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高等教育治理与第三部门组织

范文

阎峻++许晓东

作者简介：阎峻，华中科技大学教育科学研究院博士研究生；许晓东，华中科技大学教育科学研究院教授、博士生导师。（武汉/430074）

摘要：深化高等教育体制改革，推进教育治理现代化，需要借鉴发达国家经验，将治理理念和第三部门组织理论引入高等教育领域。完善和发展高等教育第三部门组织是高等教育治理改革的重要内容，使其成为政府、高校、市场之间的桥梁和纽带，形成协同共治的格局：一方面要转变政府职能，推进“管办评”分离，完善法制和资质标准建设，强化年检和质量公报制度；另一方面，高等教育第三部门组织要与政府保持既不对立又不依赖的互相信任的伙伴关系，完善内部规制，注重自身能力建设，提升专业化服务水平。

关键词：高等教育；治理；第三部门组织

近年来世界高等教育改革风起云涌，发达国家将治理理念和第三部门组织理论引入高等教育领域，形成了政府、市场、高校及第三部门组织协同共治的格局，避免了行政权力越位、市场趋利性干扰等导致学术自由受损的局面，促进了高等教育和谐健康发展。第三部门组织参与高等教育治理现已受到世界各国政府和教育界的普遍重视。第三部门组织在中国高等教育领域发展还不健全。借鉴西方国家的经验，在高等教育治理中如何完善和发展高等教育第三部门组织，发挥其缓冲器的角色，使其在政府、市场、高校之间起沟通、协调、合力与制衡的作用，这是我们值得关注和思考的问题。

一、问题的提出

（一）传统高等教育管理的困境

传统的高等教育管理经历了从政府直接管制到引入市场机制的过程。政府直接管制高校，按照严格的官僚等级制度，以政府为本位，对高校直接下达命令或制定相关政策进行干预，政府与高校的关系是控制与被控制、命令与服从。经济、社会的发展和高等教育规模的扩张，在高等教育管理过程中出现了政府行为的低效率和权力寻租等问题，导致“政府失灵”。随着市场经济的建立和发展，人们将市场机制引入到高等教育领域，通过市场“无形的手”来解决高等教育管理中“政府失灵”。由于市场具有滞后性、盲目性、趋利性等自身难以克服的缺陷，在高等教育管理中也相继出现“市场失灵”。作为对政府、市场失灵的积极回应，基于治理理论的第三部门组织应运而生，“社会”这个因素对高等教育管理的影响开始进入人们的视野，高等教育逐步从“管理”走向“治理”。

（二）世界聚焦高等教育治理改革

当今时代，发达国家的政府纷纷把高等教育改革作为其施政的重点之一。英国、法国、日本、德国等都采取了一系列重大改革措施，使高等教育逐步从传统政府管理模式向现代政府治理模式转变。20世纪80年代，英国在新公共管理运动推动下开展高等教育治理，并引入市场机制，形成了政府掌舵、市场运行、第三部门组织参与的高等教育治理框架。20 世纪 90 年代，法国政府进行了以分权为导向，以市场为手段的高等教育治理改革，通过制度分权寻求责任分担的伙伴，政府与大学签订合同建立行政契约关系，赋予大学较大自主权。日本2004年开始国立大学法人化改革，赋予国立大学广泛的自主权，国立大学从政府附属机构，转变为与政府平等地位的民事主体，政府不再直接管理大学。20世纪90年代，德国将“新调控模式”应用于对高校的治理：一方面扩大高校自治，放松人事与财务管理；另一方面扩大高校领导层权限，实现专业化管理；同时，州政府与高校签订目标合约，进行合同管理。

中国政府对高等教育的治理改革经历了由中央集权到适当放权，而后又几度收回权力，这样一个“钟摆现象”。人们往往认为只要政府放权，高等教育的许多问题就会迎刃而解，然而，事实证明并非如此，高等教育改革并不是简单的放权或收权问题。政府应该放多少权，政府让渡出来的权力由谁来填补，又如何协调政府、高校、市场之间的关系？借鉴国外经验，完善和发展高等教育第三部门组织为我们提供了一种全新的视角。

二、高等教育第三部门组织内涵、类型及其作用

·教育管理·高等教育治理与第三部门组织

（一）高等教育第三部门组织的内涵

第三部门组织是由美国学者列维特（Levitt）最先提出，是指介于政府和私营企业之间，从事政府和私营企业“不愿做、做不好或不常做”的事，既不是国家机构也不是私营企业的非公非私的第三类组织。因国别、文化及研究视角的不同，各国使用的名称不尽相同，比如非政府组织、非营利组织、第三方组织等。[1]

学术界对第三部门组织的定义因视角的不同而各异：一是从法律角度，有的国家法律对其有明文规定，如美国税法规定，第三部门组织必须具备致力于社会公益目标、符合免税的慈善目的以及不参与政治活动等条件。二是从组织资金来源角度，第三部门组织的资金主要来自于其成员缴纳的会费和支持者的捐款，而不是来自于以市场价格出售的商品或服务。三是从组织职能的角度，第三部门组织是促进“公众利益”或“团体利益”，自愿地提供有差别的公共产品。四是从组织结构与运作方式角度，第三部门具备组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征。[2]

依据上述界定，可以将高等教育第三部门组织理解为：在高等教育治理中，协调政府、社会（市场）、高校之间关系，扮演缓冲器、服务器、交换器的角色，代表社会公众利益、不以营利为目的，具有独立性、专业性、中立性的非政府、非企业性质的社会组织。一方面，它肩负高等教育政策执行的责任，帮助高校完成政府下达的任务，减少政、校间的冲突；另一方面，代表高校向政府表达诉求，影响政府的高等教育政策；再一方面，弥补政府失灵和市场失灵的不足，避免政府与市场对高校的过度干预，保护学术自由，在不妨碍学术自由的前提下，代表社会力量对高校进行有效的监督，为政府、市场和高校提供高等教育发展的信息咨询和决策建议。[3]

（二）高等教育第三部门组织的类型

高等教育第三部门组织按其职能主要分为四种类型[4]，如表1所示。

英美等发达国家的高等教育第三部门组织独立性较强，不依附于政府，自治程度高，专业性强，透明度高，赢得政府、社会的信任，成为政府的“智囊库”。

比如，英国、美国的大学入学考试一般是由第三部门组织举办。与国外相比，中国的高等教育第三部门组织，如高等学校评估研究会等，对政府部门的依附性较大，自身独立性不足，有的还是政府部门的全额拨款的直属事业单位，如高等教育教学评估中心等。

（三）高等教育第三部门组织的作用

在协调政府与高校的关系时，第三部门组织扮演缓冲器角色，减少政府与高校的矛盾和冲突；在协调与高校的关系时，扮演服务器角色，维护高校利益，促进高校发展；在处理与社会（市场）的关系时，扮演交换器角色，为利益相关者提供相互联系的平台和媒介。具体体现在以下几个方面：

一是桥梁作用，即在政府、市场和高校之间起协调、沟通、联结作用。特别是三者面临利益冲突的时候，有一个缓冲地带，缓解三者之间的矛盾。二是服务作用，即提供管理、咨询等服务，以降低高校运营成本，提高经济、社会效益。三是配置作用，依据人才市场、科技市场运营规则，为优化教育资源配置提供服务，使资源使用最优化。四是评估作用，第三部门组织具有相对的独立性，其评估鉴定的信度、效度具有客观性和公正性。[5]

三、中国高等教育第三部门组织的现状与问题

（一）中国高等教育第三部门组织发展现状

中国高等教育第三部门组织起步较晚，始于20世纪80 年代，是中央政府教育管理部门自上而下的推动和扶持发展起来的，而不是高等教育主体自发行为。1994年《中国教育改革和发展纲要》提出，要建立健全高等教育社会中介组织，发挥各界参与高等教育决策和管理的作用，使重大决策经过科学的研究和论证。2000年教育部实施“21世纪高等教育教学改革工程”，设立了国家和省级教学质量评估中心。在国家层面，教育部成立了一些专家（顾问）小组，开展政策研究与咨询工作，如“211工程综合实力评估组”。在省级层面，广东、上海、江苏等对第三部门组织高度重视，如广东省较早成立了高校设置评议委员会、学位委员会。在民间层面，一些民间教育基金会也相继成立，并开始适度介入高校内部活动，如宝钢教育基金理事会、霍英东教育基金会等。还有一些全国性或区域性、行业性的学会、协会在开展教育研究和提供政策咨询方面也发挥了一定的作用，如高等教育学会、工程教育协会等。

在中国高等教育第三部门组织中，行会、协会类，主要是某一领域的专家学者为共同的目标自愿组织起来的非营利性的社会团体，数量较多，涉及范围较广。截止到2012年，教育部主管的行会、协会类社团40个，共有331个分支机构；拨款、融资类，特别是各种教育基金会，主要是为解决办学经费不足或对高校教师、学生进行资助，由政府或企事业单位牵头和倡导，或由高校发起，有的是爱国华侨、港澳同胞等以基金的形式捐资教育事业，如中国教育发展基金会；评估类，一般由教育部门批准、工商部门认定、具有独立法人资格，有些是政府拨全额款事业单位，如教育部考试中心、学历学位认证中心；服务类，多数是教育行政管理部门的直属事业单位，通过专家论证会、听证会等途径进行决策咨询服务，还有一些是为指导毕业生就业发展起来的，多存在于各高校中，如高校学生信息咨询与就业指导中心。

（二）中国高等教育第三部门组织存在的问题

近年来，中国高等教育第三部门组织发展较快，但在其发展过程中还存在一些亟待解决的问题，主要体现在以下几个方面。

1.独立性不足，官方色彩浓重

中国高等教育第三部门组织是在政府推动或主导下建立的，大多为“官办官营”或“官办民营”，带有浓重的官方或半官半民的色彩，政府干预的痕迹明显。其中有些是教育行政部门下属的事业单位，在资金来源和人事调配等方面依附于上级主管部门，缺乏独立性和中介性，很难实现对高校、政府和市场之间的有效协调。如在教育部32个直属单位（主要社团）中，具有高等教育第三部门组织属性的有22个（参见表2）。一些民间举办的高等教育第三部门组织存在明显的营利性质，其“中介性”并不十分充分，很大程度上影响了其作用和职能的有效发挥。

2.政策法规不完善，行业标准体系与国际不接轨

高等教育第三部门组织相关的政策法规（参见表3）还不完善。从这些政策法规内容来看，主要是从宏观上对社会组织加以规范，是针对所有的社会组织或某一类的社会组织。高等教育第三部门组织作为社会组织的组成部分，有其共性的一面，适用于这些政策法规，但在涉及其属性、行为方式、工作程序、评价等个性一面的时候，这些政策法规就显得操作性不强、缺乏针对性等。虽然高等教育第三部门组织也有各自的章程和内部规章制度等，但这仅限于内部规章层面，没有上升到政策法规的高度，约束力不强。同时，中国的高等教育第三部门组织与国外相关机构的国际交流合作不够，有些行业标准体系与国际不接轨。比如，中国2008年就有自己的《工程教育专业认证标准》，但质量标准与国际不接轨，国际社会不认可，直到2013年6月中国科协代表中国加入《华盛顿协议》，成为其预备会员，中国工程教育的质量才被国际社会认可。

3.专业化程度不一，人员素质参差不齐

官方或半官方背景的高等教育第三部门组织专业化程度和人员素质一般较高。行会、协会类、评估类等人员素质普遍较高，尤以行会、协会类最为明显。如某省高等教育学会第六届理事会组成人员144人，其中正高职称的94人，占65.2%，副高职称的27人，占18.7%，二者占组成人员的83.9%。民间背景的第三部门组织在专业技术水平和人员素质方面则差异很大。如某民办出国留学培训交流中心共有员工84人，其中，高中4人，占4.8%，专科33人，占39.3%，本科41人，占48.8%，硕士生6人，占7.1%，没有人具有副高及以上职称，培训教学任务主要依靠聘请兼职教授承担。

4.发展不平衡，结构不合理

发展不平衡，结构不合理，一方面是指高等教育第三部门组织在地域上分布不均，如京、津、沪、苏等省份发展较快，经济欠发达地区则发展较慢；另一方面是指高等教育第三部门组织中官方或半官方性质的占绝对多数，民间性质的则很少，同时，这些组织主要集中在一些政策咨询、质量评估等领域，其他领域，比如拨款、融资方面的则较少。笔者统计了教育部主管的主要社团组织，共计163个，其中学术类占66%，校友会占16%，行业类和基金会类各占9%；从社团挂靠单位分布来看，主要集中在北京、上海、江苏等，其中北京占57%。

5.缺乏竞争机制和元评估

国内对高等教育第三部门组织的理论研究很不足，人们对其认识程度不够深入。现有的理论还不足以很好的指导高等教育第三部门组织的改革和发展实践，从而导致高等教育第三部门组织发育不完善，影响范围有限，缺乏对高等教育第三部门组织的评估质量进行评估，即“元评估”。目前一些高等教育第三部门组织是政府部门的直属事业单位，市场化程度不高，缺乏竞争机制，自身发展动力不足，不能够很好的发挥政府、高校、市场的桥梁和缓冲器作用。

四、完善和发展高等教育第三部门组织的策略

完善和发展高等教育第三部门组织，一方面要转变政府职能，完善政策法规，加强国际交流与合作；另一方面，要与政府保持既不对立又不依赖的互相信任的伙伴关系，完善内部规制，强化自身能力建设。

（一）转变政府职能，推进“管办评”分离

深化教育行政体制改革，转变政府职能，扮演“裁判员”的角色，承担有限责任，实行政府、市场、高校、第三部门组织协同共治是高等教育治理的总趋势。没有政府职能的转变，就没有高等教育第三部门组织赖以生存发展的空间。转变政府职能，实现由全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封闭政府向透明政府、由管制政府向服务政府转变。在高等教育治理中，政府的职能是“掌舵”，而不是“划桨”，政府通过规划、评估、拨款等手段进行宏观调控，为高等教育治理营造适宜的社会政策支持环境。

高等教育第三部门组织的发展离不开政府的积极扶植和政策支持。政府要进一步推进和加大“管办评”分离的力度，提高高等教育第三部门组织的社会化程度，完善相关法规，及时出台有关配套政策，使之有法可依，保障第三部门组织的独立性，除对政府委托项目提出要求外，尽量减少干涉。同时，政府要主动有意识地引导高校开展社会评估和管理服务，推动高等教育市场发育和第三部门组织的发展。

（二）加强法制和资质标准建设，强化年检和质量公报制度

国家应抓紧出台高等教育第三部门组织的相关实施办法或细则，加强对其资格合法性和行为合法性的认定，从法律上明确高等教育第三部门组织的性质、宗旨、服务对象及成立的法定程序等。同时，还要出台其他相关法规，规范高等教育第三部门组织的服务标准和行业规则。比如《高等教育第三方评估机构管理条例》，内容涉及高等教育第三方评估机构的性质、地位、权利与义务、开办条件、行为规范等方面，使其发展真正实现有法可依、有法必依。

加强资质标准建设，就是对高等教育第三部门组织相关执业资格进行整顿、归类合并，扩大其规模，拓展其业务范围，以形成核心竞争优势，使之成为真正的市场主体。制定并出台高等教育第三部门组织的设置资质标准和人员准入标准，强化专业水平，提高准入门槛。同时，加强与国际相关组织的交流合作，使其行业标准体系逐步与国际接轨。

政府要强化对高等教育第三部门组织的专业水平、服务质量的年检和质量公报制度，并责成政府管理部门或有资质的专业机构对其进行年检。高等教育第三部门组织及其人员在首次取得资格后，每年都要接受资格审查和考核，并将考核结果向社会公布。同时，对高等教育第三部门组织的服务质量采取质量公报制度，定期向社会公开，以提高社会公信度和行业认可，促进专业化水平和服务质量。

（三）注重自身能力建设，提升专业化服务水平

高等教育第三部门组织要建立高素质稳定的专业团队，需要引进一批年轻、高学历的专业人员，提高服务质量。服务专业化是高等教育第三部门组织质量保障的前提，要加强专业人员的理论学习，提高科研能力，提升专业水平，增强学术影响力。

加强对高等教育第三部门组织从业人员的职业道德教育，严守行业操守，注重内部诚信建设，防止暗箱操作和腐败。高等教育第三部门组织要熟悉和正确把握国家教育政策，增强政策的解读能力，还要不断加强与客户的信息沟通与交流，加强双向的了解，与政府和高校建立良好的关系和沟通渠道。

（四）建立高等教育仲裁、拨款类的第三部门组织

目前国内高等教育仲裁、拨款类的第三部门组织还是空白。随着高等教育的快速发展和高校办学自主权的逐步落实，高等教育纠纷日渐突出，现行的教育法律法规所确立的法律救济途径对高校师生权益保护存在缺陷。比如，涉及学位证、毕业证授予和学术能力的判断方面纠纷，学生的实际权益难以保障；教师对考核、职务任免、职称评审结果有异议根据《人事争议处理规定》第 36条规定，“按照有关规定处理”，对此只有《教育法》的规定，而《教育法》规定了行政申诉，但申诉受理机关不明确。因此，需要建立高等教育仲裁委员会以疏导、化解和处理这类纠纷。

很多国家或地区在政府与高校之间设立高等教育拨款组织，如英国的大学拨款委员会、香港的大学教育资助委员会。这些组织，一方面，它作为高校的代言人，帮助高校向政府提出要求；另一方面，它作为政府的助手，帮助政府把相应的责任施加给高校。这样有利于高校办学自主权的落实，确保了政府拨款的有效利用，促进高校履行其社会责任。中国高等教育的财事权集中于政府，但又存在机构间的财事权分离，这样往往造成教育预算经费弹性较大，加剧了教育经费需求与供给的矛盾。在政府与高校之间建立高等教育拨款委员会，一方面使政府不再直接干预高校事务，转变了政府职能，另一方面，使高校在与国家教育目标一致的前提下，增强了高校办学自主权。

参考文献：

[1]邬大光，王建华. 第三部门视野中的高等教育[J].高等教育研究，2002（3）：7.

[2]王绍光. 多元与统一：第三部门国际比较研究[M].杭州：浙江人民出版社， 1999：8.

[3]盛冰. 高等教育的治理：重构政府、高校、社会之间的关系[J]. 高等教育研究， 2003（2）：49.

[4]李彩虹，杨移贻.治理理念下的高等教育第三部门[J].大学教育科学，2012（6）：25.

[5]王建华. 走向第三部门的高等教育[J]. 比较教育研究，2004（6）：45.

（责任编辑刘第红）

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