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坚守与拓新：美国职业教育的最新变革与发展趋向

范文

李欢林克松

[摘要]美国2018年颁布的《帕金斯生涯与技术教育法案V》确定了未来六年美国职业教育改革的方向与内容。这一法案从澄清教育政策理念、协调运营管理体系、提升资金分配效益、强化绩效问责效果四个方面赋予了美国职业教育新的价值和内涵，保障了职业教育质量的优质和高效。因此，在我国新时代及教育现代化背景下，应从理念升级和实践升级双重维度重建职业教育价值、提振职业教育质量。

[关键词]美国 ?职业教育 ?帕金斯生涯与技术教育法案V

[作者简介]李欢（1993- ），女，四川内江人，西南大学教育学部在读硕士;林克松（1984- ），男，江西上饶人，西南大学教育学部，副教授，博士，硕士生导师。（重庆 ?400715）

[课题项目]本文系2018年国家社会科学基金教育学青年课题“西南民族地区县级职教中心精准扶贫的实施成效及推进机制研究”的阶段性成果。（课题批准号：CJA180259，课题主持人：林克松）

[中图分类号]G40-059.3[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2019）16-0066-07

2018年7月31日，在国会参议院和众议院的联合批准下，美国总统特朗普在访问佛罗里达州坦帕湾技术高中期间签署了《强化21世纪生涯与技术教育法案》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act），又称《帕金斯生涯与技术教育法案V》（以下简称《法案V》）。该法案依据《劳动力创新与机遇法案（WIOA）》和《每个学生都成功法案（ESSA）》的基本精神，对《帕金斯生涯与技术教育法案》进行了重新授权。这也是特朗普任期内所签署的第一份联邦教育法案，足见生涯与技术教育在当前美国受重视的程度。《法案V》于2019年7月1日正式生效，作为美国生涯与技术教育的纲领性文件，它的制定、实施以《法案IV》的基本方针和内容为依据，昭示了未来六年美国生涯与技术教育变革的趋向和内容。当前在我国经济社会全面深化改革的宏观背景下，我国职业教育何去何从，或许可以从对《法案V》的解读与评析中得到有益借鉴。

一、《法案V》的变革背景：经济、社会、教育的三重影响

在经济全球化和高新技术迅猛革新的形势下，发展优质高效的职业技术教育的需求尤为迫切，然而，美国原有的职业教育法案已无法充分反映和适应当下的现实和挑战。因此，《法案V》在坚守《法案IV》基本纲领的基础上，在美国经济、社会、教育三重因素的综合影响下，为美国职业教育注入了新的理念与内容。

（一）经济因素：劳动力开发与经济转型的现实需求

美国强大的制造业奠定了其在20世纪绝大多数时间里经济繁荣的基础，然而，自20世纪80年代以来，美国制造业在国家经济中所占的份额逐年下降。自动化技术的进步以及经济全球化是制造业就业率长期下降的主要原因。制造业特别是中低端制造业的外流，导致实体经济缺失、虚拟经济膨胀、失业率增加，美国国内舆论不乏美国制造业工作岗位流失或所谓的“产业空洞化”的担忧。因此，制造业的强势要求为制造业培养技能型人才的职业教育必须发达。基于此背景，特朗普自上任以来就表现出对振兴美国劳动力市场与未来工业发展的宏图与愿景，他宣称“每一天，我们都要把那些被遗忘的美国工人们带离边缘线，把他们带回劳动力市场”①。为了实现“把流向海外的制造业就业机会重新带回美国本土”这一愿景，特朗普政府针对技能短缺、技能人才供给结构不均衡等问题，实施了技术工人技能补偿、大力发展学徒制、设立“劳动力发展周”、推动各州立法改革等举措，帮助蓝领阶层在时代巨变中掌握必要的知识技能，为美国的劳动力市场带来了新鲜血液。可以说，美国劳动力开发和经济转型的需求以及特朗普政府追求创新与增进机会的政策号召，成为《法案V》出台的重要经济推手。

（二）社会因素：追求社会多元与公平的社会导向

自20世纪60年代美国移民政策的变化及民权运动勃兴以来，美国现代社会已经转为一个包含多元化种族和民族的大熔炉，美国社会的多元文化主义渗透于政治、经济、教育等各个方面，最显而易见的是，美国劳动力人口的组成已经发生了巨大变化，而且这种变化将一直持续下去。复旦大学美国研究中心教授韦宗友指出，“多元文化教育的一个重要目标是改革学校和其他教育机构，让不同种族和不同阶级的孩子们能够体验到教育上的平等。”②然而，据美国2015年人口普查数据以及美国劳工部劳动统计局2015—2016年的报告显示，“非裔美国人占全国劳动力的12%左右，但在10个收入最高的中等技能工作岗位中只占7%。拉丁裔美国人占劳动力的17%，但只占中等技能工作岗位的12%。”③这种社会变革带来的收入不均、社会不平等正在加深美国社会内部的分裂与敌意。因此，《法案V》要求各州和地方加强对生涯与技术教育中有色人种各项参与数据的报告和分析，促进教育的公平和效率，旨在解决这些不公平现象，最终消除美国社会目前存在的种族歧视、性别歧视和贫穷等问题，实现种族和族裔文化的交融。

（三）教育因素：平衡“功利性”与“人本性”的教育传统

19世纪60年代，美国联邦通过立法使职业教育为资本服务，利用资本为经济发展培養合格的技术技能人才，从而获取更大的利益，凸显了职业教育的功利性目标。到20世纪60年代，在人本主义的推动和影响下，美国职业教育开始注重个人目标的发展，将传统的功利性偏向的职业教育变革转为可持续发展的生涯与技术教育，促进个体综合能力的发展，为接受中等后教育做准备，具备较强的学术性导向。随着社会环境的持续变化，生涯与技术教育开始协调个人目标和国家目标，兼顾功利性和人本性，即“为所有学生提供无限的教育机会，以获得继续中等后教育所需的必要技能或帮助学生、工作者和所有年龄段的终身学习者获得直接进入全球劳动力市场的工作潜能”④。这样的目标体现了升学预备性教育与就业预备性教育统筹、学术性课程与职业性课程结合、学校里的普通教育与企业内的职业教育交替进行等特点。一方面，对接受职业教育的学生而言，生涯与技术教育的目标变化使其有了更好的职业发展前景，从单纯的“为了工作的教育”转变为“通过工作的教育”“关于工作的教育”三位一体的新范式，虽然其目的仍然是为学生的就业做准备，但也拓展了其目标指向，即扩大学生接受中等后教育的机会。另一方面，对接收学术教育的学生而言，生涯与技术教育的目标转向使其有了更多的生涯和职业选择机会，接受学术教育的学生选择生涯与技术教育课程，不仅不会影响其继续升学，而且有利于解决辍学问题。可见，“功利性”与“人本性”的教育传统平衡为《法案V》的颁布奠定了教育基础。

二、《法案V》的变革主题：理念、机制与保障的系统创新

《法案V》共包含三个编（Title），即各州生涯与技术教育援助、一般条例、其他修订法案，各个编之后又按部分和节细分，其基本框架见表1⑤。

《法案V》通过澄清教育政策理念、协调运营管理体系、提升资金分配效益、强化绩效问责效果四个方面来实现主题的变革和创新，促进中等和中等后教育学生在学术、职业和技术技能方面的全面发展，确保生涯与技术教育的质量延续，保障教育的公平及效率。

（一）澄清教育政策理念

1.话语复归：重拾生涯与技术教育内涵。《法案V》重新定义了生涯与技术教育的相关概念，旨在为所有年龄段的学生提供未来职业生涯成功所必需的学术、技术技能、知识和培训，并最终发展为终身学习者。其一，明晰生涯与技术教育课程的含义。《法案V》将生涯与技术教育课程定义为在中等教育和中等后教育中相互协调且非重复性的学术和技术内容。该学习课程应具有以下特点，即“具有一定的挑战性;符合州认定的学术标准;涉及学术和技术知识;提升就业能力;满足各州、地区、部落社区或当地的工业需求;内容丰富且独特;具备多重资格认证的进入和退出点（entry and exit points）;符合公认的中等后教育证书标准”⑥。其二，阐释“工作本位学习”（work-based learning）的内涵。该定义强调在实际工作环境（模拟环境）中与行业或企业专业人员的可持续互动，因而工作本位学习必须保证学生参与和完成特定职业领域的基本要求和任务，促进学生获得第一手经验，且工作本位学习的内容须与课程和教学的内容融会贯通。此外，法案还规定加大对工作本位学习的资金支持，要求各州和地方发展和扩大工作场所的学习机会，鼓励相关行业企业的协作和参与。

2.政策倾斜：关照受教育者中的特殊群体。根据美国教育部生涯与技术教育办公室的数据统计，2016—2017年约有370万接受高等教育的学生在社区学院和技术学校参加了生涯与技术教育课程，低收入家庭和有色人种占据了较大的比例，“其中，约160万人（44%）的学生来自低收入家庭，21.2%的学生是拉丁裔美国人，13.2%属于非裔美国人”⑦。基于各种历史原因所造成的教育资源分配不均等问题已严重阻碍了美国职业教育的高效公平发展。依循《每个学生都成功法案（ESSA）》的规定，《法案V》新增两类特殊群体类型（无家可归者和现役军人子女），将特殊群体的范围扩大至九大类。与此同时，《法案V》从联邦、州、地方三个层面以及中等教育和中等后教育兩个阶段对边远地区、美洲原住民和部落管理的职业教育机构提供了相应的资金支持、资源保障、项目支撑，以满足低收入家庭学生和有色人种的职业教育需求。此外，继续完善对特殊人群职业教育质量的问责制度，通过对特殊群体进行分组，并从性别、种族两个方面对数据进行分解，进而开发州职业教育质量提升计划。

（二）协调运营管理体系

1.内部联结：加强中等和中等后教育的衔接和贯通。《法案V》继续坚守和奉行《法案IV》的基准要求，通过为学生提供早期高等教育机会，促进学生在中等和中等后教育的无缝过渡，并减少取得中等后教育证书（包括行业认证证书）所需的时间成本和经济成本，实现中等和中等后职业教育的衔接和贯通。从广义上讲，“早期高等教育是指学生在中等教育阶段获得中等后教育学分或获得免修学分资格（Advanced postsecondary standing）的一种教育形式。”⑧首先，通过界定相关术语，如“衔接协议”“学分转移协议”“双元入学项目”“双学分项目”“学习加速计划”等，增强各州和地方实施早期高等教育的有效性和准确性，确保所有符合条件的学分都能转移到特定的专业/课程。其次，重新定义中等教育绩效指标“职业教育专修者”，并将“职业教育专修者”获取中等后教育学分的百分比作为中等职业教育质量的评估指标。此外，法案还鼓励美国教育部、各州和地方加强对中等和中等后职业教育融合程度和课程质量的评估和报告。最后，法案允许各州和地方使用领导资金来发展和扩大中等和中等后职业教育衔接的机会，其中，在地方资金使用明细中还涉及对特殊群体学生参与中等后教育的资助等。

2.外部联动：推动利益相关者的共同协作与参与。通过建立利益相关者之间的长效合作机制，明确各主体的角色分工并扩充其责任和权利，进一步稳固各州利益相关者的关系，从而确保所有学生能获得高质量的职业发展途径。其中，《法案V》重新规定了各州制定和审查发展计划的程序。根据《法案IV》，各州需提交一份为期六年的州发展计划，每年更新一次，同时要求各州举行公开听证会以促进利益相关者的协作和参与，并将相关意见和建议以及州的回应纳入州发展计划。《法案V》则指出，各州发展计划的有效期缩短为四年，各州可以选择先提交一年的过渡计划。同时，各州仍需开展公开听证会，并将发展计划向民众公开30天，以确保各州的发展计划融入公众的意见。与此同时，该法案要求，对各州发展计划的所有修订包括对绩效目标的调整或对未预料情况的回应，都必须经过公众的审查和批准。

（三）提升资金分配效益

1.引领创新：提高公共资金分配与竞争的效益。法案依旧鼓励通过竞争性资金来推动州政府和地方积极改革，提高公共资金的使用效益，通过竞争与分配相结合，激励创新，保障公平。其一，根据《法案V》的相关规定，各州需要将其总拨款的至少85%作为公共资金分配给符合条件的中等和中等后教育机构，剩余的联邦资金则按照州内竞争的方式分配。因此，各州的储备资金百分比将从《法案IV》的10%提高到现在的15%，这意味着各州有更多的储备资金用以资助积极响应区域劳动力需求的高质量职业教育。其二，除了各州划分的职业教育发展区域之外，法案还对在绩效评估方面表现不佳或存在差异的区域扩大储备资金使用资格，激励各州和地方及时识别并解决机会和成就差距，推动地方全面变革，进一步提高创新意识并增进教育公平。

2.赋权增能：增强地方政府资金使用的效能。通常而言，联邦政府在向地方政府拨款时会附带一定的要求和条件，而《法案V》则通过限制联邦对资金的干预来控制教育部长的行政权力，防止政治偏袒。这意味着各州和地方将对资金拥有更大的所有权，领导者在使用资金开展和实施高质量的职业教育活动以及支持职业教育创新方案时有更多的自主权。同时，《法案V》不仅加大了州领导资金拨款，而且对各州和地方的资金用途规定显著减少，提升了各州在资金使用和资源开发方面的弹性。此外，法案的“州领导资金”和“地方使用资金”两部分都包含了同一项条款使用说明，即可用于“其他改善生涯与技术教育项目的活动”。这就意味着各州和地方在开展其他生涯与技术教育活动时拥有了额外的灵活性和自主权。

（四）强化绩效问责效果

1.数据保障：建构质量评价的核心指标。随着新公共管理主义的治理理念在教育领域的盛行，高效和公平成为美国教育领域的关键词，而与之密切相关的问责制则作为美国职业教育持续改革的一种手段和工具而存在。评价是问责的基础，要衡量问责对象是否符合预期的绩效目标，必须建构合理高效的评价指标体系。据此，《法案V》首次正式引入“职业教育专修者（Concentrators）”作为问责制的基本分析单位。根据定义，中等教育阶段的职业教育专修者是指“在某一职业教育专业至少修完两门课程的学生，而中等后教育阶段的职业教育专修者则是在某一职业教育专业修满12学分的学生”⑨。此外，法案还具体规定了不同层次职业教育质量评价的核心绩效指标，如上表2所示。

2.权责明确：规范绩效问责的奖惩制度。此次《法案V》的一个重大转变在于取消联邦与州之间的绩效谈判程序，各州教育部门自行制定职业教育绩效目标，并鼓励各州的绩效目标与其他法案目标（如《劳动力创新与机遇法案（WIOA）》和《每个学生都成功法案（ESSA）》）相契合，以实现其对生涯与技术教育的战略愿景。这一行为既符合共和党所倡导的“权力下放”治理行为，也明确了联邦和州的权责担当。根据法案要求，各州教育部必须向国会报告各州年度职业教育数据并生成综合年度报告（Consolidated Annual Report）。该报告需要在全面评估上一年度绩效的基础上，根据问责框架设置年度和长期目标。尽管联邦政府赋予了各州较大的自由度，但如果该州未达到90%的绩效目标，则需向联邦提交实施改进计划;如果连续两年未达到90%的绩效目标，联邦有权撤回对该州的拨款。美国权责明确的绩效问责体系、严苛的奖惩机制唤起了各州和地方政府开展职业教育问责的意识，并因地制宜地構建符合各州特点的绩效目标，最终实现高效优质的职业教育。

三、《法案V》的启示：新时代我国职业教育的全新升级

当前，我国正处于经济社会全面深化改革的新时代，为服务建设现代化经济体系、对接高新科技发展趋势及实现高质量的就业需求，开展我国职业教育深化改革势在必行。通过对《法案V》的解读和评析，得出如下启示。

（一）理念升级：职业教育的价值重建

《法案V》对美国职业教育理念和内涵的澄清过程，实质上是重新赋予职业教育新的意义和价值的过程。美国通过理念和制度的双向调节来适应急剧变化的劳动力市场，从定义和内涵上增强教育内容与就业市场的相关性，从政策和制度上拓宽职业教育服务面向，以此来凸显职业教育在人力资源开发中的地位和作用，具有深远的现实意义。同样，对于我国而言，在当前新时代的背景下，也亟须升级职业教育理念，重新构建职业教育价值。

一方面，推进职业教育改革创新，服务社会经济升级转型。随着我国经济发展模式的转型和产业结构的调整，职业教育应当对接市场需求和科技发展趋势，形成与经济社会发展同频共振的格局，及时将新工业、新技术、新规范纳入教学标准和教学内容，促进人力资源开发，始终秉持“以市场为导向，以就业为目的”的宗旨，开展职业教育教学与培训。此外，职业院校作为高素质产业大军的重要培养基地，还应该服务于供给侧结构性改革，契合产业升级，为人工智能、现代物流、电子商务等快速发展的行业培养高级技术技能人才，服务劳动力市场的可持续发展和以创新为驱动力的经济增长新模式。另一方面，拓宽职业教育服务面向，提高弱势群体就业能力。从目前职业教育实施的情况来看，其服务对象的覆盖面过于狭窄，缺乏对整个社会体系中弱势群体和边缘群体的关照。因此，我国应该从法律、规章和政策文件等对职业教育做出总体部署，加大对弱势群体、优抚对象和边缘人群的关切力度，进一步拓宽职业教育受众群体，建立覆盖各类劳动力的全纳式职业教育。其一，针对残疾人职业教育办学水平偏低、师资力量薄弱、布局不合理等问题，职业院校要通过随班就读、专门编班等形式扩大残疾人接受职业教育的机会，改善残疾人职业教育的办学条件，提高残疾人职业教育和培训服务的针对性，提升残疾人就业创业能力。其二，针对目前我国愈演愈烈的“农民荒”现象，加大农业部门、地方政府、职业院校的跨部门合作，共同培养农业“后继者”和新型职业农民是解决“农民荒”的必然选择。其三，基于我国人口老龄化的现实，职业院校应该面向包括老龄人口在内的所有社会成员开放，促进职业院校服务老年教育发展。其四，由于历史、地理、教育、人力资源等众多原因的综合影响，大部分民族地区的经济发展水平较低、贫困率较高、脱贫后返贫现象严重。在民族地区实施职业教育，能及时迅速地反映民族地区的经济社会发展需要，实现精准扶贫，从根本上阻隔贫困代际传递。

（二）实践升级：职业教育的质量提振

质量、问责、绩效、数据、奖惩、竞争已成为美国生涯与技术教育的核心关键词。《法案V》通过机制和保障的系统创新，提升了联邦资金分配和使用的合理性，更强调利益相关者的融入和参与，并通过构建核心指标来规范绩效问责系统。我国的职业教育与发达国家相比，还存在制度和标准不健全、人才培养质量参差不齐等问题。因此，随着新时代我国产业升级和经济结构的不断调整，职业教育质量亟待提振。

首先，促进职业教育政策利好，加强教育实践制度保障。《法案V》的重新授权为美国生涯与技术教育培养高素质、高技能型人才提供了制度保障，加快了技术技能型人才培养理念深入具体实践的进程。目前，国务院、教育部、人社部等相关部门连续出台了一系列措施，颁布了《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022 年）》《国家职业教育改革实施方案》等政策性文件，从宏观层面推进职业教育现代化进入新周期。其次，发挥国家标准基础作用，坚持产教融合“双元”育人。以《国家职业教育改革实施方案》为基本出发点，将构建职业教育国家标准的宏观目标与微观层面的教育教学相关标准联合起来，建构中等、高等职业教育贯通的人才培养体系，由行业企业专家、管理专家、职业教育研究人员、中华职业教育社等团体组成国家职业教育指导咨询委员会，借助大数据分析技术，实现职业标准快速反映产业现场需求变化的工作机制，推动知行合一、工学结合。最后，推动办学质量精准问责，完善绩效评估督导机制。随着我国职业教育人才培养模式由追求规模扩张向提高质量转变，质量评估模式也由政府主导向第三方评价机制过渡。基于我国的职业教育改革方向和发展模式，《国家职业教育改革实施方案》提出“实施职业教育质量年度报告制度，报告向社会公开”。完善职业教育质量评估和督导制度，实现政府、院校、企业共同参与的质量评估机制，支持第三方对教育管理、教学质量、职业技能等情况进行指导和评价，严格落实奖惩制，竞争制，将评价结果作为绩效考核、政策支持的主要依据。

[注释]

①White House.President Donald J.Trump is Committed to Preparing Americas Workers for the Jobs of Today and Tomorrow[EB/OL].（2018-07-31）[2019-01-12].https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-committed-preparing-americas-workers-jobs-today-tomorrow/.

②韦宗友.多元文化主义的挑战与美国的应对[J].美国问题研究，2015（2）：79.

③U.S.Bureau of Labor Statistics.Occupational Outlook Handbook[EB/OL].（2018-02-20）[2019-02-19].https：//www.bls.gov/ooh/.

④Advance CTE.Career Technical Education[EB/OL].（2018-08-30）[2019-01-12].https：//careertech.org/CTE.

⑤⑧Advance CTE.Perkins V：Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act[EB/OL].（2018-08-24）[2018-12-11]. https：//cte.careertech.org/sites/default/files/PerkinsV_One-Pager_082418.pdf.

⑥⑨Congress of the U.S.，Washington，DC，House.The Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act[EB/OL].（2018-07-30）[2018-11-22].https：//www.congress.gov/115/bills/hr2353/BILLS-115hr2353enr.pdf.

⑦U.S.Department of Education.Perkins Collaborative Resource Network[EB/OL].（2017-11-21）[2018-12-23].https：//cte.ed.gov/.

⑩非傳统领域（Nontraditional Field）指特定性别的从业人员低于从业人员总数25%以上的职业或工作领域。

[参考文献]

[1]姜大源，王泽荣，吴全全，等.当代世界职业教育发展趋势研究——现象与规律（之三）——基于纵横维度交替发展的趋势：实然与应然[J].中国职业技术教育，2012（24）.

[2]教育部等四部门.关于加快发展残疾人职业教育的若干意见（教职成﹝2018﹞5号）[Z].2018-07-04.

[3]邱立民，钟宇红，马浩.基于“农民荒”视角下新型职业农民培育的职业教育行动策略[J].中国职业技术教育，2018（26）.

[4]孙凤敏，沈亚强.从功利到人本：美国职业教育立法思想的历史演变及启示[J].教育与职业，2017（13）.

[5]杨进.拓展职业教育服务面向提高弱势人群就业创业能力——在国际职业技术教育大会上的主旨发言[J].中国职业技术教育，2017（19）.

[6]Congress of the U.S.，Washington，DC，House.Carl D.Perkins Career and Technical Education Act of 2006[EB/OL].（2006-01-03）[2018-10-12].http：//s3.amazonaws.com/PCRN/docs/perkins_iv.pdf.

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