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英、美中小学择校制的比较研究

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王泓萱

[摘要] “择校”问题一直是我国大中城市学校教育的一个热点议题,同时也是一个多年以来悬而未决的难题。本文试对英、美两国中小学的择校制进行概览和比对,以期为我国相关的实践及改革有所借鉴。

[关键词] 英美;择校制;对比

[中图分类号] G51[文献标识码] A[文章编号] 1672-1128(2009)07-0039-05

“择校”,素来是我国大中城市学校教育的一个热点话题。对此,家长、教育部门、学者们都积极参加讨论。然而多年来,“择校”问题似乎一直无解,并且愈演愈烈,因为其涉及的相关利益方实在太多,而且无论是支持抑或反对“择校”的一方,都会陷入观念的论争或观念与实践之间的冲突中去。①

“择校”,在英、美等教育发达国家也屡见不鲜,但经多年的探寻和实践之后它们已然积累了许多经验,并形成了诸多策略和手段。② 这些策略和手段能否“治本”,是否具有可移植性,尚待时间和实践的检验,但毋庸置疑的是,它们对于我国解决当下的“择校”难题是具有一定的参考价值和借鉴意义的。鉴于此,本文拟对英、美两国中小学的择校制作一概览,并进行比较,以期对我国的“择校”实践及改革有所启思。

一、英国中小学择校制概览

英国的择校观念见于“1944年教育法”。③1967年的“普洛登报告书”(the Plowdon Report)以“儿童及其初等教育”(Children and Their Primary Schools)为名发布,其中的“应使家长更多地参与学校及其子女的教育”的建议影响了后来的1980年教育法。④ 随后,英国政府通过1980年教育法扩大了家长自由选择学校的权利。自1988年教育改革法施行以来,政府对于教育市场化、私有化、效率、成本效益与家长选择等的强调有增无减,这表明了市场理论和消费者主义观念在英国教育制度中的渗透;同时,也正是这种消费者意识强烈刺激了英国尔后的教育改革,使得英国的家长们被赋予了越来越多的择校权。以下就英国为满足家长择校需要所提供的各类学校,赋予家长择校权所采取的具体做法以及相关法规政策进行探讨。

1.各类学校的提供

英国各级各类学校的行政隶属关系比较复杂,但就中小学校而言大体上可以分为三类,即公立学校(publicly maintained schools)、中央补助学校(grant-maintained schools)、私立学校(independent schools)。

英国的公立学校可以分为三种,即(1)郡立学校(county schools),由地方教育部门建立并管理的学校;(2)民办学校(voluntary schools),由地方教育部门提供部分或全部的经费,但资产由其他机构,如英国国教会、罗马天主教会及其他教派等所有的学校;(3)特殊学校(special schools),提供特殊教育的学校。

中央补助学校是由中央政府直接拨款的学校。1988年教育改革法允许任何由政府出资或建立的中小学及私立中小学,均可向中央教育行政机构申请改为“中央补助学校”;此项申请必须由各校管理委员会决议通过后提出,或由超过20%的家长联名签署,并经不记名投票,以多数票通过后,由学校管理委员会代为提出。一经获准,学校原则上可仍维持原有的类型,但可得到中央政府的拨款;日后如有改组需要,可依据相关规定再次向中央提出申请。

私立学校不由公共教育经费支持,主要财政来源为学费及捐款的学校。公学(public schools)和预备学校(preparatory schools)是英国私立学校的最主要形式。

2.择校赋权近来的主要做法

(1)要求学校作出绩效报告

1986年的教育法,要求各中小学校每年向家长提供年度绩效报告,并组织座谈会,让家长充分了解学校的办学状况,为他们择校或再次择校提供依据。

(2)鼓励开办特色学校

1992年7月发布的教育白皮书《选择与多元》(Choice and Diversity),鼓励中等学校选择某些课程或领域,如科学、音乐、现代外语、科技等进行深度发展,以办成具有特色课程的学校,旨在提升其满足学生、社区及经济发展多样化需求的能力。这些学校主要有城市技术学院(city techonology colleges)、技术专科学院(techonology colleges)以及语言专科学院(language colleges)等;截至2002年,已有近500所的此类学校在英国各地成立。⑤

(3)发放教育券

1996年4月英国政府开始实行幼儿教育卷的政策,对有4岁儿童的父母发放相当于1100英镑的教育券,使其为子女就读私立或公立的全日制或非全日制幼教机构进行自由选择。该政策旨在增加家长的幼教机构选择机会,使其不再因私立机构收费高而只能选择公立幼教机构就托。⑥

3.相关法规政策

(1)1974年发布的“保守党宣言”(Conservative Party Manifesto),首次提出了“公助学额计划”(Assisted Places Scheme),由此来为有资质但家境不好的学生进入私立学校就读提供资助。

(2)1980年的教育法要求地方教育部门向家长提供学生学业成就的相关信息,并且给予他们自由择校的权利。

(3)1986年的教育法,要求各校每年向家长提供年度报告,并组织他们与学校相关人员进行座谈,使他们充分了解学校当前的办学绩效,以作为他们择校或再择校的依据。

(4)1988年的“教育改革法”(Education Reform Act),允许学校脱离地方教育部门的管辖,改由中央政府直接拨款和监管,成为中央补助学校,放开入学计划,且加速将市场机制引进教育系统,以增加学校之间的竞争,鼓励家长自由择校。

(5)1992年英国教育部发布的教育白皮书《选择与多元》,以家长自由择校和学校多元发展为主题,强调下一个世纪的教育,其基础是自由选择,而非中央统一划归;并且再次鼓励学校脱离地方教育部门的管辖,成为中央补助学校。⑦

(6)1997年英国执政党发表了教育白皮书《卓越学校》(Excellence in School),旨在提升学校教育的质量和学校的办学水平,主张以伙伴形式加强家长和学校之间的互动,要求学校向家长主动提供相关信息,并赋予学校更多的办学自由,以发挥其特性。⑧

二、美国中小学择校制情况

美国的择校观念起源于上世纪50年代。当时,美国经济学家弗里德曼(Friedman)指责公立学校教育质量低劣,认为应通过市场自由竞争原则,向家长发放教育券来支付其子女就读所择学校的费用,由此来改进公立学校的教育质量。这种论点得到了美国教育界的重视,自此家长自由择校的呼声日益高涨。⑨ 下面是就美国因“择校”问题而衍生出来的各类学校、采取的具体做法以及相关法规政策进行的探讨。

1.各类学校的提供

美国的中小学校主要包括四类,即传统学校(traditional schools)、非传统学校(alternative schools)、磁石学校(magnet schools)以及特许学校(charter schools)。⑩ 美国的传统学校我们已较为熟悉,此不赘述,下面就后三类学校作一简介。

(1)非传统学校:受上世纪六七十年代开放教育思潮及人本主义的影响,加之当时公立学校中日益严重的“问题学生”、“少年犯”等,美国各地逐渐出现各式各样形式灵活、自由的“非传统学校”,其旨在于完成传统学校所忽略的关心每一位学生的任务,实现尊重每一个学生的自我价值,使其实现自我超越,造福于个人、家庭及社会的理念。

(2)磁石学校:某些课程极强或极具办学特色的学校。这类学校向具有特长的学生提供可供其特长发展的课程,如音乐、戏剧、计算机、法律等,其以特色吸引学生,发挥磁石效应,故名。磁石学校没有学区及入学条件的限制,是一类允许跨学区就读的学校。但值得指出的是,磁石学校较其他类学校也有所不同,其往往都会举行入学测验,而且学费也比较高。

(3)特许学校:一类“公办民营学校”(private management of public school)的学校。此类学校是指由政府建置,但由民间团体经营的学校。美国的第一所特许学校于1992年成立于明尼苏达州,当时是由一群有着共同教育及课程理念的教师、家长和有志者经过协商和共同的努力而建置起来的。这类学校不受传统学校科层体制的限制,所以又称为教师主导学校(teacher-initiated school),它们受校本管理(school-based management)理论及教师专业化主义的影响深远。{11}

美国教育部秘书处和公共事务处于2004年发布的“教育及《不让一个孩子落伍法》指导纲要”(A Guide to Education and No Child Left Behind)指出:从2000年到2004年有超过1000所特许学校在全美各地成立,增幅达到了50%。由此可见,美国近年来有为满足更多的择校需求而设立更多新型学校的趋势。

2.择校赋权近来的主要作法

(1)解除学区、学校类型的限制

美国现行义务教育阶段家长们的择校除了有传统的地方学区分配方式以外,另有学区内择校、跨学区择校及教育卷式择校等方式。美国家长除了可“免于学区控制”自由选择普通的公立学校外,还可选择私立学校或新型学校,这使得他们较我国的家长们有着更多的择校选项。

(2)家庭学校

20世纪70年代,美国教育家伊里奇(Illich)提出了“去学校社会”(De-schooling Society)论,其“学校教育不等同于教育”(schooling is not education)理念可视为美国在家教育的理论基础。美国的在家教育不同于其公办民营教育,是一种属于非学校形态的私学教育。

由于择校在本质上包含了不选择学校就读的自由,所以“家庭学校”也成为了美国家长们的一种择校选项。由于对教育质量的不满,对校园暴力的担心,价值观念、宗教信仰的不同等,许多美国家长都选择不让子女到学校接受教育,而取而代之地由他们自己依据子女的具体需要来进行施教。值得指出的是,选择在家教育的家长必须符合美国教育部门的相关规定(如任教资格、课程规划、适当社会团体生活等),且要接受定期检查。{12}

据美国教育统计中心(the National Center for Education Statistics)在2004年所做的一项统计,美国在1999年接受在家教育的学生有85万人,而到了2003年,这一数字已增加至110万人。

3.相关法规政策

(1)1965年,根据美国“1965年中小学教育法案第三章”(Title Ⅲ of the Elementary and Secondary Education Act of 1965)的有关规定,美国各地相继成立了“磁石学校”,同时,联邦教育部还制订了一项“磁石学校推动计划”(Magnet School Program)加以配合。

(2)1988年,老布什提出了择校计划及教育卷计划。在教育卷计划中,政府向低收入家庭的学生,每人提供1000美元的教育资助,并让他们可以在公、私立与教会学校间进行自由选择。

(3)1991年,老布什提出了“美国2000年教育战略”(America 2000:An Education Strategy),特别强调家长的择校权,并指出只有竞争才能加速学校的进步。在此项计划提出的两年后,美国政府拨出了32.3亿美元用于该计划的实施。

(4)1991年,美国明尼苏达州第一个通过了“特许学校法”(Charter School Law),次年,加利福尼亚州也通过了相似法令。

(5)1998年,克林顿在国会发表国情咨文,强调拓展对公立学校的择校权,并且支持特许学校的建置。

(6)2002年,小布什签署了《不让一个孩子落伍法》,且表示将继续支持和提升“家长的择校权”。该法案的第五篇专门谈到了“让家长拥有更多的择校权”,通过政府的各种政策及措施(如支持更独立自主的特许学校建置,向就读于私立学校的经济困难学生发放补助等)向更多的家庭提供更大的择校权,以激励教育市场的自由竞争,实现教育的公平、均等,使教育关照到更多的学生,进而提升美国学校教育的整体质量。

三、英、美中小学择校制比较

综合上述对英、美择校制的分析,下面从实施理念与目的以及实施策略两个方面来进行讨论。

1.实施的理念和目的

英、美两国在实施中小学择校制的理念方面有着诸多相似的地方:

(1)根源于自由经济市场的理念

爱普(Apple)曾指出,自20世纪70年代以来,新自由主义兴起,自由经济市场的理念逐渐受到西方世界的重视。这种理念让人们认识到,世界犹如一个庞大的超级市场,市场内讲求的是消费者的理念。此后,该理念逐渐渗透至西方社会的各个领域,包括教育领域。英、美教育界普遍认为,市场机制可以作为教育发展理性化的原动力,同时还能提高教育的成本效益与绩效责任。{13} 因此可以说,通过市场机制赋予和扩大家长的择校权,是英、美两国新时代教育改革的共同理念。

(2)植根于公平的理念

英、美国家均希望让社会经济地位较低的家长也能够为其子女选择理想的学校就读,希望照顾到每一个孩子;如英国的1980年教育法便是一很好的例子,其正式提出并责成教育就业部门统筹进行相关规划,用以补助有资质却家境不好的学生进入私立学校就读;美国2003 “蓝带学校无落伍学子”(No Child Left Behind Blue Ribbon Schools)也是一例,其提出学校应不论种族、社会经济地位或家长职业等因素,公平地给予学生最好的教育机会。

至于英美择校制实施目的,结合上面的论述,笔者认为其均是希望通过家长和学生自由择校的市场机制,形成学校间的竞争,进而提升教育服务的绩效。

2.实施策略

综上所述,笔者将英、美两国实施择校制的策略整理如表1(见下页)所示。

总之,英、美两国择校制的实施,均有其特定的时代背景,同时还受当代思潮的影响;它们均通过立法、新型或转型学校的设立、多元择校权的放开、补助以及信息公开等策略,来达到择校的预期效果。

四、启示

1948年“世界人权宣言”(Universal Declaration of Human Right)的第二十六条第三款明确指出:“父母对于子女所应接受的教育,具有优先的选择权”,可见,该宣言已将家长的择校权视为基本的人权之一。但择校制究竟是否真正有利于个人、教育乃至整个社会的长期发展,对此学者们的意见是莫衷一是的。我国学者也纷纷提出了诸多看法,如曾晓东便认为实施择校制虽能增进学校间的竞争,但未必能提升原本落后学校的绩效,也未必能提升学生的学业成就,降低教育成本;再者择校制也并非是非常有效的绩效考核机制;此外,择校制的实施也不一定能促进学校的多元化发展。{14} 彭宏斌认为,其对消除社会阶层化和阶级差异化有着诸多不利的影响。{15}王璐则提出,择校制可能隐含着教育市场化的隐忧、公平机制的沦丧以及有限理性的局限等。{16}由以上学者对这一议题的论述可见,择校制虽为推进教育改革的选项之一,但并非万灵丹。

“他山之石,可以攻玉。” 从英、美两国择校制发展的经验可知,择校制的实施及改革,除了政府的有效运作之外,家长自身“权利意识”的开启,也具有推波助澜的功效。因此,要通过择校制策略的实施,提升教育绩效,达成教改目标,除了需要政府完善相关的政策法规以外,还需政府及相关部门积极发挥宣传和引导的作用,以使家长本身的意识觉醒,获得正确的择校观念。

注释

{1}{14} 曾晓东:《美国“择校”中的争论:问题的性质及制度涵义》,《比较教育研究》,2008年第10期

{2}{6}{12} 郑春生:《英国、美国、日本择校制度比较分析》,《教学与管理》,2007年第7期,第143-144页

{3}{4}{7}{8}{15} 彭宏斌:《英国择校:进展与问题》,《外国教育研究》,2006年第7期,第59-63页

{5} Stephen Gorard. School Choice Plolices and Social Integration:The Experience of England and Wales [A]. Patrick Wolf,Stephen Macedo,David J. Ferrero and Charles Venegoni(edited). Educating Citizens [C]. Washington D. C.:Brookings Institution Press,2004.139.

{9}{10}{13} 严莉.:《美国择校制浅析》,《文教资料》,2009年第3期,第17-18页

{11} 李孔珍,普里西拉·沃斯特塔,川·艾丽·库辛:《美国特许学校的发展及启其示》,《中国教育学刊》,2008年第7期,第65-67页

{16} 王璐:《英国择校政策中的公平与效率问题》,《外国教育研究》,2008年第3期,第69-73页

作者单位华东师范大学教育科学学院

(责任编辑王永康)

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