| 标题 | 英国职教改革中政府权力与干预路径 |
| 范文 | 收稿日期：2013-04-09 作者简介：姚文峰，河南师范大学教育与教师发展学院副教授。（河南新乡/453007） *本文系2012年度教育部人文社会科学规划资助项目“职业教育发展的市场调节与政府干预互动研究”（12YJA880149）成果之一。摘要：为了顺应国际经济形势变化和国内政治进程的需要，20世纪80年代英国政府启动了“标准化”的职教改革。改革充分体现了不断增强的政府权力和干预能力，政府利用强大法律权力、行政能力控制着职业教育的改革与发展。具体表现为通过法律政策的制定，实行政策控制；通过财政拨款，实行经费控制；通过教育管理，实行行政控制。这些经验对我国的职业教育发展具有重要的借鉴意义。 关键词：英国 ；职教改革； 政府权力；干预20世纪80年代以来，随着新自由主义经济学与人力资本理论的产生，职业教育顺应了经济增长与工业生产的需求，在教育、劳动力市场和公民社会之间起着关键的作用。职业教育成了助推社会工业化生产和经济增长的引擎，成为经济政策的手段，用来满足人力资本的供给。正如吉根斯（Giddens， A.）所分析，职业教育的“经济增长”的目的是工业国家永恒必要的功能，是增强国家全球竞争力的保障。[1]在这种背景下，英国政府为了重振低迷的国内经济，开始加强与控制职业教育的改革与发展，采取了包括推行职业教育试点、推行国家职业资格制度、实行现代学徒制等一系列改革措施，在全国范围内逐步建立了统一、完整的“标准化”的职业教育新体系，为经济发展提供了有力的人才保障。英国政府运用权力积极干预职教改革的经验对于我国探索市场经济体制下政府在行业人才开发、职业培训管理中的定位和作用等方面值得借鉴。 一、 不断增强的政府权力与“标准化”职教改革自20世纪80年代早期以来，英国职业技术教育与培训的主要趋势就是中央政府在不同层次、更多方面制定、掌控和贯彻政策的权力在不断增强。尤其是自1987年以来，变化的速度一直加快，其规模不断加大。当前，中央政府及其相关机构是这一体系的主要推动者，其他利益相关者则处于从属位置，通常是在次要位置上发挥作用。这种变化以地区化、集权化和国有化进程为特征。[2]“这些发展开始于保守党执政时，他们表面上致力于减少国家的职能并鼓励采用新自由主义、以市场为基础的办法来解决公共政策问题。这些趋势在新工党执政时期持续不衰。事实上，新工党已有了介入教育的新方法，并已证实在重塑英国教育与培训体制前景方面新工党至少像其前任保守党一样不留情面。”[3] 政府通过拥有的法律权力和行政能力，来干预职业教育具体的教学内容、教学对象、证书级别和类型，并指导学习过程的资助方式、实施方式、监督方式、检查方式和管理方式。这一切最终的效果是极大地提高了英国教育与技术部的重要性，教育与培训的形象得到提升，并被作为一个政治议题，其他中央政府部门，特别是贸易与工业部（Department for Trade and Industry）和财政部（Treasury）已经对此领域饶有兴趣。[4]政府利用不断增强的权力，从20世纪80年代开始逐步建立起以政府统筹为指导的“标准化”职业教育发展模式。1988年夏，政府提出的教育改革法案获得国会的通过。其中和职业技术教育关系密切的有两点：一是把多科技术学院和大多数的高等教育学院由原来的地方教育当局改办成中央直接管理；二是设立多科技术学院基金会，以取代原来的公共系统高等教育的国家咨询团。1991年发布的教育白皮书《高等教育：一个新的框架》对高等教育体制做了进一步重大改革，其中与职业教育相关具体规定是：第一，学校内部要健全质量控制机制；第二，由外部进行质量审核，首先要使内部质量控制机制运转正常；第三，抓好课程开设及证书颁发的审批权；第四，国家学位委员会在特定的情况下审批新课程开设，读了这些课程就可以获得委员会颁发的学位证书；第五，由外部对学校教学质量进行评估。1992年颁发《继续与高等教育法案》以及建立完善的国家职业资格证书制度（国家职业资格证书NVQ和普通国家职业资格证书GNVQ）。 ·理论探讨· 英国职教改革中政府权力与干预路径 通过近十多年发展，英国教育由世界上最松散的变为中央集权程度最高的“标准化”的职业教育体系。[5]第一，灵活的形式。首先，从学校类型上看，英国实施职业教育的机构有继续教育学院、第六级学院、第三级学院等，学校类型多种多样。不同类型的学院有不同的特点，为学生的择校提供了很大的空间。其次，从课程形式看，有全日制、部分时间制、工读交替、短期进修等等。形式也非常多样，适应了不同学生需要。第二，三明治课程。三明治课程是英国职业教育教育课程模式中，一直被人们所津津乐道的一种课程模式。这种课程模式将课堂教学与工业训练分段交错进行，具有很大的优越性，为继续教育学院、多科技术学院所广为采纳。第三，完整的证书体系。 英国建立了包括NVQ、GNVQ和普通教育证书在内的非常完整的证书体系，各种证书之间还建立了互换关系，以及与之相伴随的严格的、标准化的资格认证制度，大大提高了高等职业技术教育的标准化程度，从而有利于促进职业教育的发展。 二、政府干预职教改革的动因 1.“新经济”对职业教育发展的新要求 职业教育的发展总是受到经济改革与发展的影响，而且这种影响日益直接与深远。以知识与技术创新与发展为核心的“新经济”的出现给人类社会的职业带来了巨大变化。正如有学者指出“工作的确切本质已经在最近的20年发生了巨大的变化，这对于职业教育而言，具有深刻的含意”[6]。这种变化主要表现为，在以知识和技术创造为基础的新经济发展态势下，人类的工作与就业都表现为极大的灵活性。比如，工作的数量和工作所要求的技术、知识和信息发生着快速的变化，工作任务具备反思性，要求工作者从各个角度反思自己的工作以完善工作过程等。[7]其次，由于工作和就业的变化，引发了对劳动者素质的要求的新变化。可以说，新经济要求工人拥有较宽泛的知识与能力，其基础必须宽厚，能够适应经济与产业的发展变化所带来的职业或工作岗位的调整需要，以及终身可持续发展的要求。 新经济所带来的新要求，已经被包括英国在内的世界发达国家充分的意识到，并且转化到国家针对劳动力提出的能力标准和要求体系之中。如当前各国职业教育要求培训学生的“关键技能”（key skills），也被称为“核心技能”（core skills）或“可迁移技能”（transferable skills）。这种技能是从事任何一种职业都必不可少的基本技能。当从业者的职业发生变化时，关键技能能够帮助从业者在已经变化的环境中重新获得新的职业与技能，有时又称这种技能为“可携带的技能”（portable skills）。[8]很显然，这种技能的培养依靠过去狭隘的“旧职业主义”是没有能力实现的。英国的职业教育需要提供给受教育者可持续发展的知识和能力基础，而不是狭窄的、定向的专门知识和能力，新经济的结果必然导致职业教育最根本的变革。 2.国内经济增长面临的挑战 20世纪80年代以来，英国的发展面临着诸多挑战：一是英国的经济增长减缓，而其他国家的经济则呈快速发展趋势，英国加快开发人力资源就显得非常迫切。欧洲统一市场的建立为英国开辟了一个巨大的劳动力市场，欧共体其他国家大多经济繁荣，人均收入高于英国。二是东南亚出现新的经济增长点，如日本、韩国、台湾、香港和新加坡等，他们的产品大量涌入国际市场，对英国的经济发展形成重大的挑战。在日趋激烈的国际竞争中，关键在于使其劳动力具有很强的适应性。这就要求英国要有相应的国家职业技术教育与培训制度，以确保所需的“训练和干劲充沛的劳动力”[9]的培养。 长期以来英国政府发表的白皮书已多次论述了职业技术教育对于促进经济发展的重要性，近年来更是被反复强调。1984年发表的题为《职业培训》的白皮书指出，“英国依靠其人民的技能而生存，受过良好培训的劳动力是经济生存的必要条件”。1985年发表的《就业——对民族的挑战》的白皮书强调，需要改善劳动力市场的质量，从而使企业能雇用到更多的适应性强的劳动力。经济发展的需要呼唤与之相应的职业技术教育，然而英国职业技术教育现状却不尽人意。正如前首相布莱尔（Blair）指出：“没有一流的受到良好教育的劳动力，我们就无法竞争。这是提高生产力唯一的最大驱动力。我们无法与那些发展中国家中的低工资经济体竞争。但我们可在技术、能力和知识的基础上竞争。”[10]正是基于国内的背景，英国政府从20世纪80年代开始了包括推行职业技术教育与培训新模式在内的“标准化”职业技术领域的全面改革。 3.政治进程的内在动力 在英国，为什么中央政府，不论是保守党还是新工党执政，都越来越专注于指挥和贯彻教育与培训政策的方方面面？其主要原因是由政治进程的内在动力所支配。政策制定者们坚持认为他们是制度规划的掌控者。他们渴望废除教育与培训体系中原有的制度结构，转而以新的制度结构来替代，并自信中央政府有能力应对高度的精细的设计、复杂的组织形式（和他们之间的关系结构）这一挑战，这种渴望与这种自信相匹配，这一观点在培训与企业委员会中充分体现。政府同样感觉自己有能力监督资质认证设计和课程设计，并设立培训项目，进行干预。[11]科菲尔德（coffield）认为，尽管这项活动的实施并不那么令人愉快，但这一信念始终很明晰，从一系列部门培训团体、青年培训计划一直到现代学徒制的青年培训干预。政府干预和掌控公立资助的职业教育与培训体系几乎没有阻力，因为宪法授予行政部门巨大的权力。由于只受法律体系审查，政府可制定任何其议会中的多数议员能通过的措施。而来自中央政府之外的能对政策进程或政策效果产生的影响通常很有限。[12] 另一方面，高水平意识形态的制约同时也赋予了教育与培训政策和活动以更大的重要性，因为这些制约使其成为政府合法干预经济领域的要点之一。新工党大力推动的教育与培训政策在很多方面延续了前保守党执政时期的政策轨道，这其中主要原因是潜在的意识形态假设也仍然保持不变，以全球技术需求呈上升趋势的去情境化预见与人力资本理论及市场失灵的简单判断为形式的主要智力基础仍然保持不变。主要变化在于新工党愿意使教育与培训额外担负起人们对社会包容和社会平等的期望。如果朝着政策干预的潜在方向有限地发展，这些也仅增加了政府干预的需要以便提供或资助更多所需。[13] 三、政府干预职教改革主要路径 英国政府对职业技术教育的控制、指导和影响，主要通过以下三种途径实现的。一是通过法律政策的制定，实行政策控制。政府颁布了一系列教育改革法案，从政策上引导职教改革，形成了英国职业教育的现在框架。二是通过财政拨款、实行经费控制，即通过对地方教育当局和延续教育学院的直接拨款，控制和指导职业技术教育的发展。三是通过教育管理，实行行政控制，即通过颁发行政通告和行政管理条款来控制职业技术教育的各方面发展。 1.法律政策制定 在标准化职业教育改革中，英国政府十分重视用法律手段来管理职业教育， 制订并实施了一系列政策法规， 形成了一个较为完整的法律体系。英国职业技术教育的立法可分为起步、发展、体系形成和完善四个阶段。[14] 第一，立法起步阶段（1560-1900年）。1562年英国颁布有关职业技术教育的第一部法规《工匠法》，统一了全国的学徒训练，这部法规成为职业技术教育立法开端。1889年政府颁布《技术教育法》，把职业技术教育正式纳入学制教育体系。 第二，立法发展阶段（1901-1970）。在这一阶段英国政府颁布了包括《巴尔福法案》、《职业交换法》、《职业选择法》、《珀西报告》等在内一系列法案，涉及职业技术教育目标、学校设置、学生培养、岗位培训、税收政策、经费保障、职业指导、雇员聘用等多方面内容，使职业技术教育获得较大发展。 第三，法律体系形成阶段（1971-2000）。在此阶段国家颁布了《就业和培训法》（1973）、《综合中学设置促进法》（1976）、《教育改革法》（1988）、《延续教育与高等教育法》（1992）、《学习与技能法》（2000）等法律，以及《21世纪的教育和训练》（1991）、《德林报告》（1994）等政府白皮书。这一阶段在法律上明确了：职业技术教育在国家教育体系中的地位；各类职业技术教育学校的地位；职业技术教育经费的来源与保障；产业界、教育界在职业技术教育中的地位和作用；实行国家职业资格证书制度；学术学历证书与职业资格证书之间的等效关系；职业技术课程在各教育分阶段的设置；个人接受职业技术教育的义务和权利。至此，英国现代职业技术教育的法律体系已基本形成。 第四，政府政策调整阶段（2001-2010）。 进入21世纪后，政府制定了一些非常有力度的职业技术教育管理措施，使政策不断完善，以期对新世纪的职业技术教育与社会发展产生影响。2001年6月政府发表《国家技能纲要》，进一步强调加强职业技术教育的重要性；2002年4月发表《14-19岁，更多机会、更高水准》咨询报告，强调14-19岁阶段职业技术教育的重要地位；2005年2月发表《技能——在商务中增强，在工作中提高》白皮书，强调在技能培训中雇主、个人和学校的作用。 2.财政经费控制 英国实施两级政府管理体制，其财政体制呈现中央高度集权的特点，地方政府的支出主要依靠中央财政转移支付。英国政府通过立法为职业技术教育发展提供了有效的经费保障机制，制定了灵活的经费政策，拓宽职业技术教育经费来源渠道，保障职业技术教育经费总额持续增长。[15] 第一，职业教育经费的法律保障。政府制定了多项法律保障职业技术教育的经费，如《就业和培训法》、《教育改革法》、《公司与所得税法令》、《延续教育与高等教育法》等。 法律确认学校属于慈善机构，享有免税权，对于学校的收入不管来自中央政府和地方政府的拨款，还是公司、企业和个人的赞助、捐款以及学校通过技术咨询、技术转让、技术培训和服务性活动所得的收入，只要是用于学校的发展，均不需要纳税。地方政府有权征收技术教育税，用于提供职业技术教育，如支持培训机构和其机构提供技术教育，为接受延续教育和高等教育的学生提供奖学金等。 第二，设立延续教育拨款委员会。1992年政府颁布了《延续与高等教育法案》。根据法案规定，政府成立了统一的高等教育基金委员会，负责高等教育的质量管理与经费拨付。1993年，为了保证职业技术教育教育经费的合理分配与有效使用，政府在英格兰、苏格兰和威尔士分别设立延续教育拨款委员会，其资金来源于政府的年度拨款。这项拨款是英国职业技术教育经费的主要来源。延续教育学院经费75%左右来自于延续教育拨款委员会的拨款，其余25%来自高等教育拨款委员会、政府其它经费项目、企业与社团的项目经费或赞助以及其它办学收入。 第三，从政府的政策发展、社会经济需要和公众需求几方面来看，延续教育学院或机构是解决企业对高素质劳动者需求、青年人就业问题的重要场所。所以政府对它们的经费投入仍呈现逐年增加趋势。据统计，英国有80多万18-24岁年轻人未就业，也没有在校接受职业技术教育。针对这种情况，政府必将拓宽学生接受延续教育的路径，实施更多专项项目，投入更多专项经费，支持青年人接受职业技术教育，包括高质量的现代学徒制教育。 3.教育行政管理 《1944年教育法》使中央教育部门权力有所加强，同时地方教育局的权限也在扩大。1970年后，通过教育督导等手段加强了中央教育管理权。中央教育行政机构通过行政手段控制职业技术教育的发展方向、速度、规模、性质和布局。同时，中央教育行政机构对地方教育行政当局和学校进行指导和监督。[16] 第一，中央与地方教育管理机构的建立。国家教育行政管理机构的设置、职能和名称，根据社会经济的发展和政府更迭不断变化。1899-1943年中央教育行政机构称为“教育署”，1944年改为“教育部”，1964年更名为“教育与科学部”；1995年，教育部与就业部合并成立“教育与就业部”，2001年又将其更名为“教育与技能部”。2007年将原有的“教育与技能部”重新分成“儿童、学校与家庭部”和“创新、大学和技能部”。2010年“创新、大学与技能部”与“工商企业管理改革部”合并，组建成“商业、创新与技能部”，同时政府把“儿童、学校与家庭部”改为“教育部”。目前，商业、创新与技能部是主管高等教育和延续教育的中央教育行政机构，教育部主管义务教育和14-19岁阶段延续教育的中央教育行政机构，有关16-19岁阶段的教育主要由教育部与商业、创新和技能部合作完成。英国有166个自治地方有地方议会，这些地方议会是职业技术教育管理的行政主体。地方教育当局负责本地职业技术教育的发展，规范各级学校的具体培养目标、服务方向、基本规模、学校部分教育经费，以满足当地雇主对人力资源的需求。 第二，国家与地方督导。经过百年的发展，英国建立了完善的教育督导评估机制，使政府能够有效地引导和控制学校的发展方向，而又不干涉学校的办学自主权。其督导评估机制主要特点有：政府对学校进行督导评价；实行国家与地方两级督导；制定了学校督导评估标准；标准化的督导评估程序；对大学以定期限的自我评估为主；对中小学以各级督学的督导评估为主；中央政府不仅对学校进行督导评估，也对地方教育当局经费的使用效益和帮助学校提高教育质量的情况进行督导评估；督学具有很高权威，享有很高荣誉；以督导评估促进学校的自主发展。 第三，发展趋向。职业技术教育水平决定人力资源供给和就业率，影响社会经济发展和国家竞争力。英国为加强职业技术教育的控制、指导和影响，每届政府都会根据所面临的社会形式，调整中央教育行政机构。中央教育行政机构的变化，反映未来国家经济的发展需求。另一方面，地方政府将在职业技术教育中发挥更重要的作用。2006的颁发的《教育与督导法》强调，地方政府要扮演强力战略角色，给学校更强、更有力的支持，赋予学校推行新课程的权力，着力改善失败学校。地方自治是英国行政管理体系的特点，国家教育政策的引导、地方经济的发展、就业市场的压力以及教育的国际化，使得地方当局在教育行政中的作用进一步加大。 四、结论 从近年来英国政府发表的白皮书看出，政府高度重视青年失业率，通过立法、制定政策，促进、监督和保证青年人接受职业技术教育，提高青年人的就业率；政府通过正确的政策导向，使企业和行业委员会在职业技术教育中的作用和影响不断增强。产业界的参与已从自发的行为逐步转变为国家的规定行为，在法律层面明确行业、企业、雇员、教育与培训机构的责任和义务，保护了各方面的利益。同时，英国政府将发展职业技术教育和培养技能人才纳入国家发展战略。2010年，新联合政府中，保守党和自由党在教育问题上达成共识，强调职业技术教育和技能人才的重要性，增加职业技术教育的拨款，扩大职业技术教育规模，解决青年人就业问题，是英国政府工作重点。英国的经验表明，只有政府在政策法规层面进行适应、指导和引领，才能使得国家职业技术教育沿着正确的轨道快速健康发展。 从中央政府教育财政拨款的体制来看，中央教育行政机构仅是资金的提供者，延续教育拨款委员会负责制定拨款原则、额度和考核等具体事宜。这一拨款机制既保证了中央教育经费公正、公平、合理、高效地使用，又维护了职业技术教育的独立性，避免了中央教育行政当局对延续教育学院及机构办学自主权的干预。英国职业技术教育是一项面向人人、面向社会的公共事业，体现了教育公平，是推动经济发展、促进就业、改善民生、提供高素质劳动力的重要途径和关键环节。因此，政府提供经费保障，并且经费占GDP比重逐年增长，教育经费总额更是连年增长。 在英国的教育行政体制中，中央教育行政机构主要致力于教育的大政方针，通过延续教育拨款委员会提供职业技术教育经费，通过皇家督学对大学以外的各级各类学校督导；地方教育当局负责本地方教育的发展，协助各项相关事务，通过顾问、专家或地方督学对学校进行督导；各学校按照中央政府的政策和地方政府的要求，自主办学，自主发展。这种体制既保证国家和地方政府对教育的宏观控制，又保证各学校拥有高度的办学自主权。中国一直在研究建立现代教育管理制度，特别是现代高等职业教育的管理制度，英国的这种经验值得借鉴。 总之，20世纪80年代以来，英国利用政府权力对职业教育的改革与发展进行积极地干预与控制，建立了“标准化”的职业教育发展新模式，不仅为国内经济的发展提供了强有力的人才支持，同时，在职教改革的进程中如何适切地运用政府的控制权力进行积极干预也为我国的职业教育的发展提供了成功范例和借鉴经验。 参考文献： [1] Giddens， A.Beyond left and right： the future of radical politics[M].Polity Press，Cambridge，1994：106. 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