| 标题 | 我国农村宅基地流转法律制度的困境分析 |
| 范文 | 庄红花 袁爱华 [摘 要]随着经济的高速发展，我国城市化进程加快，限制农村宅基地流转的局限性日益凸显。农村宅基地隐形交易、土地闲置造成资源浪费、农民融资困难、土地所有者利益受损等现象屡见不鲜。如何与时俱进地改革农村宅基地使用权流转法律制度，使之适应社会经济发展和社会转型的需要，已成为一个不容回避的问题。本文以云南省农村宅基地流转状况为视角对现行农村宅基地流转制度进行研究，分析农村宅基地流转制度存在问题及危害。 [关键词]宅基地流转；法律制度；弊端；危害 [中图分类号]D923.2 [文献标识码]A 1 宅基地使用权流转制度概述 1.1 宅基地使用权流转的概念 宅基地是中国特有的概念，为用益物权的一种，具有固有法的性质，是指农村村民依法享有的，在集体所有的土地上建造、保有住宅及其附属设施的权利。宅基地使用权解决了农民基本的居住问题。经过历史的演变，国家法律对宅基地使用权相继作出相关规定，宅基地使用权形成了特有的属性，主要表现权利主体的特定性、权利客体的特定性、目的的特定性、取得的无偿性和期限的无限性等。我国农村人均建筑面积约45平方米左右，一般农村家庭都建有平房或两三层楼房，而建房支出占据农民消费结构很大比重。 宅基地使用权的流转是指农村村民对其享有的宅基地使用权，以出租、转让、抵押、赠与、投资入股等方式进行流转。农村宅基地的流转问题涉及我国农村土地基本制度以及农民的基本生活保障问题，是宅基地使用权问题的核心，也是法律界和实务界一直争议的问题。农村宅基地的流转问题也是一个极具现实意义的问题，恰当地处理好宅基地流转问题有利于促进农村的整体经济发展以及维护整个社会的稳定。基于宅基地使用权的保障功能和福利性质，我国不允许宅基地使用权以买卖、赠与、投资入股等方式流转。 1.2 我国关于宅基地使用权流转制度的法律规定 我国现行《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》《土地管理法实施条例》等对宅基地使用权的用途、流转方式，甚至流转对象均有限制。《土地管理法》坚持“一户一宅”的原则并对宅基地流转做出了限制性规定。《担保法》禁止宅基地使用权设定抵押权。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定严格禁止宅基地向本集体经济组织以外的人流转。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》坚持“一户一宅”原则，面积不得超过省（区、市）规定的标准；农村村民将原有住房转让、出租或赠与他人后，不得再申请宅基地。法律编织了天罗地网，使得宅基地使用权的流转困难重重。 根据我国法律规定，中国农村宅基地流转主要有三种方式： 一是由政府征收后变为城市建设用地再进行开发； 二是在集体经济组织内部的成员之间流转；三是以继承方式，宅基地使用权随其上的房屋的所有权移转而移转。 1.3 我国宅基地流转的现状 鉴于国家法律和政策对农村宅基地流转的严格限制，实践中基本上不存在农村宅基地公开流转的现象。但由于转让农村宅基地具有重大经济利益，而国家限定的转让方式又使农民获利极小，因此，租赁、抵押、买卖等交易方式在农村一直隐蔽地存在着。有学者统计，全国2亿亩宅基地中，至少有2000万亩处于闲置状态。国家法律严厉禁止与地下交易实际存在之间的矛盾状况，已经成为中国城镇化进程以及农村经济发展的重大障碍。 我国宅基地流转具有以下特点：1.交易主体多元化。宅基地流转往往是通过构建于其上的农民房屋的流转实现的，流转的主体双方均为同村村民，但在实践中，流转主体的范围却被不断突破，外村村民、城市市民通过受让农村房屋而获得宅基地使用权。2.流转途径多样化。根据现有法律规定，目前我国农村宅基地使用权的合法流转途径主要有因农民出租、买卖、继承房屋导致宅基地使用权流转，不合法流转途径主要有将“小产权房”销售实现的宅基地转让。3.流转范围扩大化。随着我国市场经济的不断深化，宅基地流转活动逐渐从城中村与城郊村向远郊村甚至自然与生态环境优美的偏远村落扩展，越来越多地向市民甚至是外地人流转。 2 我国关于宅基地流转法律制度存在的弊端 2.1 立法内容滞后，可操作性差 现行有关宅基地的法规明显跟不上社会的发展，不仅内容粗糙，而且法律条文规定滞后。一些法律法规在追究法律责任方面的规定不够明确具体，执法难以操作，面对现实问题无法可依。 2.1.1 取得主体不明确。我国法律明确规定了一户只能申请一处宅基地，但没有明确界定“户”。因此，只能参照户籍管理上“户”的规定，但其实二者并不是必然的一致。儿子娶妻生子另立门户，但户口卻与父母还在一起，从现实上考虑应该重新分得的宅基地，但从户籍上考虑却还为一户。 2.1.2 取得条件、程序、形式不合理。农村宅基地取得制度实行的是审批制：村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。我国由县级人民政府批准，以行政许可的方式来取得农民宅基地使用权。但并没有将农村宅基地使用权的申请作出国家的统一规定，而是把这项权利放到各省、自治区、直辖市具体规定，这给予充分自主权的同时也隐藏着规范不统一的弊端。农村土地属于农村集体所有的，而农村集体确没有权利决定农村宅基地使用权如何分配，这是对物权所有人权利的忽视。 2.1.3 取得形式的不合理。宅基地使用权为保证农村人口“居者有其屋”而确定为无限期、无偿取得。但现在越来越显现出它的弊端，农村出现胡乱申请宅基地，抢占、乱占宅基地，农户之间互相买卖宅基地等一系列新的问题，这些都造成很多不公问题的存在。在宅基地长期闲置，宅基地面积超标，宅基地使用权被抛弃等方面，也没有明确严格的规定加以管理。《继承法》规定公民的合法财产可被继承，因此宅基地上的房屋理应可继承，根据“房随地走、地随房走”的原则，继承人因此可继续享有房屋所占用的宅基地使用权，宅基地的继承导致很多集体经济组织之外的人员拥有宅基地使用权。 2.1.4 流转方式的局限性。造成农村宅基地不可转让和农村宅基地上建造的房屋可以转让之间的矛盾。农民出卖、出租房屋后再申请宅基地的不予批准，但该法并未禁止宅基地上房屋的买卖。现有的法律规定农民只能将其在宅基地上所建房屋出让给本集体经济组织内部成员。在一般情况下，已经分得宅基地的村民不会再购买一处，而有资格分配到的村民也会倾向于申请新的宅基地。实际上，农村房屋从理论上来说市场需求量很小，由此造成大量的房屋闲置。另外，城镇房屋会随着地价的上涨而上涨，但农村因为宅基地的使用权不能转让，其地面上的房屋价值也会大打折扣。 2.2 农村宅基地的登记发证不健全 按照《物权法》的公示公信原则，不动产物权的取得、变更和消灭都必须依法登记才发生效力。但是《土地管理法》第 13 条和《物权法》第 155条都仅涉及宅基地使用权的登记，但是对于具体的登记机关、登记内容、登记程序却没有明确的规定，这使得农村宅基地使用权的登记工作严重滞后。在许多农村宅基地使用权和房屋所有权基本上没有登记程序，缺乏登记的公示方法，其物权性质将难以彰显。但我国法律并没有规定宅基地使用权的取得、变更和消灭必须登记才能发生效力。 2.3 缺乏有效的宅基地监督管理制度 现行的《土地管理法》对宅基地的监督管理虽然做出了规定，但是其规定多趋于宏观，不够具体，操作性不强。特别是《土地管理法》规定宅基地使用权由县级人民政府批准，这就意味着县级人民政府对农村宅基地使用权有着监督管理义务，但实际上有管理之名却无管理之实，县级人民政府由于人力、物力等原因根本无法监督管理宅基地的分配和使用情况，这样就造成真空管理的局面。 2.4 评估规范不健全 我国房地产评估方面，着眼点主要放在城市，对于农村则很少有人问津，多数地区没有专业的农村土地资产评估机构。农村房地产由于其特殊性恰恰需要更为专业的评估人员和评估机构来评估。农村宅基地这一集体土地使用权流转市场还处于自发、隐形、无序的状态，政府征收宅基地时大多是将宅基地面积结合现有房屋面积量算作为补偿依据，导致农民为获取高额补偿在征地前大规模修建房屋，危房遍地可见，不仅造成资源的严重浪费，也增加了国家的征地成本，由于没有合理的宅基地流转价格补偿标准，在流转时容易形成矛盾冲突，制约着农村宅基地使用权流转市场的发展。 3 我国宅基地流转法律制度的危害 3.1 “隐形市场”大量存在 现行法律法规虽然严格限制宅基地的流转，但农村宅基地和农村房屋的交易是普遍现象。由于宅基地使用权的原始取得是无偿的，其流转的成本非常低，在利益的驱动下，农民往往将闲置不用的宅基地及其房屋进行转让，形成了宅基地使用权流转的“隐形市场”。城乡之间、城市与城市之间的人口流动越来越频繁，以房屋买卖、转让、抵押、出租等形式自发流转宅基地使用权的行为屡有发生。在市区和乡镇的城乡结合部还出现了公开利用集体用地进行房地产开发的“小产权房”现象。受传统观念的影响，农民都认为宅基地属于私有财产，自己可以自由支配，对宅基地进行买卖、继承都属于个人的私事，不必到土地管理部门办理相关的手续。不但在现实中出现了大量的农村宅基地流转的隐形交易，更重要的是这些隐形交易大多数是违法违规的，存在着很大的交易风险。宅基地的地下抵押、买卖等交易行为缺乏法律规制，其登记、公示等不动产转让程序缺乏法律保障，这对交易双方都存在巨大的交易风险和权利合法化的风险，当事人的正当权益无法得到有效保护。 由于经济利益的驱动以及城市居民对宅基地的现实需要，导致农村宅基地交易的隐形市场自发形成，并长期处于隐蔽状态。这种类似“土地黑市”的隐形市场，造成了农村宅基地流转出现了无序的状态，严重扰乱了农村土地市场的正常秩序。一方面农民的私下流转不主动去土地管理部门进行登记，造成土地管理部门无法掌握农村宅基地流转的情况；另一方面是当国家对土地进行征收的时候，因农村宅基地的补偿很容易产生矛盾和纠纷。当出现国家作出政策调整、征收、违反合同原有的义务明显有利于履行合同等情形时，已经签订的合同可能会出现失效的现象，而且各个地区的规定不同，就算起诉到法院也会出现不同的判决结果。 3.2 超标用地现象普遍 我国法律对“一户一宅”中“户”和“宅”没有明确标准，致使各地区对户、宅的认定也各不相同。现实中，农村子女分户后取得了一处宅基地，宅基地的可继承性使得成年子女获得多处宅基地。经常存在农民想方设法将一户变多户，通过出具“分户协议书”到村民委员会报备，把原来户口本上登记的一户人变成多户人的情况。经过这样“华丽的变身”，再依照“一户一宅”的规定申请宅基地，导致原本是一户的农民拥有了多处的宅基地。 由于现行的土地管理政策落实不到位，宅基地流转制度和程序也不规范，导致农村出现很多的空置宅基地。一是农民长期在外务工、经商，或者在城市中购买了房屋，这部分农民的户口还在村中，仍享有宅基地使用权；二是农民申请新宅基地建设新房，而将原有的宅基地闲置，却没有将原宅基地上的房屋按照要求进行拆除或者把闲置宅基地退还给村集体。由于现有的法律缺少宅基地退出机制的规定，暂时还没有相关的责任主体对农村里的闲置土地和旧宅基地进行及时的收回、开发、整理，这些废旧宅基地依然长时间由原农户占有。 3.3 农民融资困难 我国的法律规定农民不能将宅基地和房屋卖给城镇居民，这个规定限制了城镇居民购买农民的宅基地使用权。不允许农民自由买卖房屋，从表面上看是保护了农民的居住权，但是也在一定范围内限制了农民的土地使用权。农民进行农业生产时，一般通过贷款的方式进行资金筹集。但是，农民贷款出现越来越难的情况，主要原因是农民贷款没有抵押物。看似农民手里拥有着无价的资产，却实质上无法变為现实。农民对其所拥有的住房享有所有权，但农村宅基地使用权不能随意流转，所以农民无法使用房屋作为抵押物，影响农业的快速发展。笔者对云南的120户农户进行了问卷调查，66.43%的被访农户希望政府允许农民自由买卖宅基地，或者自由转让自己的房屋；70%以上的被访农民希望政府允许农民自由使用房屋进行抵押贷款。在市场经济环境下，特别是在城市住宅价格处于高位运行的今天，限制农民房屋的流转显然是不符合市场经济规律的。农民建造一幢房屋，往往需要将全家十年或几十年的财产性收入“沉淀”下来。 3.4 土地所有者的利益受损 农村宅基地的所有权属于农村集体经济组织，所以其有权共享宅基地流转所带来的经济效益。但是，在宅基地的流转大多为隐形交易，获得的经济收益直接进入卖方手中，集体经济组织不能从中获利，他们的权益没有得到很好的保护。受到经济利益的强烈驱动，很多农户都会在原有宅基地范围内私搭乱建，农民建房时的布局散乱，星罗棋布，房屋朝向不齐，与现代村庄规划布局格格不入，不仅浪费了土地资源，客观上不利于农村经济发展，同时也阻碍了农村规划的实行 [参考文献] [1] 宋志红.农村土地改革调查[M].北京：经济科学出版社，2016. [2] 华生.城市化转型与土地陷阱[M].北京： 东方出版社，2013. [3] 曹泮天.宅基地使用权流转法律问题研究[M].北京： 法律出版社，2012. [4] 郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障[J].中国法学，2014（02）. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。