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经济危机背景下的匈牙利高等教育学费制度改革

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许衍艺

摘要：经济危机催生匈牙利高等教育学费制度改革，改革的目标是实现高等教育财政上的自给自足。匈牙利推行高等教育收费制度，并在政府资助方向、学生贷款等方面出台了一系列配套措施。学费制度改革促进了高等教育财政模式的转变，同时也带了一些问题。匈牙利高等教育学费制度改革在大力推进的过程中被不断修正。

关键词：匈牙利；高等教育；学费制度改革

位于中欧的前社会主义国家匈牙利，自上个世纪中叶以来一直实行政府拨款型高等教育体制。由公共财政支撑的欧洲公平教育传统文化长期流行，社会主义时期遗留的高福利经济政策也在该国深入人心。近年来，随着高等教育大众化的推进，教育经费不断增长，高教面临财政短缺问题。与此同时，匈牙利国债和预算赤字规模逐年扩大。2008年经济危机中，匈牙利更是遭受重创的国家之一。在严峻的经济形势下，原来完全依靠国家财政投入的高等教育体制已经难以为继。匈牙利高等教育学费制度改革将何去何从？2011年1月，新高等教育法的实施开启了匈牙利高等教育学费制度改革的进程。本文将从背景、现状以及社会影响三个视角考察匈牙利高等教育学费制度的改革。

一、匈牙利高等教育学费制度改革的背景

匈牙利高等教育学费制度已有150年的历史。奥匈帝国时期，学费被称作听课费，学生按照上课的次数交费，学费收入的大部分用于支付教师工资。一战结束后，霍尔蒂政府也沿用了收费教育制度。1941-1942年，匈牙利进行学费制度改革，首次引入差别学费制度。大学根据学生家庭经济状况收取相应额度的学费，富有的学生缴费多，贫困的学生缴费少。在社会主义时代，匈牙利推行免费教育，只有学习成绩中下的学生需要交学费，学业优良的学生均可享受免费教育。1989年匈牙利社会制度变革之后，新上台的第一届政府倡议对原社会主义时期的高等教育免费制度进行改革。匈国会各党派一致认为应该抛弃以前的“伪免费”，采取收费制度。收费有利于激励学生取得更好的成绩。国家对于贫困生应实行学费减免，对于勤奋学生则提供政府奖学金作为鼓励。但这一规划由于学生组织的抗议最终宣告流产。制度变革后的历届政府都曾试图推行大学生收费教育，但均因学生的强烈反对而未能得到长期贯彻实施。

2008年经济危机席卷全球，匈牙利成为此次危机受影响最严重的欧洲国家之一。至2010年，匈牙利国债占GDP的比重已经达到82%。为了减少国家债务，促进经济增长，匈牙利政府于2011年3月出台了以减少支出为目的的赛尔·卡尔曼计划（1.0版）结构性改革措施，提出对医疗、养老、教育等领域进行改革。[1]该计划指出了匈牙利高等教育中存在的一些问题：匈牙利的教育体制与国民经济和劳动力市场的真实需求有较大差距。高等教育机构以高昂的费用培养了大量不适应劳动力市场的大学毕业生，而劳动力市场需要的不少人才却离开了匈牙利。由于不收学费，一些大学生并不急于毕业，而更愿意在大学校园内多待几年，利用教育资源。这一切都浪费了大量公共财力，增加了国家的负担。以“团结起来、对抗债务”为宗旨的赛尔·卡尔曼计划（1.0版）提出了政府削减教育经费、改革学费制度的构想。该计划为匈牙利新高等教育法的出台铺平了道路。

二、匈牙利高等教育学费制度改革的现状

2011年底，匈牙利政府通过高等教育改革计划。2012年1月1日起，新的《国家高等教育法》生效。《国家高等教育法》把高等教育财政改革作为首要任务，其中最大的改变体现在学费制度方面。[2]

1. 取消公立大学免学费制度，推行收费教育

匈牙利制定高等教育收费政策的一个重要理论依据是教育成本分担与补偿论。这一理论由西方教育经济学者提出。高等教育成本分担主要指中央与地方政府根据各自的财力状况对高等教育费用进行合理分担。高等教育成本补偿则是由高等教育受益各方根据各自收益高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。高等教育作为一种准公共物品，能给受教育者带来较高的回报率，也能给社会带来较大的收益。因此，社会应该承担一部分成本，受教育者个人也应该承担一部分成本。时任匈牙利总理欧尔班于2012年10月在匈牙利大学校长联席会上指出，高校毕业生应该用自己的一部分收入维持高校的运营。高校学生不应该成为福利机构的被供养者，而应该成为自主的参与者，承担代价，并因此可以对大学有所要求。高等教育的自费模式是“公平竞争”的保障。[3]

根据2012年1月1日颁布的《国家高等教育法》，2012年9月1日起，匈牙利公立大专院校以奖学金制度取代免收学费的制度。大学生可以全额奖学金、半额奖学金和自费三种形式参加高等教育培训，自费、半自费学生可以申请政府助学贷款。《国家高等教育法》的实施标志着匈牙利自1945年以来高等教育免费时代的结束，大学教育由原先的“免费+学生贷款”模式改为“学费+奖学金+学生贷款”模式。

2. 削减国家资助的学生名额

2012年匈牙利高等教育学费制度改革之前，由预算法规定每年大学的招生总名额，公费生和自费生的数量则由各高校根据学校容量、报考人数和考生成绩确定。根据时任政府2010年11月提出的高教法草案，政府保障为45%的年满十八岁的青年（允许5%的上下浮动）提供免费高等教育。[4]而2012年1月1日生效的新《国家高等教育法》规定，由政府根据国民经济状况以及劳动力市场的需求决定各院校不同专业的国家资助学生名额。受经济危机的影响，政府大幅削减了国家资助的名额。2011年，匈牙利政府全额资助的学生名额为53000人，2012年减少至33000人。[5]按照政府2012年4月公布的教育财政计划，2013年国家全额资助学生比例将骤降至10480人，不足2011年的20%，即80%以上的学生需要通过自费或半自费的方式上大学。[6]

政府全额资助名额的急速缩水激起了学生的不满，导致一系列游行示威活动的发生。匈牙利政府最终被迫对学生做出让步，国会于2012年12月修订了高等教育法，政府不再对高校各专业资助名额作明确规定，而由教育部门制定有区别的录取分数线取而代之。但原规划中没有政府资助名额的法律、经济等热门专业，此后也仅有少数成绩优异的学生才能够获得政府资助。

3. 重点资助对国家战略具有重大意义的学科

匈牙利近年来的教育政策强调服务于国家利益、致力于民族振兴。此次匈牙利高等教育改革计划重视教育质量而非培养数量，在资助政策方面强调服务于国家经济以及与劳动力市场的真实需求相结合。科技、IT和自然科学专业被看作拉动经济的引擎，得到政府预算的倾斜。高等教育改革计划在减少了对法律、经济、人文学科等资金投入的同时，加大了对理工、信息技术、农业、医学、师范等专业的扶持力度。上述专业获得的政府奖学金学生名额占到了总资助名额的70%。

4. 推出奖学金契约，留住人才

匈牙利近年来人才流失严重。根据匈牙利塔尔基社会研究所（Tárki）2012年5月份提供的数据，当年计划移民国外的匈牙利人达到了过去20年来的顶峰。20%的成年人计划到国外工作，这一数字是2010年的1.5倍。其中，年轻人的移民愿望尤为强烈。在18-29岁的匈牙利人中有一半考虑出国。[7]在医学等行业，人才流失现象更为令人担忧。匈牙利《每周世界经济》2012年9月发文指出，在过去的3-4年里，匈牙利成为东欧最大的医生输出国之一。据估计，大约已有15-20%的医生离开了匈牙利，这对该国的医疗事业造成了巨大影响。[8]

为了阻止匈牙利人才外流趋势进一步蔓延，根据2012年1月1日生效的匈牙利《国家高等教育法》及其执行法规，凡享受国家全额奖学金及半额奖学金的学生，须与国家签定合同，承诺在取得学位后的20年内，在国内工作时间要达到享受奖学金时间的两倍。匈牙利政府这一举措的目的是为了让更多受过良好教育的知识分子留在国内，希望既能为学生提供资助，又能留住人才，取得一箭双雕的效果。但由于合同要求的国内工作年限长，却又不能保证为签约的毕业生提供工作机会，故被匈牙利媒体指为“欧洲最苛刻的”奖学金契约，并受到欧洲委员会的批评。在各方压力下，匈牙利修改了政府奖学金规定：从2013年6月1日起，享受奖学金者在大学毕业后的20年内在匈牙利国内工作的时间应与其在校学习时间相等。[9]

5. 增加新的学生贷款形式，缓解学费压力

由于政府大幅削减国家资助的学生名额，增加了学生的经济负担。为了避免中低收入家庭学生因经济原因放弃学业，保持大学的入学率，匈牙利政府加强了资助力度，在原有的学生贷款1的基础上推出了学生贷款2。

2001年起一直实行的学生贷款1发放对象为所有35岁以下的在校匈牙利大学生。该项贷款对于用途没有限制。配合大学收费制度的实行，除了原有的学生贷款1，自2012-2013学年起，匈政府增设了学生贷款2。后者为专项学费贷款，仅限为半额奖学金学生和自费生支付学费。匈牙利银行贷款利率较高，学生贷款执行浮动利率基础上的优惠利率政策，如2013年下半年学生贷款1的年利率为7.5%，不足银行贷款利率的50%。学生贷款2对学生实行2%的固定利率，浮动部分由政府负担。学生贷款2的借款人可以在大学毕业后最晚35岁前开始还款，根据借款人收入状况，年还款额约占其税后收入的4-12%。在借款人伤残、怀孕等情况下有相应的延迟还款政策。此外，如果学生毕业后选择在政府机关、公共事业部门工作，政府将代其偿还贷款。

匈牙利高等教育成本补偿模式采用延迟付费制中的学生贷款方式。但在经济危机阴影下，背负着巨大国债包袱的匈牙利人对于负债普遍怀有恐惧心理，青年学生对于国家经济形势、未来就业前景亦忧虑重重，导致学生贷款在学生中并不受欢迎，实际为支付学费而申请学生贷款2的人为数不多。

三、匈牙利高等教育学费制度改革的评价

（一）高等教育学费制度改革的意义

1. 促进高等教育财政模式的转变

高等教育学费制度改革前，匈牙利高校办学经费的主要来源是政府拨款。此次高等教育改革的目标是建立自给自足的高等教育体系。国家对于高等教育的投入逐渐减少。匈牙利德布勒森大学经济学教授博洛尼·伊什特万在其研究报告中指出，从2010年到2013年，匈牙利政府对高等教育的投入减少了1/4。高等教育投入占中央财政预算的比例也由2010年的1.5%降到2013年的0.95%，高等教育投入占GDP的比例则由2010年的0.77%降到2013年的0.48%。[10]公立大学的财政将从主要依靠国家拨款向国家拨款、受教育者学费承担以及高校创收和社会资助的多元模式转变。学费作为高等教育成本补偿的一部分，在大学财政收入中的地位越来越重要。招收外国留学生成为匈牙利高校缓解办学经费紧缺的另一重要途径。目前，匈牙利各大学积极开拓留学生市场，通过收取留学生学费弥补政府投入减少造成的经费不足。

2. 引进高校竞争机制

据匈牙利国家资源部2011年2月公布的数据，匈牙利现有公立大专院校29所。在国家大幅压缩办学经费的环境下，如何弥补政府资助的减少、保证学校的正常运营成为摆在各高校面前的难题。各公立院校一方面尽可能多地争取国家拨款；另一方面加强成本意识，开源节流，拓宽筹资渠道，增加包括学费在内的各项收入和减少支出。与学费相关的招生人数至关重要。由于实行收费教育，报考高等院校的人数和录取人数均有所下降。这使得对生源的争夺更为激烈。除了极力争取政府拨款，各大学努力吸引更多的半奖学金学生和自费生。对学生最有吸引力的是大学的学术声望、教育质量、专业的就业前景等因素。这激励着大学致力于提高学术质量和综合竞争力，进行专业整合优化。在政府大幅削减经济学专业奖学金学生名额后，与2011年相比，2012年匈牙利高等院校经济类专业的报考人数锐减45-60%。而匈牙利名校考文纽斯大学由于可敬的学术声望，其经济类专业就业前景亦被看好，2012年的报考人数反而逆势上扬，取得了10%的增长。[11]

实行收费教育后，大学在生源竞争中发生两极分化。边远院校的生存能力逐渐下降，首都布达佩斯由于其传统的文化中心地位而显现出巨大的吸引力，位于布达佩斯的大型高校的境遇明显好于边远的规模较小的大学。[12]加之目前的高校财政政策也向招生人数多的学校倾斜，这将使名校获得更多的政府支持，因而强校愈强。

3. 加强高等教育与劳动力市场的结合

匈牙利政府在解释学费制度改革的必要性时指出，高等教育培养了一些对于劳动力市场来说没有价值的大学文凭持有者，高等教育存在着教育绩效不高的问题。在经济危机背景下，匈牙利政府为了缩小预算赤字规模、节约经费，不得不提高财政资源的使用效率。根据2012年1月1日生效的《国家高等教育法》，政府重点资助关乎国计民生、拉动国民经济的专业。对于自费的学生而言，他们更倾向于选择有可靠就业保障的专业。有偿大学教育促使受教育者对自己的学业和就业负责。高等教育学费制度的调整增强了高等教育服务社会的功能和就业导向。

由于学费制度的改革，高校更为关心劳动力市场的真实需求。在2013年初举办的匈牙利各大学校长与企业家座谈会上，企业界指出，匈牙利高等教育存在与经济脱节的问题，希望高等教育加强理论与高质量实践结合的教学。高校也同意在课程设计方面参考企业界的意见，使企业界的需要反映在课程中，并邀请企业参与培养，促进产学研结合。[13]

边远地区高校由于生源急剧滑坡面临困境，根据匈牙利政府的高等教育政策规划，今后这一类高校将向高等专业院校转变，以培养高技能应用型人才为主要目标。

（二）存在的问题和社会批评

2012年1月《国家高等教育法》的实施拉开了匈牙利高等教育学费制度改革的帷幕。起初激进的改革方式引起了巨大的社会反响，尤其遭到学生的强烈反对。批评意见主要集中在政府对于高等教育投入的大幅缩减。高等教育界普遍认为，国家是高等教育的直接的、最大的受益者，高等教育应以政府投资为主。高等教育可以采取多种渠道筹措经费，但政府作为主要投资者的责任和义务不可减少。匈牙利高等教育改革中试图通过收取学费弥补政府投入减少的模式也带来了一些问题。

1. 人才培养规模萎缩

收取学费加大了学生及其家庭的经济压力，一些经济困难的学生因支付不起教育费用又不愿背负债务而无缘大学教育，这在一定程度上影响了教育公平。实行收费教育后，2012年报考匈牙利高等院校的人数从2010-2011年的9.5-9.6万人减少到7.3万人。尽管大学提高了录取比例，在校生规模萎缩仍在所难免，约有1万人被“挤出”了大学校门。[14]为了逃离奖学金契约的束缚，有些学生直接选择到国外留学就业，造成了青年人才的流失。教育理论学者柯奇什·费伦茨在其研究报告中指出，由于经济类专业大多需要自费，造成报考此类专业的人数骤减，而这恰恰与政府发展经济的初衷相反。[15]

2. 大学资金运转困难

目前，自费生、半自费生的学费收入尚不足以弥补公共投入减少带来的巨大资金缺口，匈牙利各高校财政面临严峻挑战。2012年以来连续两个冬天，不少大学因资金困难被迫在期末考试期间停止供暖。大学还没有进入最困难的时期，对于人数占大多数的在校老生，政府仍执行原先的资助政策。大学财政经历的是一个缓慢失血的过程。届时，一些大学将面临不得不裁员，甚至难以维持正常运营的局面。

3. 大学的基础研究使命受到挑战

匈牙利高等教育学费制度改革强化了市场导向。政府投入政策取向推动高校的教学与科研向应用型转化，这将对大学的基础研究使命带来深远影响。匈牙利著名高等学府罗兰大学校长麦泽伊·巴尔纳对于政府投入的减少和激进市场化表示担忧，他认为：“大学不仅要培养高质量的专业人才，还要培养优秀的学者。”[16]高等教育如何做到基础与应用并重，在顺应市场需求的同时，又能保证其作为价值守望者的地位，是一个极具挑战性的问题。

4. 国家财政短期减负，长期收效甚微

匈牙利高等教育学费制度改革的初衷是希望减小财政赤字、削减国债规模。2012年学费制度改革后，政府当年用于高等教育的开支比上一年节省了550亿福林（约合1.83亿欧元），占GDP的 0.2%。[17]但另一方面，为了使学生接受收费教育，匈牙利加大了学生贷款投入，并辅以低息的优惠条件。逐年递增的贷款规模和贴息将增加国债余额。博洛尼·伊什特万认为，虽然短期内国家对于高等教育的直接投入减少了，但从长远看来，未来国家在贴息贷款方面的补助将抵消其所节省的投入。[18]

结语

上世纪80年代以来，高等教育财政改革在全世界范围逐渐展开。许多国家在削减高等教育公共投入的同时，采取向受教育者收取全部或部分学费的方式弥补教育经费的不足。高校实行收费政策是大势所趋，但高校收费政策的制定和实施应考虑国家的经济、政治、文化传统与价值观。位于中欧的匈牙利有着自己独特的国情和政治文化传统，其国内免费教育思想根深蒂固。但在全球高等教育财政改革的浪潮中，为经济不景气所累的匈牙利财政不得不对高等教育学费制度进行改革。另一方面，匈年轻人因就业前景不明朗、国内平均收入水平不高、且不愿意背负债务而强烈反对高校收费制度，政府迫于压力只能寻求与学生的妥协。匈牙利高等教育学费制度改革是一个大力推进又不断修正的过程，也是各方力量博弈的结果。匈牙利在高等教育学费制度改革方面的一些尝试，如教育成本分担实践、高教服务社会功能和市场导向的增强以及学生贷款制度等对于我国高等教育改革也具有一定的借鉴意义。

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[14][15] Kocsis F.Felsoktatás–az átrendezdés

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（责任编辑陈志萍）