.3 ? 项目管理理论在公共部门的应用

2.3.1 ? 公共部门是项目管理技术的发起者

传统项目管理理论源自美国公共部门的项目——曼哈顿计划和阿波罗登月计划，由此产生的关键路径法、计划评审技术以及美国国防部创造的工作分解结构、挣值管理等项目管理方法直至今天仍是项目管理过程中的主要应用工具。

2.3.2 ? 公共部门是项目管理标准的制定者

现代项目管理也往往由公共部门发起研究。英国政府最初是为了统一的政府信息系统项目管理方法，由商务部出资研发出“受控环境下的项目管理” PRINCE 2，由于其是基于过程结构化的可控项目管理方法，使它并不局限应用于公共部门的IT项目，成为英国项目管理指定标准，还被中国香港特别行政区和许多大型公司指定为项目管理的标准指南。此外，由美国项目管理协会推行的《项目管理知识体系指南》（PMBOK）作为国际公认的项目管理知识框架和标准，在包括美国政府在内的各国公共部门中同样有广泛的应用。比如，美国各州政府为了做好其投资的科技项目的管理，参照PMBOK在统一模式的基础上还建立并维护着供全州项目管理经理使用的通用项目管理办法，为项目经理在项目全生命周期的管理中提供指导和建议[8]。

2.3.3 ? 公共部门是项目管理理论的践行者

美国国家航空航天局在項目管理领域有长期的实践，并积累了大量先进的项目管理技术与经验，形成了一套行之有效的项目管理方法和与之对应的项目管理理论，使其在该领域始终保持领先地位。这些系统的方法和理论推动了项目管理科学和技术的发展，使美国产业界的管理模式也随之变革和升级[9]。美国国立卫生研究院（NIH）所建立的电子化科研管理系统eRA，为包括国立卫生研究与质量局在内的多家公共部门提供项目管理支撑。系统提供科研项目从公开发布、接受申请、项目批准授予、项目终止等各环节的信息化管理。NIH的院外研究局负责该系统的开发、管理、与技术支持，该研究局下设项目管理办公室，负责发现和推行最佳的项目管理办法，以提升各系统使用部门的项目管理水平[10]。公共部门建立的项目管理系统由于受众面广、影响大，需要根据项目管理新的发展形势与需求不断进行完善与升级，因此还推动了管理方法与软件信息技术更有效的升级。

3 ? ? ?我国公共部门项目管理存在的问题

通过调查我国多个类型公共部门的项目管理工作发现，我国公共项目的责任单位由于组织体系庞大，接受多头管理，缺乏项目组织、管理与培训体系等原因，导致项目管理绩效低下，使公共部门的项目执行效率或最终效果往往低于预期。

3.1 ? 组织架构方面

当前我国公共部门的组织依然是“科层制”①为主要形式，项目基本按专业类型分派到相关部门。这种体制从马克斯·韦伯提出的理想类型（ideal-type）观点分析，公共部门在这样的组织环境下，面对项目管理，既有专业效率的正向功能也有缺乏适应性和灵活性的反向功能[11]。

3.2 ? 过程控制方面

由于公共部门的项目执行管理规定类型多、范围广、形式多样，以往的项目管理未引入具有内部控制思想的信息系统，具体执行主要靠个人理解，经办人容易出于主观或疏忽的原因导致项目执行无序并失控。具体表现有：规定环节被绕过、限定行为误执行、项目进度被拖延。

3.3 ? 信息沟通方面

公共部门的项目信息往往在多个部门间传递，需要与上下级主管部门、同级监管部门、本级协作部门之间进行信息交换。当前行政主管部门推行电子政务的大背景下，不同级别的信息报送已越来越多地采用信息化形式，然而，目前各部门的信息系统的运用，仅以管理部门的收集信息结果目的为导向，仅满足搜集电子档案的目的，并未从发挥信息化在项目管理中的效用、促进项目执行绩效的角度入手。部门内部沟通信息工具缺乏约束力和人性化设计，反而成为项目执行效率提升的阻碍。由于常规工作往往在线下执行，当项目执行者工作繁忙时，往往具有“在线惰性”，即选择将线上信息忽略或暂缓查看，使项目协作人员的信息搁置，这就影响了协同时效要求较高的任务进度，缺乏易用性和信息过载的系统依然无法促进项目协作效率的提升。

3.4 ? 资金管控方面

由于财务会计中具有权责发生制、实质重于形式、权责发生制的原则，会计部门的资金记录往往与项目执行进程有一定程度的时延，这就导致项目操作实际与账面信息的脱节，因而管理者和业务主管无法实时掌握项目的资金执行情况，使项目负责人难以采取相应措施对资金的执行效率进行有效管理。

3.5 ? 知识管理方面

知识管理（Knowledge Management，KM）是管理领域在知识经济浪潮中产生的一次新的革命。将项目建设过程中产生的知识成果集成，可以为公共部门提供共享学习与知识挖掘的平台，为后续项目的建设提供经验，为公共部门良性发展提供决策工具[12]。我国的公共部门项目的建设成本、关键技术、协调方法均是相关工程建设项目管理的重要知识成果，可这些知识经常分散、散落在文件、管理规章制度中，有些存在具体工作的业务流程中，或是存在项目负责人的脑中，难以形成相互联系、相互转化不断发展深化的系统，从而挖掘深层次的知识。许多项目管理机构建立了网上申报和管理系统，构建项目承担部门之间的网络连接，同时建立了专家、成果数据库，形成了一定的信息积累。但此类项目管理信息化建设主要在项目主管部门进行建设，较少有从项目执行的角度进行全生命周期的数据积累，使项目管理信息系统成为报送系统、档案系统，难以发挥知识管理对后续项目建设管理的促进作用。而要实施知识管理，应该建立起全面汇集、系统组织、便于共享的系统体系，将各种类型、各种形态的知识组合成为一套动态发展的系统[13]。

4 ? ? ?项目管理信息化模型

通过分析我国公共部门项目管理存在的问题，将现代项目管理技术与信息技术融合可以构建公共部门更有效的项目管理模式，对我国公共部门的项目管理起到整体优化的作用。在进行项目管理信息化改造时应从公共部门基础环境构建、管控技术运用和知识管理扩展三个方向设计信息系统架构，同时将项目管理十个知识领域（整合管理、范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、人力资源管理、沟通管理、风险管理、采购管理、干系人管理）与公共部门项目执行中的五个控制里程碑（规划立项、启动与计划、组织实施、评估验收、运营维护）相结合设计信息系统功能模块，以项目全生命周期的数字化治理为核心进行公共部门的项目管理模式构建。

4.1 ? 基础环境构建

设计与项目管理相适应的电子化资金审批过程，实现资金流与任务流的匹配管理。具体通过组织和流程的改造，并运用项目管理系统在线引导以提高管理效率，建立项目管理数字管控体系。

4.1.1 ? 组织改造

（1）建立项目管理的组织体系。在原有的“科层制”组织结构下，构建项目管理虚拟化组织。

（2）建立项目管理责任制。设计项目负责人通过项目方案可调度、分配项目组内的人员、资产、资金的资源，对项目任务进行分工、进度、质量的管控，以保障项目按计划方案顺利执行。

（3）构建透明化、扁平化管理监控體系。所有任务计划通过系统量化记录，并在内部公开，单位的各级负责人和项目负责人可通过系统监控任务分工与执行进展。

4.1.2 ? 流程设计

（1）所有项目依据不同项目类型的建设要求进行分类，从建设文档模板、建设过程控制、财务账户设置、操作规则进行分类疏导管控。

（2）从任务流和资金流两个维度的执行过程中的里程碑与关键数据采集点设置关键环节审批流程，采取半自动审批与线上、线下审批相结合的方式推动项目“双流”进度的推进。项目建设过程中通过固定与灵活组合式审查、线下与线上互补式审批的形式设计项目执行过程中的监督管理。业务流程主要以方案目标和进度计划为参照，由系统自动提醒与检验，并设置中期审查，评估项目的完成质量与进展;设置固定周期审批会，推进环节审批进度，压缩等待周期，如图1所示。

4.2 ? 管控技术设计

充分运用当前信息系统的B/S结構（浏览器/服务器模式）、工作流引擎、消息引擎、接口程序等信息技术的数据集成与方案定制化展现等优势特点，建设项目集成管理系统，使信息化融入并主导单位的项目管理全过程。

4.2.1 ? 数据控制设计（如表1所示）

（1）线上过程控制。结合项目建设的五个阶段将项目执行过程中的共性过程拆解，从实时与即时两种形式进行数据控制。实时控制为直接在线操作，系统可自动计算判断通过或人工操作后通过;即时控制为线下通过会议、面签形式确认，在有完整线下档案后通过上传电子档案记录完成本环节的确认，使流程继续。

（2）数据接口控制。项目管理系统中所有资金项目均产生项目单号，该单号由财务人员审核单据后录入财务系统，实现财务记录与项目任务记录的一一对应。财务人员可定期将财务数据文件导入项目管理系统，系统可依据项目单号自动匹配，以进行对账检验。此外，项目管理系统中各环节设置表格导出功能，以实现与单位OA系统、招标采购系统、网上超市的数据对接，减少工作人员重复录入的工作量。

（3）规则程序控制。系统设置政府集中采购目录库、网上超市目录库、报销额度标准库、招标采购规则库、项目类别流程库等标准规则数据库，通过软件设计使项目管理系统可依据项目类别、规模自动判断的形式对项目执行人员进行提示引导，形成数据引导、动作规范的管控，确保公共部门的执行规范要求。在规则执行环节设置公开功能与信息查询接口，实现监控部门的廉政防控。

（4）运行监控控制。项目管理系统设置项目任务列表、项目里程碑设置、甘特图展示、项目基线管理、进度风险提示等项目管理工具为各级项目负责人提供管理辅助，减轻项目参与人员的工作量，提升管理的便捷度。

4.2.2 ? 信息沟通规范设计

（1）全局主题型沟通。首先通过项目管理信息系统建立全部门的信息沟通环境，实现统一信息的扁平化、标准化、规范化。其次通过信息在组织内部的公开，形成规范性约束的同时实现知识共享。第三通过重点任务跟踪、系统执行统计等功能，使各级项目管理人员可以即时快速了解项目进展，提升进度沟通效率。

（2）研讨型沟通。通过在系统中建立以工作分解结构为主线的虚拟项目组织的信息共享沟通空间，使项目组成员可以快速、充分的发表意见，打破物理沟通的局限性。会议式沟通仅以记录档案的形式建立，实现存档与备查，形成项目组内的任务分工、知识共享。

（3）流程型沟通。以模版的形式使全部门的项目议题申报、资金报批、资产采购、招标文档选用与申报等项目建设过程均通过系统实现信息化流转，降低业务人员的规范学习时间，减少财务、采购管理人员的数据录入工作量，在提升全部门的沟通绩效的同时还可实现数据维度的即时记录。由于公共部门的实名制档案记录的相关规定，设计流程沟通的在线化时依据“线上与线下不重复”的原则，加快线上流转时效。

4.3 ? 知识管理设计

项目管理系统以知识积累、共享与内容规范引导控制为目标设计数据的记录功能与项目管理数据分析挖掘工具。

（1）文档案例库。项目管理系统中按专业、项目类型、文档类型不同进行电子档案汇聚，在全单位范围内实现知识共享。

（2）规范模版库。系统由专人负责根据规章制度的变化更新设置项目文档模版、和规则区间，保障项目的规范执行。

（3）执行记录库。项目记录任务计划与完成时间，累积项目执行历史数据，为后续经验分析与风险管理提供数据依据。

5 ? ? ?结 ? ?语

本文从项目管理理论出发，针对我国公共管理部门在项目执行方面普遍存在的问题，提出通过将现代项目管理技术与信息化融合建立我国公共部门的信息化模型，对公共部门的基础环境、数字化管控和知识管理三个层面进行信息化设计，使信息技术有效融入公共部门项目管理全生命周期，形成可持续监控项目建设及其成果应用成效的信息化管理体系，实现公共部门项目管理的数据治理与整体优化。当前公共部门的项目管理从经济学范式角度呈现出多样化的发展，公私合作项目（PPPs）、建造-运营-移交（BOT）等模式逐渐兴起，如何建立适应于上述模式的全局性信息化项目管理模型，还需要结合实践进一步探索研究。

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