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基于“上下分离”的日本城市轨道建设运营模式研究

范文

彭嘉启+徐长乐

摘要：城市轨道有助于改善城市交通状况并助推城市发展，但现实中的轨道建设运营存在诸多阻碍，除巨额建设成本外，还牵涉多方利益的协调。为解决城市轨道建设运营面临的诸多问题，日本采取了“上下分离”的建设运营模式。所谓上下分离，是指由地方政府负责轨道的建设和维护，由市场化的私营企业来负责运营。从实施效果来看，上下分离模式提升了日本城市轨道的服务水平。本文以日本为例，对上下分离模式中运营者的加入方式、票价的确定方式及模式框架结构进行具体分析和经验总结，以为我国城市轨道的后续建设运营提供启示和借鉴。

关键词：日本；上下分离；城市轨道；补贴制度

中图分类号：U121 文献标识码：A

近年来我国城市轨道（以下简称城轨）快速发展，国家已批准43个城市规划建设总里程8600公里的城轨，目前已通车里程3400公里，在建里程约3000公里，年度投资总规模达到3000亿元左右①。轨道是城市交通的动脉，更是城市发展的战略选择，虽然轨道对于城市发展意义重大，但其建设成本高、投资需求大[13]。由于其具有公益属性，因此在运营维护上需要持续的资金保障。在我国城轨当前快速发展过程中，解决好建设运营的投融资渠道已成为城轨可持续发展的关键问题[14]。因此，在城轨领域进行建设运营模式的探索，一直为学界关注。

日本是我国近邻，战后经济发展迅速，其城轨建设运营水平位居世界前列。本文以日本為例，在对日本城轨的上下分离模式进行具体分析和经验总结的基础上，进一步探讨该模式的框架结构（运营者的加入方式、票价的确定方式等），以为我国城轨的后续建设运营提供启示和借鉴。

1 日本城轨建设概况

日本的城轨大体可分为三类[1]。第一类是公有性质，如各大城市的公营地铁；第二类是私有性质，如各大私营企业经营的轨道；第三类是公私合营性质，即由地方政府和私营企业共同出资组建“第三部门”负责轨道的建设运营。三类轨道的建设目的各有不同：公营轨道与第三部门轨道主要着眼于开发土地、提升区域通达性、强化运输力、改善道路拥挤状况，是属于社会基础设施；而私营轨道本质上是以提高自身收益和竞争力为根本目的。虽然建设目的存在差异，但在运营管理上，三类轨道均为自负盈亏。在投资上，三类轨道均须遵循《铁道事业法》的规定，由业者提交建设申请并承担相应责任。

战后，东京城轨网络在上述三类轨道建设的推动下实现了高速发展，但整体而言日本的城轨仍存在许多问题：首先是运力不足导致的通勤拥挤状况，如图1所示，东京城轨的满载率已突破200%，拥挤状况相比欧美大都市更加严重[2]；其次是线网覆盖不足导致乘客出行成本过高，增添了不必要的绕远和换乘。从线路分布来看，日本城轨网络总体上是高收益的放射线较密集而低收益的环形联络线较稀疏，且不同轨道间存在许多接驳不畅之处[3]。

另一方面，对于私营轨道，建设费用的不断高涨、运力需求的不断上升使私营轨道建设愈发困难；而公营轨道和第三部门轨道也难以确保有足够的建设资金。无论是私营或公营，《铁道事业法》对城轨建设的规定和限制都给低收益的城轨建设增添了阻碍。

2 日本城轨建设的补贴制度与存在的问题

由于地铁建设所需的资金量大，使用期长，所以如何解决资金来源是地铁建设中最为关键的问题。战后初期日本城轨是采取自负盈亏的建设模式，建设资金的高涨使许多轨道融资困难。为促进城轨建设，日本政府制定了多种补贴制度②。

2.1 补贴制度

最早利用补贴制度建设的城轨是以“帝都高速度交通营团”（以下简称“营团”）为代表的各城市公营地铁。为减轻业者负担，1962年日本政府针对地铁建设设立了“地下高速铁道补助”专项资金。起初只对超过6.5%的利率差额进行运营费补贴，后来开始直接对建设费用进行本金补贴，目前补贴率已达到建设费用的70%。补贴对象也从最初的公营地铁扩展至地方政府出资过半的第三部门轨道。

随着1991年10月“铁道建设基金”的设立，对于“日本铁道建设公团”（以下简称“铁道公团”）的第三部门轨道以及营团轨道的建设，还利用该基金制定了无息贷款制度。之后的常磐新线、营团南北线/半藏门线等线路均属于贷款建设。

但是，日本私营轨道的建设和改造无法享用上述补贴制度。除固定资产税的优惠政策外，一直以来私营轨道都无法获得任何补贴。但在1972年，日本政府以铁道公团出资的私营轨道建设改造工程为对象制定了“公团民铁线方式”，即对超过5%的建设费利息进行补贴，偿还期限为25年，短于以往铁道公团建设制度规定的30年。虽然偿还期限较短，但由于铁道公团可以自主调配资金，该制度仍然推动了城轨建设。1987年，为帮助私营轨道进行建设改造，日本政府制定了名为《特定都市铁道整备促进特别措置法》的新优惠政策，同时还制定了“特定都市铁道整备积立金制度”。该制度要求，将用于强化运力的一部分投资费用事先摊入票价中，将其增收部分作为“特定都市铁道整备积立金”以免税形式积累起来，同时再以等额资金填补建设费用。这就缩小了一部分城市贷款规模，减少了包含利息在内的总建设费用。

日本还有部分城轨是以“第三部门”的形式建设的，即对于那些无法享受丰厚补贴的私营轨道，通过地方政府出资来降低其建设费用中的贷款额度，提升其财务可行性。从第三部门的资本构成来看，初期以私营业者出资占多数，之后地方政府出资比例逐步提升至50%左右③。

在日本城轨建设初期，日本政府通过制定上述补贴制度对三类轨道进行了大力补贴。这种补贴制度一定程度上促进了大都市圈的城轨建设，但仍然存在一些问题。

2.2 公营轨道存在的问题

作为城市重要的基础设施，城轨一般是以公营部门为主体来负责建设运营，在规划建设时更加重视线路的社会公益性，因此公营部门在建设以地铁为代表的城轨时往往可以获得高额补贴。但公营轨道存在以下两方面问题。

首先是公营轨道的建设范围问题。由于公营轨道是由地方政府负责建设运营，因此其建设范围往往受限于行政区划边界而难以向外扩张。例如东京都交通局或横滨市交通局的线路就分别只能在各政区内建设而不得逾越。营团也同样如此，除少数例外情况，其绝大多数线路均位于东京都范围内部。这就给城轨突破政区边界向外扩张增添了难度。为解决该问题，日本多地采取了第三部门形式来建设延伸段轨道，但延伸线客流往往达不到预期水平，跨业者的换乘又需要多付一次起步费，加之延伸线票价本身就比市内线贵出许多，这些因素加剧了经营恶化。

其次是轨道运营的效率提升问题。在轨道运营上，公营部门更多是在扮演基础设施和社会公益的角色，其效率提升显然不如私营业者积极主动。

2.3 私营轨道存在的问题

在轨道建设上，私营业者更加重视财务可行性的问题。如前所述，日本政府并未给予私营业者丰厚的轨道建设补贴，因此和轨道运营收益相比，前期建设首先就会产生高额贷款，迫使私营业者投入巨额成本以完成轨道建设。另一方面，轨道建设费用逐年高涨，尽管一些地区存在迫切的轨道需求，但由于战后初期日本就已建成了各大都市圈城轨网络的基本骨架，之后面临的只是进一步强化运力、改善网络结构、提升乘客便利性等附加问题，所以无法在这些领域取得投资回报。这些因素导致私营业者对城轨建设产生消极态度。

2.4 第三部门轨道存在的问题

對于第三部门轨道建设，地方政府会出资填补建设费用，从而压缩贷款比例。该方式一定程度上促进了日本城轨建设，但仍存在以下问题：

① 虽然地方政府参与投资，但金额所占建设费用比例往往不足以确保项目具有较高的财务可行性。特别是随着日本地方政府陷入财政危机，提升出资比例愈发困难。

② 受益方与出资方不一致。例如，外围延伸线路的建设提升了中心接轨线路的收益，但增加的收益却难以反哺给建设外围线路的第三部门。另外一些延伸线路建成后虽然缓解了中心线路的拥挤，但却加剧了自身的负担，从而无法直接获益。

③ 基于上述两方面原因，第三部门轨道的票价往往高于其他既有线路。这使得本欲利用该轨道的乘客转而投奔其他轨道，最终削弱了新线开通的积极效果。

④ 第三部门轨道建设需要对多方投资者进行协调，增添了项目建设难度。

2.5 相关部门的协调

轨道建设会给其他既有业者、沿线居民乃至地方政府带来诸多影响，因此在建设中需要协调多方利益关系。但现实中的利益关系调整存在许多困难，一些项目因而难以推进。对既有业者而言，新线建设所带来的收益变化将对其经营造成直接影响，收益下滑的业者会对新线建设报以消极态度，甚至产生抵触行为，给新线建设带来阻碍。

地方间的利益协调也存在问题。虽然城轨建设获益甚广，但轨道投资涉及沿线众多地方政府，随着建设费用不断高涨，平衡地方间利益得失愈发困难。

3 “上下分离”模式的效果

1958年，为解决山阳电铁、阪急电铁、阪神电铁和神户电铁在神户的接驳问题，由这四家公司和神户市政府共同出资组建了名为“神户高速铁道”的第三部门，负责接驳线路的建设和持有[4]。1968年，阪急三宫站、阪神“元町～高速神户～西代”区间以及“凑川元町～新开地”区间开通，神户高速铁道以租赁的方式委托四家公司提供车辆和乘务员负责运营，这成了日本“上下分离”的开端。

神户高速铁道开创的“上下分离”模式解决了以往私营轨道无法获得中央政府补贴的问题，同时还争取到了来自地方政府的投资，此后该模式被日本多地推广运用，即：成立新的第三部门专门负责轨道持有，既有的私营业者专门负责轨道运营。

如1997年开通的大阪JR东西线（“京桥～尼崎”区间）就是由第三部门“关西高速铁道”公司作为第三种业者来负责建设，由JR西日本公司作为第二种业者来负责运营[5]。在关西高速铁道公司的股本构成中，JR西日本公司占20%，地方政府占50%，其余来自金融机构。轨道开通后，关西高速铁道公司负责轨道资产的持有，JR西日本公司负责线路的运营和维护。线路使用费规定为30年间与线路持有方收支相抵的数额，由JR西日本公司支付，意即由JR西日本公司偿还建设费用的债务。唯因地方政府有参与投资，加之享受了“公团民铁线”补贴，故和JR全面负责的建设模式相比负担金额减少很多。因该轨道属于大阪城市规划中的骨干线，故地方政府投资该线路亦可强化自身在建设运营上的话语权[6]。

公营部门主导的轨道建设虽然具备公益性和普惠性，但在运营上却容易忽视效率甚至打压既有业者，而且不同业者间存在受益与负担不均的问题。另一方面，对私营业者进行补贴则更缺乏公平性和客观性，按线路逐一补贴会大幅抬升总费用，且未必会收到良好效果。因此，第三种“公建私营”的上下分离模式是相对更好的建设运营模式[7]。

3.1 促进了公益性、普惠性的城轨建设

如前所述，上下分离模式促进了具有公益性和普惠性的城市轨道建设。尽管在缓解城轨拥挤和优化运营网络等方面仍然存在困难、一些项目的财务可行性较差，但由于能够收到广泛而良好的社会效果，许多项目在该模式下得以开工建设。具体来讲，上下分离模式推动了以下几种情况的城轨建设。

1）跨行政区的轨道建设

如图2所示，为缓解A电铁的拥挤而规划建设B铁道。这种情况下，沿线a行政区因B铁道的开通大大提升了通达性，同时b行政区间接利用了B铁道，亦得以从A电铁的拥挤中解脱。但若按以往的第三部门建设模式，则a行政区将成为出资主体，这就产生了受益与负担的不均衡问题。并且此类线路通常建设费用较高，项目推进存在诸多困难。

而上下分离模式中的建设主体是公营部门，建设资金具备更加广泛的公益性特征。在此模式下，a行政区将不会成为资金负担主体，这就缓和了负担不均的情况，促进了沿线地方间的顺利协调，推动了城轨建设。

2）联络线的建设

在不实施上下分离的情况下，联络线的建设存在许多困难。如图3所示轨道网络，为改善X电铁的拥挤状况而规划建设X电铁B站～Y铁道C站间的Z联络线，形成“A→B→C→市区”的新乘车路线，从而缓解X电铁的拥挤。该联络线的建设将直接导致Y铁道增收而X电铁减收，因此X电铁会消极对待联络线建设。

若不妥善协调X电铁的收益问题，则难以经由B、C站实施跨业者的直通运转，这不仅会给X电铁和Z联络线带来硬件上的换乘不便，也会在软件上给运行图等制造混乱。即使X电铁、Y铁道和沿线地方政府共同出资组建第三部门，也很难从根本上解决矛盾。

但在上下分离模式中，轨道持有者可通过征收线路使用费等方式，对X电铁和Y铁道的收益进行相对公平和客观的调控。这就使联络线的建设更加具备公益性，同时也让线路运营更加人性化、更加符合乘客需求。

3）既有轨道网络的有效利用

将上下分离模式的上述效果加以组合，灵活利用既有线路，可有效改善都市圈轨道网络。

如图4所示，W电铁连接了市中心与卫星城A市，为缓解其拥挤状况而在Z电铁B站～X铁道C站间、X铁道D～E站间新建联络线，形成一条连接市中心与A市的新捷径线路，以提升运输效率。在以往的第三部门模式中，建设联络线需要分别组建业者，该模式中无论是与既有业者协调还是新线业者间相互协调都存在许多困难。

而上下分离模式是由一个更加广泛的公营部门来牵头，对两条线路进行一体化建设，并以实现市区与A市间的直通运转为前提，由三家相关公司共同出资组建一个独立的轨道持有者，协调开行市中心与A市之间的直通列车。这就解决了业者间的协调问题，同时提升了既有轨道网络的运营效率。

3.2 降低了运营者资本费用负担

在以往第三部门模式中，资本负担金额远高于经费开支，无法单凭经营上的节约来抑制成本。但在上下分离模式中，城轨由运营者和持有者两方构成，城轨的资本费用由公营的轨道持有者来承担，从而将私营的轨道运营者从资金压力中解放出来，运营者因而得以更加积极追求提升运营效率[8]。

表1以日本的10家第三部门轨道为例，显示了各自的收支状况[9]。可以看到，虽然常态损益为正数的只有2家，但折旧前营业损益为正数的却有7家，可以判断这正是由于上下分离模式将运营者从资本负担中解放了出来，从而促使盈亏扭转为正数。即使按低水平的JR票价计算，也有3家公司可以不依靠补贴来维持正常运营，且多数业者的收益均比以往大幅改善。

可以看出，上下分离模式提升了城轨建设的财务可行性。相比以往一体化的轨道建设模式以及其他需要大量补贴的模式，上下分离模式显著改善了城轨的运营状况。通过对运营者征收线路使用费，一定程度抑制了票价的大幅波动，更好地发挥了城轨的建设运营效果。

从社会全体来看，上下分离模式中的资本负担并未发生改变。从城轨的社会性和公益性来看，基础设施建设费用也理应由公营的轨道持有者以公共补贴等形式来支付，而非由轨道运营者来承担[10]。

4 上下分离模式的城轨建设框架与机制

4.1 上下分离模式的城轨建设框架

如前所述，日本城轨在建设运营中充分发挥了上下分离的体制优势并取得了较好的实施效果。从日本经验来看，上下分离模式的实施框架大体包含如下流程：

首先，制定轨道建设规划。包括研究并确定轨道的服务等级、运行密度、上限票价等问题，同时对轨道运营的预期效果进行分析。由于轨道建设规划须与社会实际需求相吻合，因此规划的制定应由轨道持有者——即具有公营性质的第三方部门主导推进[15]。

其次，在规划制定阶段对相关部门进行协调。针对轨道建设中需要协调的沿线各部门，在签订协议的基础上，确定基本的运行条款、运营者加入方式以及线路使用费的设定方式。待协调完成后再开工建设[16]。

最后，确定具体运营单位及线路使用费。根据轨道服务等级不同，由运营单位在政府给出的定价范围内确定具体票价[17]。

另外，在研究运营者的加入方式时综合考虑中途加入或退出的情况。

4.2 运营者的加入方式及线路使用费的设定方式

运营者的加入方式大致分为“预定”和“招标”两种制度。日本采用的是预定制度，同时依据多种实际情况综合确定线路使用费[11，12]。

如前所述，日本在建设上下分离轨道时经常需要兼顾既有的一体化轨道，这是日本有别于其他国家之处。由于既有轨道业者承担了一定的社会职能，因此后期在建设上下分离轨道时需要采取措施以避免其收益发生剧烈变化。

4.2.1 预定制度

预定制度，即事先确定运营者的制度。所加入的运营者原则上是计划和新线实施直通运转的业者。此时的线路使用费为：

Ln=△R0n+△Rn×αn （1）

其中，Ln为运营者的线路使用费；△R0n为分配给运营者的新线收益；△Rn为新线影响下运营者n的收益变化部分；αn为参数（0≤αn≤1）。

可以看出，新线建设对各运营者收益上的影响，通过支付线路使用费的方式得到了一定程度的均衡。相比其他方式，该方式较好地解决了运营者受益与负担的公平性问题。

4.2.2 招標制度

从城轨建设运营的长远发展来看应当考虑引入竞争，具体可分为“线路招标”及“运行招标”两种。其中线路招标是指由支付最高线路使用费的投标业者获得线路运营权的制度。在该制度下，线路使用费L规定为：

L≤△R0（△R0：新线的收益）（2）

在确定线路使用费时，考虑到既有业者的收益提升也属于轨道建设效益的一部分，则线路使用费应为：

Ln≤ΔR0+△Rn （3）

其中Ln为运营者所能接受的线路使用费。通过设定适宜的最低中标价，可使业者共享轨道收益增长。由于中标业者在新线通车后收益增长最大，因此其线路使用费应为：

Ln≤ΔR0+△Rmax （4）

其中，△Rmax=max{△R1，△R2，…，△Rn}。

在招标制度下，通过设定线路使用费的最低中标价，可实现新线收益的共享。由于中标者往往是新线建设的最大获益者，因此在引入招标制度时应确保相互间的竞争关系。

在轨道招标时，可以把运行图也同步纳入招标项目。即由轨道持有者先编制出运行图，再按列车班次对运营者进行招标。由于乘车人数可以进行精确统计，故对业者的收益分配可参照各班列车乘客数来确定。在编制运行图时，由于既有列车编成已被精细地划分运用，因此招标时最小单位应尽可能精确到每辆编成[18]。

采用招标制度可进一步提升轨道运营的市场化水平[19]。另一方面，新线建设可能给既有业者带来减收等影响，在引入招标制度时应重点关注并采取相应措施[20]。

5 结论与讨论

本文以日本为例，对城轨建设运营的上下分离模式进行了具体分析，结论如下：

城轨的建设运营通常存在建设费用高涨、交通需求增加、业者间协调困难等问题。若建设运营中引入上下分离模式，使公营部门作为轨道持有者，可使城轨更具有公益性，从而推动城轨建设。日本在实施上下分离模式后，以往轨道业者承担的建设风险将转移给轨道持有者，从而大大降低轨道业者的加入门槛，有助于稳定轨道业者的财务状况。在引入上下分离模式时，运营主体的确立非常重要，必要时应优先确定合适的运营者，以避免各方收益发生剧烈变化。

从实施效果来看，上下分离的城轨建设模式尚存一些不足之处。首先，上下分离模式区分了轨道持有者和运营者，为构建多元运营主体提供了可能。但现实中在日本实施上下分离模式后并未能使轨道运营者显著增加，一定程度上制约了竞争机制的发挥。其次，上下分离模式将轨道业者从沉重的固定资产负担中解脱出来，同时却为轨道持有者——即各地公营部门增添了不小的路网债务负担，如何解决庞大的路网债务问题成了新的考验。

借鉴日本经验，我国未来在研究引入上下分离模式时应当着重论证如下问题：

1）城轨建设规划的科学性。制定规划时，应明确线路走向、站位设置及各条线路的先后建设顺序。2）轨道持有者的法律定位。对持有者进行法律定位时，须事先明确轨道的如下性质，包括是否属于跨界线路；否属于高补贴线路；是否具备客观性、公平性等。3）运营者加入方式的深入研究。在规划阶段不仅应和既有轨道运营者达成合作共识，还应深入研究线路使用费的合理分配。长期来看应当考虑引入更多竞争机制。4）资金来源的合理分配。城轨建设存在多种补贴形式，在确定资金来源时应着重研究轨道的受益与负担问题。5）外部效果的内部化。公营部门的城轨建设通常会结合城改项目共同推进，并且会强调和城轨有紧密关联的停车场、商业上盖等设施与车站的一体化建设，出租此类附属设施的经营权可实现城轨建设的外部效果对于轨道持有者的内部化。若由轨道持有者负责建设车站商业设施及周边不动产，则可进一步通过租赁方式增强内部化效果。

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Abstract： Urban rail helps to improve the urban transport situation and promoting urban development， but the reality of rail operations， there are many obstacles， apart from the huge building costs， need for multi-stakeholder coordination. To resolve the many problems facing urban rail， Japan adopted a "Separation of upper and lower" mode of construction and operation. The so-called separation of upper and lower， refers to the local governments are responsible for construction and maintenance of the track， the liberalization of the private sector responsible for operations. From the effects view， separation mode and raise up and down Japan urban rail services. Based on Japan， for example， adherence to the separation mode operators， freight is determined and analyzed and outlined the framework structure of the model and experience.

Key words： Japan； separation of upper and lower； urban rail； subsidy system

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