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改革开放以来我国职业教育经费保障的回顾与展望

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邹文芳胡瑾缔

摘要：改革开放以来，我国职业教育经费保障政策演进经历了逐步恢复期、法制规范期、稳步发展期、全面深化期四个阶段。虽然职业教育经费保障政策为职业教育的健康稳定发展提供了积极的制度保证，但还存在着整体教育经费总量占比不高、生均经费较低且区域差距较大、社会力量投入职业教育办学力度不够等问题。在新的历史时期，职业教育经费保障制度要适应职业教育发展的现实需要，须从持续加大政府财政拨款力度、基本落实职业教育生均经费标准以及完善多元化的职业教育经费筹措机制入手，以破解职业教育经费保障的难题。

关键词：职业教育;经费保障;演进脉络;现存问题;改革趋势

基金项目：2017年贵州教育改革发展研究重大招标课题“贵州中职学校学生学习与发展研究”（项目编号：2017ZD007）

作者简介：邹文芳，女，贵州师范大学教育学院2019级硕士研究生，主要研究方向为教育管理、职业教育;胡瑾缔，女，贵州师范大学教育学院2019级硕士研究生，主要研究方向为小学教育、职业教育。

中图分类号：G710? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1674-7747（2021）02-0062-10

职业教育作为我国国民教育体系中的重要一环，承载着为国家培养高素质劳动人才的历史使命。但是时至今日职业教育仍是各类教育中的“短板”，且难以满足国家对技术性人才培养的需求，这与职业教育的经费保障支持力度不够关系密切。职业教育发展的好不好，在一定程度上取决于职业教育的经费是否得到了保障。因此，本文运用内容分析范式，通过选取改革开放以来的职业教育经费保障政策为分析对象，回顾其演进脉络，探讨其发展规律，在总结政策现有成就的基础上反思现存问题并提出优化方案，以期推动职业教育的高质量发展。

一、改革开放以来职业教育经费保障政策的演进脉络

（一）逐步恢复期（1979—1991年）

十年动乱让我国的教育事业几近停滞，职业教育受挫尤为严重，加之大批量的中职学校停止办学，教育结构单一化的局面实在无法满足国民經济发展的需要。十一届三中全会召开以后，经过指导思想上的拨乱反正，党中央对教育工作做出了一系列新的论断和决策，我国教育事业得到了恢复，开始走上了蓬勃发展的道路。1979年4月，国务院召开了全国教育工作会议，提出了进行职业教育结构改革的要求，许多地区为响应号召都推行了中等职业教育结构改革的试点，自此便拉开了我国职业教育恢复发展的序幕。这一阶段中等职业教育的重点是改革教育结构，恢复发展职业教育以及建立职业教育体系。

如表1所示，这些政策的频繁出台都表明了政府对职业教育经费投入的重视与支持。1980年在《关于中等教育结构改革的报告》中，国家首次将“职业教育经费”科目单独列出[1]，且在1983年一次性追加职业教育补助金5 000万元，并且从1983年到1985年连续三年每年追加职业教育补助金500万元。从1986年起，职业教育经费开始列入地方教育事业费预算。另外，在1985年、1986年、1987年和1991年的政策文本中，政府积极鼓励社会力量、集体和个人力量参与办学，说明这一阶段我国以政府财政为主导、多元化的职业教育经费筹措模式已初步形成。但在这一时期，职业教育经费保障政策还不具连续性和稳定性，教育政策的法制化进程依然比较缓慢。

（二）法制规范期（1992—2001年）

伴随着经济体制改革的推进，职业教育改革也势在必行。随着我国民营企业的崛起以及制造业的兴起，国家对技能型人才的需求日益增长，职业教育也步入了快速发展的轨道。然而与之不相匹配的是，职业教育经费仍然十分紧缺，难以满足职业教育发展的需要。从这一阶段开始，职业教育经费投入也改变了之前以国家财政为主的模式，多渠道经费筹措体制以及多元化经费投入机制在法制层面上得以确立和完善。

如表2所示，这些政策对职业教育经费投入与使用的规定更加明确化和具体化。同时，在社会主义市场经济体制下，我国职业教育经费筹措模式也呈现出了市场化、多元化的特征，如明确了收取非义务教育阶段的学杂费，开征的地方附加税可以专项或者安排一定比例用于职业教育等。并且在这一阶段，我国也开始更加注重职业教育的均衡化发展，出台了多项专门针对中西部地区职业教育经费扶持的政策。但随着1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》的出台，这项文件并没有就职业教育的经费政策作出规定，政府把教育拨款的重心放在了义务教育和普通高等教育阶段，这对职业教育的发展相当不利。由于缺少了中央财政经费的支持和帮助，职业教育的发展从1999年到2001年开始经历了一个短暂的低谷期。

（三）稳步发展期（2002—2009年）

自2001年我国加入WTO 之后，产业结构调整、工业化建设等为经济发展提供了新的发展机遇，同时也增加了对高素质技能型人才的需求，这对职业教育的发展是一个很好的契机。针对1999—2001年我国职业教育所遭遇的低谷，以及伴随着西部大开发战略的实施，国家开始空前关注和重视职业教育的发展境况，相继出台了更加成熟的文件和政策来促进职业教育的发展。值得一提的是，21世纪初的两项“决定”更是刺激了职业教育的迅猛进步。自此，职业教育便开始从规模扩张走上内涵建设的道路，职业教育经费保障制度建设也随之进入到了一个稳步发展的时期。

如表3所示，从职业教育的经费来源来看，2002年和2005年的两个“决定”都明确了经费的责任性与指向性，中央财政还设立了用于职业教育发展的专项资金，并规定了中央和地方政府用于职业教育的经费要逐步增长;而且动员企业和社会各界进行多方面地筹措资金。这就基本形成了以中央为指引、以地方政府为主导、多元化筹措职业教育经费的制度。另外，从2006年起我国已初步构建起中职贫困生助学体系的基本框架，于2007年秋季学期起在全国范围内全面实施;2009年12月“工作意见”的印发，标志着免学费政策进入了全面实施阶段。除了教育经费筹措多元化，区域分布也逐步均衡化，国家的职业教育经费政策开始向中西部和农村地区倾斜，逐渐缩小了东部发达地区和中西部欠发达地区职业教育的差距。

（四）全面深化期（2010年至今）

经过30多年的发展，我国的经济发展水平不断提高，但随之而来的是用工成本不断上升，制造行业的国际竞争力不断减弱，由此企业对人才培养提出了更高的要求，国家也迫切需要进行产业结构转型和升级。这必然对为国家输送技能型人才的职业教育提出更高的要求。基于此，2010年出台了《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010—2020年）》，为职业教育经费的使用和管理提供了更加明晰的政策依据。自此，我国的职业教育经费保障制度建设进入了全面深化时期。

如表4所示，紧随2006年国家投入20亿资金支持100所示范性高职院校建设，2010年中央财政也划拨专项资金用于1 000所中职示范学校建设。2011年，我国职业教育经费投入为2 889.29亿元，达到了职业教育经费投入的历史最高值。2012年，我国还进一步扩大了中等职业学生免学费的范围，完善了学生资助政策体系。这一阶段职业教育经费保障制度正在不断深化改革，政府鼓励新增教育经费向职业教育倾斜，制定本区域职业教育学生生均经费及公用经费标准。同时，校企合作、产教融合的人才培养模式也在逐步确立，企业和职业院校成为职业院校办学的“双主体”，政府大力支持社会各类主体参与职业教育。由此可见，我国职业教育经费管理工作的规范化、科学化、精细化水平正在不断提高。

二、我国职业教育经费保障的现存问题

自改革开放以来我国职业教育事业日益蓬勃发展，职业教育经费保障制度建设取得了显著成绩，为职业教育的健康稳定发展提供了重要支持。但我们也应该看到，若要建成高水平的中国特色现代职业教育体系，我国在职业教育经费保障制度建设方面仍然存在诸多问题。

（一）职业教育经费在教育经费总量中占比不高

职业教育作为一种公共产品，具有公共性的特征，按照“谁受益谁出资”的原则，政府应该是职业教育最主要的投资主体。虽然国家财政对职业教育经费的投入量正在逐年增加，但由于经费拨出的指向性不仅仅针对职业教育进行投入，因此职业教育在整体教育经费比例变化当中并不凸显。然而与此相悖的是，尽管中等职业教育招生数与普通高中大体相当，但是我国高中阶段的教育经费主要向普通高中倾斜，高等教育阶段的教育经费主要向本科院校倾斜，中等职业教育和高等职业教育经费占比和增幅一直比不上普通高中和本科院校。事实上，由于要引进实习设备和建设实习场所，职业教育需要的资金投入比普通教育更多。根据教育部网站公布的《2019年全国教育经费执行情况统计快报》[2]的相关数据进行整理，如表5所示。2019年中等职业教育经费总投入为2 617亿元，仅占高中阶段教育经费的33.8%;高等职业教育经费总投入为2 402亿元，仅占高等教育经费的17.8%。即使在目前国家大力发展职业教育的情形下，高等职业教育的教育经费占比依然不足高等教育经费的两成。

（二）职业教育生均经费较低，且区域差距较大

世界银行发布的一份报告表明，发展中国家职业学校学生培养成本要比普通中学高153%;北京师范大学校长钟秉林教授也曾在2015年的全國两会中对外界表示，中职学校生均投入经费至少应是普通中学的2～3倍左右[3]。为了了解目前我国职业教育生均经费投入状况，本文通过检索教育部官方网站所公布的相关数据[4]，整理出各级教育生均一般公共预算教育经费情况，选取东、中、西部较具代表性的省份进行比对，具体如表6所示。2019年我国普通高中的生均教育经费为17 821.21元，而中等职业学校为17 282.42元，略低于普通高中，距离2～3倍还有相当大的差距。从区域分布来看，2019年中等职业教育生均经费最高的是北京市和上海市，分别为69 775.68元和60 507.94元。江苏省和浙江省等发达省份生均经费也远高于西部和中部地区，分别达到20 131.46元和26 260.31元。中部地区的河南省为10 233.60元，湖北省为15 489.44元，都远低于发达省份，且达不到全国均值标准。而西部的四川省2019年中等职业教育的生均经费为13 759.41元;贵州省的生均经费最低，仅为8 846.18元，仅占北京市的12.7%。由以上数据可以看出，我国职业教育生均经费投入较低且地区差距较大。

（三）社会力量投入职业教育办学力度不够

德国“双元制”培训的经费，将近七成来自企业，剩余三成来自政府，这是因为在德国已经形成了企业参与职业教育的社会文化，并且承认企业参与职业教育的必要性与收益性[5]。而在我国，职业教育的办学经费主要来源于国家相关部门的支持，企业的参与度较低，社会团体和个人捐赠比例更低。一方面，由于我国的职业教育社会文化氛围不够浓厚，导致社会力量参与职业办学的热情度普遍不高。目前社会对职业教育的印象依然停留在次等教育上，中职教育是为不能升入高中的学生准备的次等教育，高职教育的质量也远低于普通高等教育。受此种文化认同的影响，企业对职业教育培养出来的学生缺乏信心，自然对投资职业教育的热情不高。另一方面，由于政府对企业的激励机制不够完善，以及相关教育利益补偿的法律缺位，企业不能从办学中获得更多的利益，如税收减免、专项资金补贴等，因此企业参与职业办学的积极性也普遍不高。虽然我国的《职业教育法》明确规定，鼓励多渠道依法筹集资金用以发展职业教育，但是由于专项立法和地方立法的缺乏，缺少对企业投入职业教育的长期且有效的补贴机制，导致这些规定很难落到实处。企业的本质是追逐利益，如果投入职业教育经费不能给企业带来利益收入，那么就很难激发企业等社会力量参与职业教育办学的动力。

三、我国职业教育经费保障的改革趋势

新时期的职业教育肩负着更加重要的历史使命，职业教育经费保障则是推动我国职业教育长期发展的驱动力之一。纵观改革开放以来年我国职业教育经费保障的发展路程，笔者认为，目前还需要着力进行以下三个方面的改革。

（一）持续加大政府财政拨款力度

根据美国、澳大利亚、德国三国的财政拨款经验可知，财政拨款总额需要占据职业教育总收入的70%左右[6]。在我国，政府作为教育财政投入的主体，虽在职教投入方面给予了一定的重视，但依然存在着诸多的不足，需要从以下两个方面入手加以解决。首先，要加大政府对职业教育的拨款力度，保障职业教育的健康稳定发展。不仅中央政府要加大财政拨款的力度，而且地方政府也要根据当地的经济发展水平、政府财力状况以及当地人口结构等客观情况不断增加对职业教育的投入。既要保障职业教育经费逐年增长，又要提高中等职业教育和高等职业教育经费在高中教育与高等教育阶段经费投入当中所占的比例。其次，要积极改善政府财政拨款模式，主要体现为教育经费分配模式中的拨款模式。当前我国的职业教育拨款主要采用的是定额生均拨款模式，虽然中央部门对职业教育经费标准的监督力度有所加大，但在落实经费、激励机制、追求高质量发展等方面仍存在着瓶颈性的问题。基于此，我国要对财政拨款模式进行一定的调整，可以尝试采用更加多元化的拨款模式，从而为助推职业教育的发展增加“润滑剂”。

（二）推进职业教育经费统筹配置机制

鉴于目前我国东西部职业教育发展不平衡的现状，首先，要建立全国性职业教育基本公共服務体系。财政部和教育部要根据当前经济社会发展水平和职业教育的特点，分类别进行人均经费、人均财政拨款基本标准的设定，并积极督促经费落实到位。通过稳定的经费来源形成一整套纵向衔接的职业教育体系，贯穿于中高职、本科及研究生阶段，从而全面推进职业教育基本公共体系建设的进程。其次，中央和地方政府应加大对中西部地区、民族和贫困地区职业教育财政转移支付力度，减少职业教育经费转移支付中间环节，提高职业教育经费的使用效率[7]。最后，要进一步缩小中西部地区、民族地区、贫困地区同东部经济发达地区的生均经费拨款差距，加快中西部地区生均经费增长的幅度。政府应充分利用和开发东部经济发达地区的职教资源，从深度和广度上拓宽东西部的职教合作，抓实东西部职业教育的帮扶工作。

（三）完善多元化的职业教育经费筹措机制

首先，要拓宽政府的职业教育资金筹措渠道。当前我国的职业教育经费较多地依赖于国家及政府的投入，经费来源十分单一，致使职业教育处于被动的发展状态。为了改变职业教育资金筹措渠道单一的问题，我国应在充分保障政府财政投入主导地位的基础上，借鉴国外的先进经验，通过政策引导有效地调动社会各界投资、举办职业教育的积极性，并进一步完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，从而拓宽职业教育经费渠道[8]。其次，要增加非政府组织等社会力量的办学投入。通过银行、信贷等多方资金供给的鼓励，增强各界人士积极职业教育办学的动力，大力发挥校企合作可以为企业带来潜在人才资源的优势，使企业真正认识到投资职业教育能够从中获取一定的收益。真正形成政府主导、行业企业、社会团体和个人共同参与的多元化筹资机制，将原本只寄希望于国家政府的经费保障转交给各方力量，做到为国家“减负”、为政府“减负”、为学校“减负”。

参考文献：

[1]占小梅，马树超.我国职业教育经费投入政策发展的阶段性特征[J].职教论坛，2015（4）：19-24.

[2]教育部.2019年全国教育经费执行情况统计快报[EB/OL]. （2020-06-12）[2021-01-12].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202006/t20200612_465295.html.

[3]教育部，国家统计局，财政部.教育部国家统计局财政部关于2019年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL] （2020-10-23）[2021-01-12].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-11/04/content_5557135.htm.

[4]牛征.中国职业教育投资的问题与对策[J].当代教育科学，2002（8）：8-12.

[5]杨公安，宁锐.职业教育经费保障体制的缺失与建构[J]. 中国职业技术教育，2014（9）：21-26.

[6]张连绪，王超辉.高等职业教育财政拨款体制国际比较[J].国家教育行政学院学报，2013（9）：12-15.

[7]宋凡金，田书芹，王东强.城乡统筹教育背景下职业教育经费保障机制研究[J].职业技术教育，2012，33（31）：39-43.

[8]郭国侠，向才毅，庞青.职业教育财政经费保障机制建设研究[J].中国职业技术教育，2012（12）：5-11.

[责任编辑? ? 秦? ?涛]

A Review and Prospect of the Funding Guarantee of Vocational

Education since Reform and Opening-up

ZOU Wenfang， HU Jindi

Abstract： Since the reform and opening up， the evolution of vocational education funding policy has gone through four stages： gradual recovery period， legal standardization period， steady development period and overall deepening period. China's vocational education funding policy provides a positive institutional guarantee for its healthy and stable development， but there are still some problems existed， such as the proportion of the total education funds is not high， the average student funding is low and the regional gap is large， the social forces are not investing enough， and so on. In the new historical period， in order to meet the practical needs of the development of vocational education， it is necessary to continue increasing the government's financial allocation， generally implement the per student funding standard， and improve the diversified financing mechanism， so as to solve the problem of funding guarantee for vocational education.

Key words： vocational education; funding guarantee; evolution; existing problems; evolution context

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