| 标题 | 中小学校内部督导制度的现实意义与基本要义 |
| 范文 | 胡四龙 摘? ? 要： 国家教育督导委员会办公室提出“建立学校视导员制度，加强学校内部督导工作”，但中小学校督导员（视导员）制度仍处于概念层面。督学责任区制度的建立使教育督导的触角得到延伸、阵地有所前移，但督学责任区的性质比较模糊、目标定位过于理想化，致使功能发生异化与扩大化。建立学校内部督导制度，明确学校督导员的岗位性质、职责与权限，完善学校内部督导规程，使学校形成自我诊断、自我完善的内部督导机制，能有效激发学校自主发展、主动发展的内驱力。 关键词： 中小学校? ? 内部督导? ? 督学责任区? ? 学校督导员 督政、督学与评估监测是教育督导的主要职能，县级教育督导坚持督政与督学并重、以督学为主的原则，中小学校教育工作是县级教育督导的主要内容。2010年开始实行的督学责任区制度，使教育督导更加贴近学校工作，但还没有扎根于学校，尚难以融入学校工作的真实过程和内在因素，难以激发学校自主发展、主动发展的内驱力。2014年，国家教育督导委员会办公室在《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》中提出“建立学校视导员制度，加强学校内部督导工作”[1]，但学校督导员（视导员）制度基本仍处于概念层面，工作职责、权限、规程等比较模糊。建立并完善学校内部督导制度，才能真正夯实教育督导工作基础，促进学校形成自我完善和自我发展能力。 一、当前学校督导制度存在的局限与缺陷 学校教育督导工作体制机制仍处于健全和完善之中，尚存在亟待化解的矛盾和问题。当前的教育督导体系仅限于县级及以上层面，有的地方虽提出了“建立省、市州、县市区三级督学责任区”，但学校教育督导过于倚重督学责任区，对督学责任区功能定位过于理想化，导致督学责任区工作职能的异化和扩大化，忽略学校内部督导制度建设。 （一）教育督导成为学校工作的外赋内容，没有成为学校工作的内在需要。 通过学校办学水平评估、督学责任区等学校督导制度的推行，中小学校教育督导工作得到明显加强，但这些制度的主要实施者为县级及以上教育督导机构，学校只是被动的督导对象，并不是积极的参与者和合作者，更不是教育督导的主动实施者。一些中小学校对教育督导的认识是对学校进行监督检查和评估验收，是一种单向的（上对下）、强制的、外赋的工作内容。一些学校既不认同“促进学校发展”的教育督导功能，又不认为督导是学校发展的内在需要。基于这种认识，一些学校对教育督导的态度普遍比较冷淡，甚至存在抵触思想，学校教育督导仍不得不依靠教育行政的强制推动。督导越多越勤，越失去督导的属性和本来目的，一些学校的消极抵触情绪越明显，从而陷入看上去难以化解的“魔咒”。 （二）督学责任区性质模糊和目标过于理想化，导致职能异化与扩大化。 督学责任区制度于2010年前后在湖南等地开始实施，2012年左右在全国推行，教育督导的触角得到延伸、阵地有所前移，使教育督导更加贴近学校教育，确是教育督导的一大进步。但是，督学责任区制度的性质、目标定位仍比较模糊，某些制度设计过于理想化，体制机制方面的矛盾在实践中逐渐显现出来。 1.督学责任区的性质模糊。国家教育督导条例及其他教育法律法规从未将督学责任区列为一种机构，在行政干部和事业单位专业技术人员序列中也从未将督学列为一个类别。督学责任区的性质是教育督导的一项工作制度，与其他诸如卫生责任区、治安责任区等制度在性质上并无本质区别。教育督导条例及相关文件明确指出，责任区督学由县级及以上教育督导机构聘任，实行三年一届的聘任制[2]，说明责任区督学岗位并不要求专职和编制，岗位性质也与其他各类责任区的管理员、监督员一样，属于聘用人员。按照3所—5所学校（幼儿园）需安排一名督学的要求，一个中等县一般有100所以上学校、150所以上幼儿园，至少需要安排50名督学，安排专职督学实际上是挤占教师岗位编制，本身就是违规行为。 2.督学责任区的目标定位过于理想化。某些教育督导部门领导和督导专家乐观地认为，建立督学责任区可以实现对学校督导“三全”（全覆蓋、全方位、全过程）目标，希望通过实施督学责任区制度实现教育督导与学校工作的无缝对接[3]。督学责任区工作相关文件关于责任区督学随访督导的频次有明确要求，如：对责任区内学校开展经常性督导每学期不少于2次，责任区督学对学校开展随访督导每月不少于2天，每学期对责任区内学校至少开展1次督导。这些规定要求责任区督学随访督导应把握好程度与限度，要求督导工作既不能缺位又不能越位，既要对学校工作有计划实施督导，又不能对学校正常工作造成干扰，更不能损害学校的办学自主权。且不论“三全”目标定位是否符合教育督导的法规要求、根本宗旨和基本特征，从实践方面看也不现实，责任区督学不是学校内部人员，也不是学校常驻人员，不可以、也不可能全程置身学校，故而很难实现所谓的“三全”督导目标。 3.督学责任区的功能发生异化与扩大化。为了力求实现督学责任区的“三全”理想，有的地方将督学责任区衍变成一级教育行政管理机构或教育行政部门的派出机构，分设各地的督学责任区不仅有办公场所、工作人员、工作经费，而且对责任区内学校的人员、经费、教学活动等均可节制，甚至具有教育资源的直接调配权和教育教学事务的直接管理权，对责任区内学校行使审查、监管的行政职能而不是发挥督促、指导、评估监测的督导功能。事实上，将督学责任区衍变成工作机构，安排大量的专职督学，大幅增加督导频次，一些地方并没有明显提高督学成效。要么“无事找事”，更多的插手学校管理，甚至直接组织教学活动，客观上对学校工作造成了干扰;要么“无所事事”，设立督学责任区，专职督学成为“分流”年纪偏大、富余的学校行政领导的渠道。 二、完善中小学校内部督导制度的现实意义 （一）学校教育督导需要解决“最后一公里”问题。 中小学校教育督导的实施终端不是县级教育督导机构及教育督导机构设置的督学责任区，而是中小学校。不应将学校只视为督导对象，应该让学校同时成为教育督导的主动参与者和实施者。解决学校教育督导“最后一公里”问题，关键在于建立学校内部督导制度，使学校形成自我诊断、自我矫正、自我完善、自我发展与主动发展的内部督导机制，使教育督导成为学校发展的内在需求。 （二）实现学校工作全覆盖、全方位、全过程督导的基础和关键在于建立健全学校内部督导制度。 督学责任区在推进学校督导全面和深入开展方面发挥着不可或缺、不可替代的作用，较好地解决了教育督导机构人少事多而很难触及学校工作的问题，使教育督导搭建起政府、社会与学校之间的沟通桥梁。对于学校发展而言，教育督导机构及督学责任区开展的督导都是外部推动因素;从责任区督学的工作性质和学校工作实际来看，督学责任区范围不宜过大，开展随访督导的频次不能过密，也不可能对学校工作实施全方位、全过程督导。只有建立学校内部督导制度才能形成学校发展的内部驱动力，只有学校主动开展内部督导，方可实现对学校工作督导的“三全”目标。 （三）建立并完善学校内部督导制度是推进教育督导信息化的现实需要。 教育督导信息化不仅丰富、创新了督导手段和方式，还促进提高了教育督导的效率和效果。譬如，湖南省在示范性普通高中实行了网络督导评估，学校通过网络平台及时上传工作资料，督导专家通过网络平台对学校工作进行指导、评估，教育督导机构定期发布督导通报，改变了以往几年一轮实地评估的方式，极大地提高了工作成效。学校教育督导是对学校工作的全面督导，学校需要提供、上传的内容涉及多个方面、多个层面，信息量很大，且要求数据精准、内容翔实。在信息化背景下，学校必然需要设立专门的督导工作岗位，完善学校内部督导制度。 三、学校内部教育督导制度的基本要义 （一）学校内部督导为学校教育督导制度的有机组成。 通过构建教育督导机构、督学责任区、学校督导室（督导员）三级督导网络，并以此为基础完善学校督导工作体制，形成统筹有力、协调有序、职能明确、运行高效的督导工作机制，使外推力与内驱力形成合力，教育督导才能实现促进学校发展的终极目标。教育督导机构（特别是县级教育督导机构）是学校教育督导的统筹者、组织者、督促者、指导者，负责制订区域内学校教育督导规划、制度、评估标准、指导要点，组织开展区域内学校的综合督导、专项督导。督学责任区按照教育督导机构的安排和要求，对学校工作开展随访督导，及时向学校反馈意见、建议和向教育督导机构反映学校工作情况。学校督导室（督导员）按照上级督导部门要求和学校工作规划、制度，负责制订学校内部督导计划、标准，对学校各部门、各类岗位人员履行职责、完成任务情况进行督查、评估，及时向校长或校委会反映情况、提出建议。 （二）明确学校督导员为学校内设管理工作岗位。 学校督导员应明确为学校内设的管理工作岗位，在学校校长的直接领导下对学校工作进行全面督导，在业务上接受教育督导机构的指导;学校督导员（高中阶段学校督导室负责人）由教育行政部门任命，列为学校领导班子成员，享受副校长级别待遇。 需要强调的是，学校督导员与责任区督学的岗位性质存在区别：责任区督学由政府或政府教育督导机构聘任，接受教育督导机构管理，按照督导机构的要求对责任区内学校开展随访督导、专项督导、综合督导，对责任区学校所在地政府教育工作进行督导、提出工作建议，可直接向督导部门、教育行政部门或政府反映教育工作情况、提出工作建议;学校督导员由教育行政部门任命，接受学校校长领导和教育督导机构指导，对本学校工作进行全程全方位监督、指导、评估，并可直接参与学校工作决策。 （三）学校督导员的学校内部督导职权。 一般来说，学校督导员主要有七个方面的职责：（1）督促学校和教职工遵守教育政策法规、规范教育教学行为;（2）协助校长做好教育教学日常工作监督与管理，开展学校工作各个环节的监控与指导;（3）参与学校规划、计划、制度的研究制订与审核工作，督促学校部门贯彻落实学校规划、计划、制度，督促和指导学校部门制订并落实计划、方案;（4）根据教育政策和教育督导相关标准，结合学校实际，牵头制定学校各类评价、评比、检查制度、方案和标准、细则，组织开展校内评价、评比和检查;（5）督促、指导学校及学校各部门做好接受上级各类评估检查的准备工作;（6）做好教育督导网络平台的資料收集、整理、审核、上传等工作;（7）落实教育督导部门布置的工作任务。 按照责权统一的原则，在学校督导员制度设计中，必然需要赋予学校督导员履行职责相应的职务权力。譬如：有权对学校各处室（组）和全体教职工进行工作督促、监督、检查，有权对处室（组）和教职工履行岗位职责情况进行评估评定，可要求被督导对象提交各种工作资料、资料和数据，查阅、复制与督导事项有关的文件、资料，可要求被督导对象就督导事项相关问题进行说明或整改，有权就督导事项有关问题开展调查，有权根据督导情况向学校校长提出工作建议或对被督导对象（部门或人员）的奖惩建议。 （四）学校督导员开展内部督导的基本规程。 学校督导员制度是中小学管理制度与教育督导制度的有机结合，对长期以来形成的学校行政化管理为主的学校管理制度将会产生一定影响，对落实学校自主管理、扭转中小学行政化倾向等具有积极的推动作用。落实学校督导员制度，防止督导员制度形式化、空心化，还应该明确学校内部督导工作规程，确保学校督导员工作实现日常化、制度化、规范化。学校内部督导的基本规程包括：（1）根据上级教育行政、教育督导部门的工作要求和学校工作规划、计划、制度等，制订包括督导项目、内容、方式、时间安排等在内的学校内部督导计划，制定各项督导检查的标准、细则、要求;（2）根据学校内部督导计划和标准、要求，对学校常规工作开展定期或不定期督导，以会议、通报或个别反馈等方式及时向被督导科室或个人反馈督导意见，提出整改要求，对个别问题严重、拒不整改或整改不到位的，及时向校长或校委会反映，提出处理意见，;（3）根据学校内部督导计划和标准、要求，组织开展专项督导和综合督导，督导结果及时提交校长或校委会，并及时在一定范围内或向全校发布;（4）组织学校相关科室、人员做好接受上级督导评估考核的准备工作，安排相关人员做好各种材料、资料、数据的复查、审核工作，对责任科室、人员的准备工作进行督促指导和考核评估，向校长或校委会及时报告准备工作情况并提出工作建议。 （五）学校内部督导工作需要强有力的制度和人员保障。 制度保障是前提。在明确学校督导员列为学校领导班子、明确督导员职权的基础上，学校一方面应确保督导工作的相对独立性，不得随意干预正常的学校督导工作，尊重学校内部督导结果，另一方面应自觉维护学校督导工作的威信，充分运用督导结果，加大督导结果运用力度。人员保障是基础。学校在决策者、管理者、执行者之外应该还有督评者，学校制度的贯彻落实、学校目标的逐步实现等需要督导员跟踪督查、评估、监测，从而使学校不断调整、改进工作措施，实现自我诊断、自我调控、主动发展。学校督导员是学校重要的工作岗位，唯有德才兼备、经验丰富、威信较高者方能堪当此任，切不可将之视为照顾性岗位。 学校督导员制度在不少高校已实行多年，中小学校内部督导制度尚处于“若隐若现”状态。教育督导的许多工作看似只涉及政府、教育行政部门、教育督导部门，事实上直接涉及学校;近年来，督导部门安排的工作有一部分已经明确要求学校贯彻落实。教育督导部门要求完成的工作，在学校往往不是办公室、教务处、政教处、后勤处等职能处室所能统筹或独立完成的。随着教育治理体系和教育督导体制的完善，学校内部督导制度的重要性越发凸显出来，完善学校内部督导制度既是教育督导深入发展的必然要求，又是落实学校办学自主权和促进学校实现持续科学发展的内在需要。 参考文献： [1]深化教育督导改革转变教育管理方式的意见[Z].国务院教育督导委员会办公室.2014. [2]中小学校责任督学挂牌督导实施办法[Z].国务院教育督导委员会办公室.2013. [3]赵英梓.全国教育部：中小学责任督学挂牌督导工作格局已基本完备[DB/OL].人民网，2018-2-7. |
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